Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/7746
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, het college
(gemachtigde: H.I.M. Dierikx).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4](omwonenden).
[naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4](omwonenden).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder bestuursdwang. Volgens het college heeft eiser ten onrechte het Molenpad ter hoogte van huisnummers [nummer 1] en [nummer 2] in Rijnsaterwoude afgesloten. Eiser voert een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college op juiste gronden een last onder bestuursdwang heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 19 juni 2025 op zitting behandeld. Ter zitting zijn verschenen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn partner, de gemachtigde van het college en de omwonenden.
Beoordeling door de rechtbank
De totstandkoming van het bestreden besluit
2. Eiser heeft in 2019 de percelen Molenpad [nummer 1] en [nummer 2] , waar het Molenpad deels overheen loopt, aangekocht. Eiser heeft vervolgens, in 2021, een nieuwe woning gebouwd en daarbij de percelen opnieuw ingericht, waarbij ook het Molenpad is aangepast. Op 21 juli 2021 heeft het college bekendgemaakt eiser een last onder dwangsom te willen opleggen, omdat er door de aanpassing van het Molenpad sprake zou zijn van een overtreding. Eiser heeft een zienswijze naar voren gebracht. Naar aanleiding van de zienswijze is onderzoek gedaan naar de openbaarheid van het Molenpad ter hoogte van het perceel. De conclusie van dat onderzoek was dat het betreffende gedeelte van het Molenpad niet was aan te merken als openbare weg in de zin van de Wegenwet. Met het besluit van 13 oktober 2021 heeft het college daarom afgezien van het opleggen van een last onder dwangsom.
2.1.
Naar aanleiding van handhavingsverzoeken heeft het college eiser op 7 december 2022 een brief gestuurd waarin staat dat de aanpassingen die hij heeft uitgevoerd, namelijk het verwijderen van de keerlus en het plaatsen van paaltjes en een hek, niet zijn toegestaan, aangezien het Molenpad een openbare weg is en het college geen omgevingsvergunning heeft verleend voor verandering daarvan. Eiser heeft op 16 december 2022 gereageerd op de brief van het college.
2.2.
Bij brief van 27 december 2022 heeft het college aangegeven voornemens te zijn een last onder bestuursdwang op te leggen om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Eiser, [naam 1] en [naam 2] hebben een zienswijze naar voren gebracht. Met het primaire besluit van 1 maart 2023 heeft het college de last onder bestuursdwang opgelegd, met als strekking dat binnen zes weken na dat besluit de openbare weg moet worden hersteld in de oude staat. Dat kan door de keerlus, de bestrating en het pad in oude staat te laten herstellen en de door eiser geplaatste paaltjes, borden en hek met daarbij behorende palen te verwijderen en verwijderd te houden. Eiser heeft op 6 april 2023 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.3.
Met het bestreden besluit van 13 oktober 2023 heeft het college het primaire besluit herroepen voor wat betreft de ter hoogte van Molenpad [nummer 1] gerealiseerde bestrating en de daar geplaatste zwart-gele paaltjes en bord. Het college handhaaft de last voor zover die strekt tot het verwijderen en het verwijderd houden van de bestrating en het hek inclusief de twee houten palen, en het herstellen van de bestrating en asfaltering, ter hoogte van Molenpad [nummer 2] . Aan de hand van foto’s wordt in het besluit verduidelijkt in welke staat de asfaltering en bestrating moeten worden teruggebracht.
2.4.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
Toetsingskader
3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude’ (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rusten op de gronden waar het hier om gaat, voor zover van belang, de bestemmingen ‘Tuin’ en ‘Verkeer’.
3.1.
Artikel 1.1, aanhef en onder b, van de APV Kaag en Braassem 2012 (hierna: APV) luidt: In deze verordening wordt verstaan onder weg: weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994.
3.2.
Op grond van artikel 2.11, eerste lid, van de APV is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
3.3.
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) bepaalt dat onder wegen wordt verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
3.4.
Artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat een weg openbaar is wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaar voor het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest.
3.5.
Artikel 49 van Pro de Wegenwet bepaalt dat een weg die op de legger voorkomt wordt aangemerkt als openbaar onder geen andere dan de uit de legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij bewezen mocht worden dat na de vaststelling van de legger of na de wijziging, waarbij de weg op de legger is gebracht, de weg heeft opgehouden openbaar te zijn.
Is er sprake van een weg?
4. Eiser betoogt primair dat het gedeelte van het Molenpad waar de last op ziet geen weg is in de zin van de wet. Hij wijst erop dat het laatste gedeelte van het Molenpad, dat ter hoogte van huisnummer [nummer 2] ligt en grenst aan het voetpad naar de Kalmoeslaan, op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Tuin’ heeft en dat binnen die bestemming een openbaar pad of weg niet is toegestaan. De door eiser verwijderde parkeerplaatsen, door het college aangeduid als keerlus, maken geen onderdeel uit van de weg omdat ze geen functie hebben voor de afwikkeling van het verkeer. Eiser verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1375. Incidenteel gebruik van de parkeerplaatsen door derden maakt volgens eiser nog niet dat het zou gaan om een weg. Dat laatste geldt ook voor het gebruik van de doorsteek naar het voetpad in de richting van de Kalmoeslaan.
5. Naar het oordeel van de rechtbank moet het deel van het Molenpad waar de last op ziet worden aangemerkt als een weg in de zin van artikel 1, onder b, van de WVW 1994. Uit de door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling volgt dat in dit kader bepalend is of de betrokken gronden een functie vervullen ten behoeve van de afwikkeling van het openbaar verkeer. De rechtbank merkt op dat het desbetreffende deel van het Molenpad de verbinding vormt tussen het voetpad richting de Kalmoeslaan en (het resterende deel van) het Molenpad. Onbetwist is dat het betrokken deel van het pad feitelijk gedurende langere tijd gebruikt kon worden, en ook gebruikt is, voor verkeer van (met name) voetgangers tussen het Molenpad en de Kalmoeslaan, en het staat vast dat zowel de Kalmoeslaan als het resterende deel van het Molenpad en het voetpad tussen de beide straten feitelijk en juridisch openbaar zijn. Hieruit volgt dat het deel van het pad waar de last op ziet een functie heeft ten behoeve van de afwikkeling van het openbaar verkeer, en dus is aan te merken als weg in de zin van de wet. Het betoog van eiser dat het pad smal en doodlopend is voor autoverkeer, doet daar niet aan af. Dat geldt ook voor het feit dat het deel waar de last op ziet op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Tuin’ heeft.
5.1.
Ten aanzien van de keerlus/parkeerplaatsen aan de walkant overweegt de rechtbank het volgende. Uit de hiervoor bedoelde uitspraak van de Afdeling blijkt dat parkeerplaatsen niet per definitie een functie vervullen voor de afwikkeling van het verkeer, maar dat het van de omstandigheden van het geval afhangt of een parkeerplaats een dergelijke functie vervult. De parkeerplaats waar het in die uitspraak over ging bevond zich tussen twee bomen aan de zijkant van een openbare weg, en grensde aan de andere kant aan het water. Daarmee was de parkeerplaats uitsluitend te gebruiken voor langsparkeren, maar niet als verkeersbaan naast of in aanvulling op de openbare weg. De parkeerplaats in het onderhavige geval bevindt zich echter aan het einde van een, ook voor autoverkeer, opengestelde maar doodlopende weg die voor het overige een beperkte breedte heeft. Dat auto’s en bestelbusjes de parkeerplaats met enige regelmaat hebben gebruikt om te keren is daarom niet onaannemelijk, en wordt ondersteund door verschillende verklaringen van omwonenden in het dossier. Uit die verklaringen komt ook naar voren dat de verwijdering van de parkeerplaatsen door eiser ertoe heeft geleid dat automobilisten van het einde van het Molenpad achteruit hebben moeten rijden of hebben moeten keren op opritten van andere omwonenden, met alle hinder van dien. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldoende aannemelijk dat de parkeerplaats wel degelijk een rol heeft vervuld in de afwikkeling van het verkeer. Dat betekent dat, behalve het deel van het Molenpad waar de last op ziet, ook de daaraan grenzende keerlus/parkeerplaats deel uitmaakt van een weg in de zin van de wet.
Is er sprake van een openbare weg?
6. Voor zover het deel van het Molenpad waar de last op ziet als weg is aan te merken, is die weg volgens eiser niet openbaar. Naar zijn mening kan uit de legger niet worden afgeleid dat dit deel openbaar is, zoals het college doet, omdat de bij de legger behorende tekening daarvoor te onduidelijk is. Verder wijst hij erop dat het Molenpad een doodlopende weg is waar van oudsher alleen bestemmingsverkeer komt, en dat het gebruik van het deel waar de last op ziet beperkt was tot omwonenden.
7. De rechtbank acht voldoende aannemelijk gemaakt dat in ieder geval sinds de aanleg in 1984 van het voetpad tussen het Molenpad en de Kalmoeslaan het deel van het Molenpad waar de last op ziet feitelijk voor een ieder toegankelijk is geweest. Zoals hiervoor overwogen staat het immers vast dat zowel het resterende deel van het Molenpad als het voetpad naar de Kalmoeslaan, in ieder geval sinds de aanleg daarvan in 1984, feitelijk en juridisch openbaar zijn. Dat rechtvaardigt het vermoeden dat het tussenliggende deel van het Molenpad, met een beperkte lengte van ongeveer 5,5 m, feitelijk ook voor een ieder toegankelijk is geweest. Die aanname wordt ondersteund door verklaringen van onder anderen omwonenden en wandelgroepen dat het pad sinds de aanleg in de jaren ‘80 feitelijk toegankelijk is geweest. Anderzijds is tegen deze achtergrond de enkele stelling van eiser dat alleen gebruik door omwonenden werd gedoogd onvoldoende om te concluderen dat het deel van het pad waar het hier om gaat niet voor een ieder toegankelijk is geweest. De akte van 20 maart 1978, die ziet op de verkoop aan de toenmalige gemeente Rijnsaterwoude van een stuk grond aan het einde van het Molenpad, bevestigt dat het gehele Molenpad – toen al – als openbare weg werd aangemerkt. Die akte bevat namelijk een verplichting voor de gemeente om in het verlengde van het Molenpad een weg aan te leggen met aan het eind een “draaikom”, en ook de verplichting daaraan “een blijvende bestemming tot openbare weg te verlenen en aan te sluiten op de bestaande openbare weg, te weten het Molenpad”. Hoewel op de zitting is gebleken dat de draaikom en de weg waar het in de akte over gaat nooit zijn aangelegd, volgt uit deze passage logischerwijs dat ten tijde van het opstellen van de akte, dus aanmerkelijk meer dan 30 jaar geleden, het hele Molenpad als openbare weg werd gezien.
7.1.
Het voorgaande geldt ook voor de parkeerplaats/keerlus, die, zoals hiervoor overwogen, eveneens tot de weg behoort. Ook voor de parkeerplaats is een aantal verklaringen van omwonenden overgelegd die onderbouwen dat ze al langere tijd in gebruik is om te kunnen keren en te parkeren, wat zoals gezegd strookt met het feit dat ze aan het einde van een doodlopende maar voor auto’s toegankelijke weg ligt.
7.2.
De rechtbank acht het gezien al het voorgaande voldoende aannemelijk dat het pad en de parkeerplaats, met inbegrip van de gronden waar de last op ziet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk zijn geweest. Dat betekent dat sprake is van een openbare weg.
7.3.
Overigens lijkt ook het feit dat volgens de tabel van de wegenlegger de lengte van het Molenpad in totaal 257 meter bedraagt erop te wijzen dat het hele pad, vanaf de kruising met de Herenweg tot aan het voetpad in de richting van de Kalmoeslaan, een openbare weg is. Dat is immers precies de afstand van de kruising tot het begin van dat voetpad. Omdat er een leggerkaart bij de stukken zit die op dit punt geen duidelijkheid biedt en de precieze verhouding tussen de tabel en de kaart ook op de zitting niet kon worden vastgesteld, kan echter op basis van de legger alleen niet worden vastgesteld dat het pad en de parkeerplaats onderdeel uitmaken van de openbare weg.
8. Nu eiser een openbare weg heeft aangepast zonder de daartoe vereiste vergunning, was hij in overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder en aanhef c, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo) in samenhang met artikel 2.11, eerste lid, van de APV.
Beginselplicht tot handhaving
9. Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [1]
Het vertrouwensbeginsel
10. Eiser voert aan dat er sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel nu het college eerder, bij brief van 13 oktober 2021, had aangegeven dat het pad en de parkeerplaats niet als openbare weg kunnen worden aangemerkt en er dus niet handhavend kon worden opgetreden.
10.1.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank kan in het midden blijven of de brief van 13 oktober 2021 in dit geval moet worden aangemerkt als een toezegging van het college. Zelfs als die brief als toezegging moet worden aangemerkt moet immers nog de vraag worden beantwoord of het gewekte vertrouwen in dit geval moet worden gehonoreerd. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. In genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 is overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij de afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en in belangen van derden. Uit wat hiervoor werd overwogen volgt dat het Molenpad in zijn geheel een openbare weg is, zodat afsluiting daarvan in strijd is met de Wegenwet. Verder is aannemelijk dat het pad en de parkeerplaats/keerlus ten tijde van de last langer dan 30 jaar als zodanig werden gebruikt. De gebruikers van die weg hebben nog steeds belang bij het gebruik van het pad en de parkeerplaats. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het algemeen belang van handhaving en de mogelijkheid van het gebruik van het pad en de parkeerplaats/keerlus als openbare weg door de gebruikers zwaarder weegt dan het belang van eiser bij honorering van het bij hem gewekte vertrouwen. Dat betekent dat het college niet op grond van het vertrouwensbeginsel gehouden was om van handhaving af te zien.
Strekt de last verder dan noodzakelijk?
11. Eiser betoogt dat de last verder strekt dan op grond van de Wegenwet noodzakelijk is. Volgens hem is een breedte van 3 m meer dan nodig is om voetgangers de mogelijkheid te geven van het Molenpad door te steken naar het voetpad in de richting van de Kalmoeslaan. Ook het deel met de keerlus/parkeerplaatsen is daarvoor niet nodig. Naar zijn mening moet artikel 2.11 van de APV wegens strijd met de Wegenwet in zoverre buiten toepassing blijven. Verder betoogt eiser dat hem ten onrechte geen keuze is gelaten ten aanzien van de middelen waarmee hij een einde kan maken aan de overtreding.
11.1.
Anders dan eiser meent strekt de last niet verder dan de duldplicht die hij heeft op grond van de Wegenwet. Zoals hiervoor overwogen is namelijk het hele Molenpad, met inbegrip van de keerlus/parkeerplaats en tot aan het voetpad naar de Kalmoeslaan, openbaar. Dat betekent dat eiser alle verkeer moet dulden dat van die gronden gebruik maakt. Dat de breedte van het voetpad naar de Kalmoeslaan minder dan 3 m is, is daarbij niet relevant, omdat niet betwist is dat het laatste deel van het Molenpad, ter hoogte van de aansluiting met dat voetpad, ongeveer 3 m breed was totdat eiser de inrichting van zijn perceel veranderde. Er is dus ook geen reden artikel 2.11 van de APV buiten toepassing te laten. Voorts is er geen grond voor het oordeel dat de last eiser ten onrechte geen keuze laat in de middelen waarmee hij de overtreding wil beëindigen. De strekking van de last is immers dat de weg wordt hersteld in de oorspronkelijke toestand, wat wil zeggen dat het te bereiken eindresultaat aan die oorspronkelijke toestand moet beantwoorden. Die oorspronkelijke toestand wordt in de last beschreven. Met welke middelen eiser de oorspronkelijke toestand moet bereiken schrijft de last evenwel, terecht, niet voor.
Strijd met de bestemming ‘Tuin’
12. Eiser betoogt dat gehoor geven aan de last zou betekenen dat hij in strijd handelt met het bestemmingsplan, dat de betrokken gronden bestemt als ‘Tuin’. Die bestemming laat volgens hem gebruik als openbare weg niet toe.
12.1.
Het college stelt zich terecht op het standpunt dat de bestemming ‘Tuin’ er niet aan afdoet dat sprake is van een openbare weg. Die bestemming doet er ook niet aan af dat eiser heeft gehandeld in strijd met de APV. Overigens is op de zitting van de kant van het college gezegd dat het college, als er na uitvoering van de last al strijd zou zijn met het bestemmingsplan, niet van plan is daartegen handhavend op te treden.
Conclusie en gevolgen
13. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
14. Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding. Eiser krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr. I. Ince, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.