Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/1544
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: mr. C.J. Dekker en mr. R. Yahya)
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem
(gemachtigden: mr. T.J. van der Geer en mr. H. Akyuz)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om een omgevingsvergunning aan eiser te verlenen voor het bewonen van een bedrijfswoning en het voortzetten van zijn bedrijf op het perceel [adres] in [plaats] . De bedrijfsmatige activiteiten van het bedrijf van eiser betreffen het opslaan van boten, aan- en verkoop van boten, het verrichten van onderhoudswerkzaamheden aan boten, de exploitatie van een watersportwinkel en het verzorgen van een servicedienst voor boten buiten reguliere openingstijden. Eiser is het niet eens met de weigering van de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de weigering van de omgevingsvergunning.
1.1
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren ten aanzien van de bewoning van de bedrijfswoning. In zoverre krijgt eiser dus geen gelijk. Ten aanzien van het voortzetten van het bedrijf is de rechtbank van oordeel dat het weigeringsbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. In zoverre krijgt eiser gelijk. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 2 november 2021 een aanvraag ingediend voor de omgevingsvergunning. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.1.
Bij besluit van 27 september 2022 (het primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Bij het besluit op bezwaar van 16 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft het college dit besluit gehandhaafd.
2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Partijen hebben nadere stukken ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2.4.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst, zodat het college schriftelijk kon reageren op het door eiser op 3 april 2025 ingediende rapport van [adviesbureau] (ongedateerd).
2.5.
Het college heeft zijn reactie op het rapport van [adviesbureau] op 18 juni 2025 ingediend. Eiser heeft daarop op 27 juni 2025 gereageerd. Het college heeft daar op 7 augustus 2025 weer op gereageerd.
2.6.
Partijen hebben desgevraagd geen gebruik gemaakt van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat bewoning van de bedrijfswoning noodzakelijk is gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein. Daarom is bewoning van de bedrijfswoning volgens het college in strijd met artikel 4.1 in samenhang gelezen met artikel 1.15 van de regels van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan).
3.1.
Ten aanzien van het voortzetten van het bedrijf overweegt het college dat naar aanleiding van een controle op 20 juli 2022 de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH) in een advies van 5 augustus 2022 heeft geconcludeerd dat vanwege de onderhouds- en reparatiewerkzaamheden aan schepen sprake is van bedrijfsmatige activiteiten die minimaal vallen in milieucategorie 3.1 en mogelijk in categorie 3.2 dan wel 4.1. Dit is in strijd met artikel 4.1 van de planregels, op grond waarvan alleen bedrijfsmatige activiteiten die vallen onder de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten mogen worden uitgeoefend.
3.2.
Het college heeft de aanvraag om die redenen mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het college heeft geen gebruik gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.4 van de planregels, omdat deze afwijkingsmogelijkheid alleen kan worden toegepast tot maximaal één milieucategorie hoger dan de toegelaten milieucategorie. Vanwege onduidelijkheid over de bedrijfsmatige activiteiten is het volgens het college aannemelijk dat deze gelet op de milieubelasting naar aard en invloed niet gelijkwaardig zijn aan de bedrijfsactiviteiten genoemd in artikel 4.1 van de planregels. Het college wil de afwijking van het bestemmingsplan ook niet toestaan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het college heeft getoetst aan het Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening (Afwijkingenbeleid). Geconcludeerd is dat niet wordt voldaan aan de specifieke beoordelingscriteria van paragraaf 4.2 van het Afwijkingenbeleid. De ruimtelijk relevante aspecten leiden tot onoverkomelijke bezwaren. Het feit dat mogelijk sprake is van veel zwaardere milieucategorieën dan categorie 1 en 2 kan zwaarwegende gevolgen hebben voor de directe omgeving. Voortzetting van het bedrijf is daarom volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
3.3.
Het college wenst ook ten aanzien van de bedrijfswoning niet af te wijken van het bestemmingsplan, omdat eiser volgens het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat bewoning daarvan noodzakelijk is vanuit het oogpunt van diefstalpreventie of een 24-uursservice. De bewoning van de bedrijfswoning is daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend op 2 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
De aanvraag
5. Eiser betoogt dat de aanvraag bedoeld was om het bewonen van de bedrijfswoning en het voortzetten van het bedrijf vergund te krijgen. Uit de ontvangstbevestiging en het verzoek tot verduidelijking blijkt dat het college de aanvraag van eiser heeft opgevat als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, omdat eiser het daarvoor bedoelde formulier heeft gebruikt. Eiser acht dit nodeloos formalistisch en vindt dat het college hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om te verduidelijken of eiser inderdaad wenste te bouwen. Door dat niet te doen, heeft het college het dienstbaarheidsbeginsel geschonden, aldus eiser.
5.1.
Uit het primaire besluit en het bestreden besluit blijkt dat het college de aanvraag van eiser heeft opgevat en beoordeeld zoals eiser hem heeft bedoeld, namelijk als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bewonen van de bedrijfswoning en het voortzetten van het bedrijf.
5.2.
Het betoog van eiser mist daarom feitelijke grondslag.
Bewoning van de bedrijfswoning
6. Eiser betoogt dat voor bewoning van de bedrijfswoning geen omgevingsvergunning nodig is. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder b, van de planregels is dit volgens eiser toegestaan. Op de verbeelding is aangegeven dat een maximum van twee wooneenheden geldt.
6.1.
Het college stelt dat bewoning van de bedrijfswoning op grond van artikel 4.1, aanhef en onder b, van de planregels niet is toegestaan, omdat de noodzakelijkheid van de huisvesting van eiser en zijn gezin in de bedrijfswoning ontbreekt.
6.2.
Op grond van het bestemmingsplan rusten op het perceel de bestemming ‘Bedrijf’ en de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder b, van de planregels is het perceel uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ bestemd voor maximaal één bedrijfswoning dan wel het aantal woningen zoals aangeduid met de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’. In artikel 1.15 van de planregels wordt een bedrijfswoning (voor zover relevant) gedefinieerd als een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein.
6.3.
Tussen partijen is in geschil of de huisvesting van eiser in de bedrijfswoning noodzakelijk is in deze zin. Eiser stelt dat bewoning van de bedrijfswoning noodzakelijk is om 24 uur per dag toezicht te kunnen houden op het perceel, om diefstal te voorkomen en snel in te kunnen grijpen bij brand, storm en waterschade. Bovendien kan dan een 24-uurs service aan klanten worden verleend. Camerabewaking, alarmsystemen en sloten volstaan niet om diefstal te voorkomen, omdat boten en motoren binnen enkele minuten kunnen worden gestolen. Daarnaast wenst eiser met zijn gezin bij het bedrijf te wonen, onder meer om reistijd te voorkomen.
6.4.
De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat de bedrijfsprocessen zoveel tijd en aandacht van hem vragen, dat een redelijk belang bestaat om op het perceel te wonen. [1]
6.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is eiser daarin niet geslaagd. Uit de schade- en diefstalgevoeligheid van de boten en de motoren en de door eiser aangeboden 24-uurs service vloeit niet rechtstreeks de noodzaak van het bewonen van de bedrijfswoning voort. Van een directe relatie met de bedrijfsprocessen zelf is immers geen sprake. [2] Ook de werkzaamheden aan de boten maken het niet noodzakelijk dat eiser in de bedrijfswoning woont, omdat die ook kunnen worden verricht als eiser elders woont. De overige door eiser gestelde omstandigheden betreffen persoonlijke omstandigheden en houden evenmin verband met de bedrijfsprocessen. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat voor eiser geen noodzaak bestaat om bij zijn bedrijf te wonen en dat de aangevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft de aanvraag daarom terecht aangemerkt als betrekking hebbend op de (op grond van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo) vergunningplichtige activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
6.6.
Het betoog van eiser slaagt daarom niet.
De bedrijfsactiviteiten
7. Eiser stelt, onder verwijzing naar het op 18 juni 2025 ingediende (ongedateerde) rapport van [adviesbureau] , dat zijn bedrijfsactiviteiten gelijkgesteld kunnen worden met bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 2. Daarom is eiser van mening dat geen omgevingsvergunning nodig is danwel (subsidiair) dat deze verleend kan worden.
7.1.
Op grond van artikel 4.1 van de planregels is het betrokken perceel (voor zover relevant) bestemd voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die vallen onder de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
7.2.
Op grond van artikel 4.4 van de planregels kan het college door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4.1 ten behoeve van:
de uitoefening van bedrijfsactiviteiten, die zijn opgenomen in een naast hogere categorie dan de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 4.1, indien deze gelet op de milieubelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig zijn aan de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 4.1 maar niet in de Lijst van bedrijven wordt genoemd;
de uitoefening van bedrijfsactiviteiten, die hoewel gelet op de milieubelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig zijn aan de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 4.1 maar niet in de Lijst van bedrijven wordt genoemd.
Bij de beoordeling van de aard en invloed van de milieubelasting van een bedrijf dienen de volgende milieubelastingcomponenten mede in de beoordeling te worden betrokken: geluid, geurproductie, stofuitworp en gevaar, waarbij tevens kan worden gekeken naar de verontreiniging van lucht en bodem, de diversiteit en het al dan niet continue karakter van het bedrijf en de visuele hinder en verkeersaantrekkende werking.
7.3
[adviesbureau] concludeert in haar rapport dat de bedrijfsactiviteiten van het bedrijf van eiser, ook die ten aanzien van de reparaties en het onderhoud van kleine pleziervaartuigen, gelet op de milieubelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig zijn aan de bedrijfsactiviteiten die vallen onder categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
7.4.
De ODWH heeft in een reactie van 11 juni 2025 op het rapport van [adviesbureau] geconcludeerd dat nu voldoende is onderbouwd dat de bedrijfsactiviteiten qua aard en invloed op de omgeving vergelijkbaar zijn met activiteiten die vallen onder milieucategorie 2.
7.5.
Het college handhaaft zijn standpunt dat hij de omgevingsvergunning kon weigeren, omdat eiser niet reeds in de aanvraagfase en/of de bezwaarfase de benodigde gegevens (zoals het rapport van [adviesbureau] ) heeft ingediend en de rechtbank het bestreden besluit
ex tuncdient te beoordelen.
ex tuncdient te beoordelen.
7.6.
De rechtbank stelt vast dat de bedrijfsmatige activiteiten van het bedrijf van eiser niet vermeld worden in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Artikel 4.1 van de planregels staat de bedrijfsactiviteiten daarom niet toe. Artikel 4.4 van de planregels biedt het college wel een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de aanvraag niet past binnen de reikwijdte van die binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, omdat daarmee bedrijfsactiviteiten tot maximaal milieucategorie 3.1 kunnen worden toegestaan en de onderhouds- en reparatiewerkzaamheden aan schepen mogelijk zouden kunnen vallen onder milieucategorie 3.2 of 4.1. Het college verwijst daarbij naar het advies van de ODWH van 5 augustus 2022. Daarin is vermeld dat volgens de Handreiking Bedrijven en Milieuzonering van de VNG voor de SBI-code 3315 (reparatie en onderhoud van schepen) een milieucategorie van minimaal 3.1 (houten schepen) geldt. Als ook andere typen schepen gerepareerd dan wel onderhouden worden kan de milieucategorie oplopen tot 3.2 (kunststof schepen) en 4.1 (metalen schepen < 25 meter). Uit het rapport van [adviesbureau] blijkt echter dat de bedrijfsactiviteiten van het bedrijf van eiser, ook die ten aanzien van de reparaties en het onderhoud van kleine pleziervaartuigen, gelet op de milieubelasting naar aard en invloed op de omgeving gelijkwaardig zijn aan de bedrijfsactiviteiten die vallen onder categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten. De ODWH heeft in reactie daarop bevestigd dat de bedrijfsactiviteiten vergelijkbaar zijn met activiteiten die vallen onder milieucategorie 2. Daaruit blijkt dat het college de milieucategorie van de reparatie- en onderhoudswerkzaamheden aan schepen (in de praktijk kleine pleziervaartuigen) bij het nemen van het bestreden besluit verkeerd heeft ingeschat. Het standpunt van het college dat de aanvraag niet past binnen de reikwijdte van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is daarom niet deugdelijk gemotiveerd.
7.7.
Dat eiser het rapport van [adviesbureau] niet al bij de aanvraag of in de bezwaarfase heeft ingediend en de rechtbank het bestreden besluit
ex tuncdient te beoordelen, doet hier niet aan af. De
ex tunctoetsing houdt in dat de rechtbank het bestreden besluit beoordeelt op basis van de feiten en omstandigheden en het geldende recht ten tijde van dat besluit. Het rapport van [adviesbureau] heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden aan het licht gebracht. Dat de bedrijfsactiviteiten vergelijkbaar zijn met activiteiten die vallen onder (maximaal) milieucategorie 2, was immers ook al zo ten tijde van het bestreden besluit. Die bedrijfsactiviteiten zijn destijds door het college echter anders ingeschat op basis van het advies van de ODWH. Als het college van mening was dat de verstrekte gegevens en bescheiden bij de aanvraag onvoldoende informatie gaven om de bedrijfsactiviteiten goed in te kunnen schatten, dan had het college eiser in de gelegenheid moeten stellen om de aanvraag op dit punt aan te vullen. Als eiser die informatie niet aangeleverd had, had het college kunnen besluiten de aanvraag niet te behandelen. [3] Nu het college de aanvraag wel in behandeling heeft genomen, lag het op de weg van het college om het besluit op die aanvraag zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren.
ex tuncdient te beoordelen, doet hier niet aan af. De
ex tunctoetsing houdt in dat de rechtbank het bestreden besluit beoordeelt op basis van de feiten en omstandigheden en het geldende recht ten tijde van dat besluit. Het rapport van [adviesbureau] heeft geen nieuwe feiten of omstandigheden aan het licht gebracht. Dat de bedrijfsactiviteiten vergelijkbaar zijn met activiteiten die vallen onder (maximaal) milieucategorie 2, was immers ook al zo ten tijde van het bestreden besluit. Die bedrijfsactiviteiten zijn destijds door het college echter anders ingeschat op basis van het advies van de ODWH. Als het college van mening was dat de verstrekte gegevens en bescheiden bij de aanvraag onvoldoende informatie gaven om de bedrijfsactiviteiten goed in te kunnen schatten, dan had het college eiser in de gelegenheid moeten stellen om de aanvraag op dit punt aan te vullen. Als eiser die informatie niet aangeleverd had, had het college kunnen besluiten de aanvraag niet te behandelen. [3] Nu het college de aanvraag wel in behandeling heeft genomen, lag het op de weg van het college om het besluit op die aanvraag zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren.
7.8.
Het (subsidiaire) betoog van eiser slaagt.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. Ten aanzien van de bedrijfsactiviteiten is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat eiser op dit punt gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
8.1.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het bezwaar te nemen. Dit omdat het aan het college is om te beslissen over toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
8.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
8.3.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank voor de door de gemachtigden verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907 en wegingsfactor 1) en voor de reiskosten van eiser op € 23,27.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.837,27,- aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2025.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.