Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/8504
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. W.J. Haeser en mr. M.C.M. Kerckhoffs)
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten, verweerder
(gemachtigden: mr. S.T.J. Olierook en mr. M.S. Houweling).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vaststelling van een subsidie op nihil.
1.1.
Bij besluit van 1 februari 2022 heeft verweerder een aan eiseres verleende subsidie op nihil vastgesteld. Met het bestreden besluit van 31 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder daarbij gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres en verweerder deelgenomen. Aanwezig waren ook [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] aan de zijde van eiseres en [naam 4] aan de zijde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
De subsidie voor [projectnaam]
2. Eiseres is opgericht door [bedrijfsnaam 1] B.V. voor de herontwikkeling van het gebied gelegen tussen de [straatnaam 1] en de [straatnaam 2] te Voorschoten, genaamd [projectnaam] . Deze herontwikkeling bestaat uit het bouw- en woonrijp maken van gronden, de realisatie van een paviljoen, winkels, een parkeergarage en woningen, alsook de herinrichting van de openbare ruimte.
2.1
Eiseres heeft op 27 oktober 2011 een begroting opgemaakt voor de projectexploitatie. Volgens die begroting leidt de realisatie van [projectnaam] zonder gemeentelijke steun tot een exploitatietekort van meer dan drie miljoen euro.
2.2
Eiseres en de gemeente Voorschoten hebben op 30 oktober 2012 een realisatieovereenkomst gesloten, waaruit volgt dat de gemeente het tekort in de projectexploitatie zal dekken tot ten hoogste een bedrag van € 3.063.133,-.
2.3
Met het oog op de Europese staatssteunregels heeft de gemeente het deel van het project dat betrekking heeft op de bouw en exploitatie van de parkeergarage, als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) aangewezen. [1]
2.4
Bij subsidieverleningsbesluit van 21 juni 2013 heeft verweerder een maximumbedrag van in totaal € 3.063.133 toegekend als subsidie, onder de bepaling dat dit bedrag wordt verminderd als bij oplevering blijkt dat het exploitatietekort lager uitvalt. Het bedrag valt uiteen in twee delen, te weten een deel ter dekking van de werkelijk gemaakte netto kosten voor de bouw en exploitatie van de parkeergarage, ter grootte van € 2.420.548,- en een deel voor de herinrichting van de openbare ruimte, ten bedrage van € 642.585,-. Daarnaast hebben partijen subsidieafspraken gemaakt, die als bijlage aan het subsidieverleningsbesluit zijn gehecht.
2.5
Het project is vervolgens ontwikkeld door [bedrijfsnaam 2] B.V. en geëxploiteerd door Plus4 B.V. Daartoe hebben Plus4 B.V. en [bedrijfsnaam 2] B.V. een aannemingsovereenkomst gesloten en heeft eiseres onroerende zaken verkocht aan Plus4 B.V. Eiseres en Plus4 B.V. hebben daarnaast een subsidieovereenkomst gesloten, waarbij Plus4 B.V. zich heeft verbonden tot naleving van de subsidieafspraken.
2.6
[projectnaam] is op 5 mei 2017 opgeleverd.
De vaststelling van het exploitatietekort
3. Op 27 maart 2018 heeft eiseres verzocht om uitbetaling van de subsidie, onder overlegging van een controleverklaring van een accountant met een bijgevoegd exploitatieoverzicht. Hierin is een exploitatietekort opgegeven van € 4.276.889,-. In het exploitatieoverzicht heeft eiseres zich beperkt tot een verantwoording van haar eigen kosten en opbrengsten. Verweerder heeft de uitbetaling geweigerd wegens ondeugdelijkheid van de financiële verantwoording, onder meer omdat de kosten en opbrengsten van [bedrijfsnaam 2] B.V. en Plus4 B.V. niet waren verantwoord.
3.1
Op 28 mei 2021 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie. Daarbij is een aangepast overzicht gevoegd van de kosten en opbrengsten van [bedrijfsnaam 2] B.V. Ook is een aangepast kosten- en opbrengstenoverzicht van 30 april 2021 van de exploitatie van de parkeergarage overgelegd. Het opgegeven exploitatietekort bedraagt in totaal € 3.098.563,-. Eiseres heeft primair verzocht om vaststelling van de subsidie volgens het hiervoor vermelde exploitatieoverzicht uit 2018 en subsidiair volgens het overzicht van 30 april 2021.
3.2
Verweerder heeft op 21 september 2021 kennis gegeven van zijn voornemen de subsidie op nihil vast te stellen. Eiseres heeft in reactie op dit voornemen haar zienswijze naar voren gebracht.
3.3
In het primaire besluit van 1 februari 2022 heeft verweerder de subsidie op nihil vastgesteld, omdat de rekening en verantwoording van de project- en parkeerexploitatie niet voldoet aan de eisen van het subsidieverleningsbesluit. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op verschillende gebreken, zoals ongepermitteerde opslag- en winstpercentages, het ontbreken van een boekhoudkundige scheiding tussen de twee projectdelen, onduidelijke kosten en opbrengsten van [bedrijfsnaam 2] B.V. en niet-opgehelderde verschillen tussen de exploitatieoverzichten.
3.4
De bezwaaradviescommissie heeft bij advies van 14 november 2022 geconcludeerd dat eiseres niet naar behoren aan de verantwoordingsplicht uit het subsidieverleningsbesluit heeft voldaan. Daardoor kan geen aanspraak worden gemaakt op vaststelling van de subsidie in de omvang zoals door eiseres is verzocht. Wel heeft de bezwaaradviescommissie aanleiding gezien om partijen te adviseren met elkaar in overleg te treden, met het oog op een zorgvuldige voorbereiding van de beslissing op bezwaar door verweerder en met het oog op een mogelijke oplossing voor het geschil. Na de hoorzitting heeft eiseres een nadere toelichting van de accountant verstrekt.
3.5
Op 24 januari 2023 en 22 maart 2023 hebben overleggen tussen eiseres en verweerder plaatsgevonden. Naar aanleiding van het laatste overleg heeft eiseres op 8 mei 2023 een herziene verantwoording van de projectexploitatie ingediend, met daarbij een concept-accountantsverklaring. Het exploitatietekort is hierin verlaagd tot € 2.613.965,-. Verweerder heeft in twee brieven van 26 september 2023 aangegeven dat het exploitatietekort nog steeds niet naar behoren is verantwoord en gebreken in de eerdere verantwoordingen niet voldoende zijn opgehelderd. Het overleg is daarna niet voortgezet.
3.6
In het bestreden besluit van 31 oktober 2023 is de nihilstelling gehandhaafd. Volgens verweerder heeft eiseres geen exploitatietekort aangetoond.
Wat stelt eiseres in beroep?
4. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd. De rekening en verantwoording beantwoordt aan de eisen die daaraan mogen worden gesteld en toont het exploitatietekort voldoende aan.
4.1
Volgens eiseres stelt verweerder onjuiste en onredelijk formalistische eisen aan de rekening en verantwoording en heeft verweerder haar onwelwillend bejegend.
Verweerder verlangt een accountantsverklaring die zich uitstrekt over de indirecte, algemene kosten. Dit zijn gemeenschappelijke, vaste kosten. Daarvoor kan een passende bijdrage worden toegekend, die partijen onderling vaststellen. Partijen hebben afgesproken dat voor deze kosten een opslag mag worden gerekend. Een verdere onderbouwing dan door eiseres is gegeven, is niet vereist en niet mogelijk. Mocht het subsidieverleningsbesluit dat wel vergen, dan moet verweerder dat besluit aanpassen.
Daarnaast past verweerder de staatssteunregels toe bij zijn beoordeling van de verantwoording voor de herinrichting van de openbare ruimte. Hiermee slaat verweerder de plank mis, omdat de subsidie voor dit deel niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Verweerder meent ten onrechte dat alleen een winstpercentage mag worden gerekend over de uitvoeringskosten voor de DAEB. Volgens het subsidieverleningsbesluit kan ook een redelijke winst over de andere activiteiten worden gerekend. Dat strookt met de bedoelingen van partijen bij het aangaan van de realisatieovereenkomst. Ook maakt verweerder onjuiste vergelijkingen tussen het bij de aanvraag overgelegde exploitatieoverzicht en de latere overzichten. Verweerder miskent dat deze overzichten verschillende uitgangspunten hebben. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de gevolgen van de overdracht van het project aan Plus 4 B.V. voor de financiële verantwoording.
4.2
Bovendien mocht verweerder het exploitatieoverzicht van 8 mei 2023 niet naast zich neerleggen. Hij heeft zich hierbij onredelijk opgesteld, door tegen te werpen dat de bijbehorende concept-accountantsverklaring niet is ondertekend en voorstellen tot inzage af te slaan. Ook heeft hij het overleg in de bezwaarfase op onzorgvuldige wijze afgebroken.
4.3
Eiseres verzoekt de rechtbank om benoeming van een deskundige, die onderzoek kan doen naar de kosten en opbrengsten en de wijze waarop die kunnen worden vastgesteld.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Heeft verweerder de rekening en verantwoording aan de juiste criteria getoetst?
5. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog, dat verweerder de rekening en verantwoording heeft getoetst aan onredelijke, onduidelijke of onjuiste criteria. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
5.1
Aan een subsidieontvanger kunnen verplichtingen worden opgelegd die voor de subsidievaststelling van belang zijn, met betrekking tot het afleggen van rekening en verantwoording over de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten. [2] Dat is gebeurd in het subsidieverleningsbesluit en de daarbij gevoegde subsidieafspraken. Omdat het gesubsidieerde project deels is vormgegeven als een DAEB om te voldoen aan de staatsteunregels, moet ook acht worden geslagen op de bepalingen in het Vrijstellingsbesluit [3] , dat in het subsidieverleningsbesluit van toepassing is verklaard.
5.2
Allereerst mag verweerder verlangen dat de algemene, indirecte kosten door een accountant zijn gecontroleerd. In het subsidieverleningsbesluit is uitdrukkelijk bepaald dat de accountantscontrole op de volledige projectexploitatie betrekking heeft en dat het exploitatietekort moet blijken uit een accountantsverklaring. Die accountantsverklaring strekt zich onder meer uit over de kostenverdeelstaat. Het subsidieverleningsbesluit en de subsidieafspraken maken hierbij geen onderscheid tussen algemene, indirecte kosten en andere kosten. Dat een accountantscontrole niet mogelijk zou zijn, is niet voldoende onderbouwd door eiseres. Uit de stukken blijkt dat de accountant de indirecte, algemene kosten niet afzonderlijk in de administratie heeft gecontroleerd, maar het blijft onduidelijk of dat samenhangt met een algemene onmogelijkheid of met de wijze waarop de projectadministratie in dit geval is ingericht. Eiseres is bovendien betrokken geweest bij de totstandkoming van de subsidieafspraken; het lag dus op haar weg eventuele bedenkingen tegen de inhoud daarvan tijdig naar voren te brengen.
5.3
Naar de systematiek van het subsidieverleningsbesluit moet het tekort voor het integrale project worden vastgesteld. Dit is ingegeven door het belang om overcompensatie te voorkomen. In de beoordeling van de rekening en verantwoording kan verweerder de openbare ruimte dus niet loskoppelen van het DAEB-gedeelte. De staatsteunregels zijn daarom ook voor de gehele rekening en verantwoording relevant.
5.4
Verweerder heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat alleen een winstpercentage mag worden berekend over kosten voor de bouw en exploitatie van de parkeergarage. Op grond van het Vrijstellingsbesluit mag een winstopslag namelijk alleen worden gerekend voor zover het gaat om activiteiten die binnen de DAEB vallen. [4] In het verlengde hiervan bepaalt het subsidieverleningsbesluit, dat winsten uit de andere activiteiten moeten worden verrekend met het exploitatietekort. Het is niet van belang of posten die buiten de DAEB vallen, onder het totale exploitatietekort zouden vallen als er geen DAEB was aangewezen.
5.5
Eiseres vindt het onredelijk een verantwoording te verlangen voor de kosten van derden, omdat hierdoor geen rekening wordt gehouden met de overdracht aan Plus4 B.V. Hier gaat de rechtbank niet in mee. De subsidie is verleend op basis van het uitgangspunt dat eiseres zou bouwen, het project zou ontwikkelen en de woningen voor eigen risico zou verkopen. Daarbij benadrukt het subsidieverleningsbesluit dat een goede verslaglegging van kosten bij derden, een verantwoordelijkheid is van eiseres. Voor zover keuzes van eiseres leiden tot complicaties, ligt dat in haar risicosfeer. Het is dus aan eiseres om kosten bij derden die zij aan het project toerekent, voldoende inzichtelijk te maken.
5.6
Om een exploitatiekort vast te stellen, is het essentieel dat de stukken die dienen ter rekening en verantwoording, met elkaar in overeenstemming zijn en dat onderlinge verschillen worden verklaard. Het is dus terecht dat verweerder hecht aan opheldering van de geconstateerde verschillen.
Heeft eiseres het exploitatietekort aangetoond?
6. Eiseres heeft niet aangetoond dat sprake is van een subsidiabel exploitatietekort. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt.
6.1
In de exploitatiebegroting en de subsidieafspraken is uitgegaan van een kostenvergoeding van 5% over de stichtingskosten, exclusief grondkosten. De door eiseres opgevoerde kostenopslagen gaan verder en zijn gebaseerd op normbedragen zonder duidelijke grondslag.
6.1.1
In het exploitatieoverzicht uit 2021 zijn de bouwkosten verhoogd met 19% aan bijkomende bouwkosten. Daarna is over zowel de bouwkosten als de bijkomende bouwkosten nog eens 5% gerekend. Over het totaal aan kosten is vervolgens 5% gerekend onder de noemer van algemene kosten. Voor het opvoeren van andere kosten dan 5% over de stichtingskosten, geven de subsidieafspraken echter geen grondslag. Dit vraagt dus om opheldering. Daarin voorziet het herziene exploitatieoverzicht van 2023 onvoldoende. Hierin zijn de algemene indirecte kosten bijgesteld op 9%, waarmee de algemene kosten over de stichtingskosten zijn gewijzigd van 5% naar 9%. Het is niet duidelijk op basis waarvan. Bovendien omvat deze opslag nog steeds de grondkosten. Ook blijkt nog steeds niet van daadwerkelijk gemaakte kosten, die met deze percentages corresponderen en in verband zijn te brengen met de stichtingskosten. Omdat eiseres bovendien geen onderscheid maakt tussen DAEB-activiteiten en de activiteiten die daarbuiten vallen, is niet te verifiëren of de kosten wel mogen worden gecompenseerd zonder dat hiermee de staatssteunregels in het gedrag komen. Bij subsidie voor een DAEB-activiteit wordt namelijk geen compensatie verleend voor gemeenschappelijke, vaste kosten die buiten die activiteit vallen. [5]
6.2
Eiseres brengt winst in rekening over het totale project. Gelet op het Vrijstellingsbesluit mag een winstopslag alleen worden gerekend voor zover het gaat om DAEB-activiteiten. [6] In het verlengde hiervan bepaalt het subsidieverleningsbesluit, dat winsten uit de overige activiteiten moeten worden verrekend. Dat doet eiseres niet. In plaats daarvan neemt ze de winst over het totale project mee in haar winstopslag. Ook geeft zij geen inzicht in de winst die zij heeft behaald uit de activiteiten die buiten de DAEB vallen.
6.3
Uit de overzichten is verder niet goed te herleiden welke invloed de kosten en opbrengsten van [bedrijfsnaam 2] B.V. hebben op het exploitatieresultaat. Daarmee is onduidelijk of alle opbrengsten volledig zijn verantwoord. Volgens het overzicht uit 2021 heeft Plus4 B.V. € 13.139.885,63 voor de bouw betaald, wat aanmerkelijk afwijkt van de aanneemsom van € 12.602.000. Eiseres heeft daarnaast niet goed inzichtelijk gemaakt waaruit het bedrag aan opbrengsten is samengesteld. In het overzicht uit 2023 zijn deze onduidelijkheden niet weggenomen.
6.4
Eiseres heeft ook een post opgevoerd onder de noemer “juridische kosten”. In het overzicht van 2018 is daarvoor € 363.961,- opgenomen en in het overzicht van 2021 een bedrag van € 497.262,-. Het is allereerst niet duidelijk hoe deze kostenpost is te herleiden tot het project, nu het niet om bouwkosten gaat. Ook is niet inzichtelijk gemaakt waarom de kosten voor deze post tussen 2018 en 2021 zijn gestegen, terwijl het project al in 2014 is verkocht en in 2017 is opgeleverd.
6.5
Tussen de exploitatieoverzichten uit 2018, 2021 en 2023 bestaan bovendien verschillen, die eiseres niet voldoende heeft toegelicht. Dat wekt verdere twijfel op over de juistheid van de financiële verantwoording. Deze twijfel is van wezenlijke betekenis. Het gaat om aanzienlijke verschillen, die tot op heden niet goed zijn verklaard. De toelichting van eiseres, dat de overzichten op andere uitgangspunten berusten, volstaat daarvoor niet.
Heeft verweerder de subsidie op nihil mogen vaststellen?
7. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de subsidie op nihil heeft mogen vaststellen. Dit berust op de volgende overwegingen.
7.1
Als een subsidieontvanger de aan de subsidie verbonden verplichtingen niet naleeft, kan de verleende subsidie op een lager bedrag worden vastgesteld. [7] Dat kan leiden tot nihilstelling. De subsidieaanvrager is wettelijk verplicht om bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording af te leggen. [8]
7.2
Op grond van het subsidieverleningsbesluit en de gemaakte subsidieafspraken, moet eiseres een financiële verantwoording indienen met een accountantsverklaring, waaruit blijkt dat het cumulatieve exploitatietekort het subsidiebedrag minimaal zal evenaren. Daarbij verplichten de subsidieafspraken tot een boekhoudkundige scheiding tussen inkomsten uit publieke en private activiteiten. In wat hiervoor onder overwegingen 6 tot en met 6.5 is overwogen ligt besloten, dat eiseres niet aan deze verplichtingen heeft voldaan. Gelet hierop is verweerder bevoegd om de subsidie vast te stellen op nihil.
7.3
Anders dan eiseres betoogt, volstaat het overzicht uit 2023 niet om een exploitatietekort aan te tonen. Verweerder hoefde daarin geen aanleiding te zien om tot een ander oordeel te komen. Eiseres wordt ook niet gevolgd in haar standpunt dat wel kan worden toegekomen aan een aparte subsidievaststelling voor de herinrichting van de openbare ruimte. Daarvoor moet op grond van het subsidieverleningsbesluit namelijk eerst een subsidiabel tekort voor het gehele project zijn aangetoond. Dat de concept-accountantsverklaring niet is ondertekend, heeft verweerder ook aan eiseres mogen tegenwerpen, omdat de eis van ondertekening voortvloeit uit het subsidieverleningsbesluit. Dit laatste aspect is overigens niet van beslissende betekenis.
7.4
De rechtbank gaat ook niet mee in het betoog van eiseres dat verweerder haar onwelwillend heeft bejegend en het bestreden onzorgvuldig heeft voorbereid.
7.4.1
Eiseres wrijft het verweerder aan dat zij haar exploitatieoverzichten heeft moeten aanpassen. Daarmee draait eiseres de zaken om. De financiële verantwoording is vanaf de oplevering gebrekkig. Dat heeft verweerder helder uitgelegd in verschillende brieven in 2018 en 2019, in de kennisgeving van het voornemen tot nihilstelling, alsook in het primaire besluit. Dat eiseres niet in staat is gebleken exploitatieoverzichten aan te leveren die aan de subsidievoorwaarden voldoen, ligt niet aan verweerder, maar aan kennelijke tekortkomingen in de projectadministratie van eiseres.
7.4.2
Verweerder hoefde de brief van 8 mei 2023 verder niet op te vatten als een verzoek van eiseres om het subsidieverleningsbesluit te wijzigen. Gelet op de bewoordingen van de passage waarop eiseres zich beroept, liet zij een oordeel over de wenselijkheid daarvan volledig over aan verweerder.
7.4.3
Verweerder was ook niet verplicht om in te gaan op het aanbod om inzage in de administratie. Op advies van de bezwaarcommissie is verweerder in nader overleg getreden met eiseres. Tijdens een van de gesprekken tussen partijen was ook de wethouder aanwezig. Vervolgens is vastgesteld dat eiseres de gebreken in de rekening en verantwoording niet heeft weggenomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres een redelijke kans heeft gegeven om alsnog aan de subsidieverplichtingen te voldoen. Na alle eerder geboden kansen mocht verweerder, ook gezien het ruime tijdverloop, in redelijkheid afzien van verder overleg.
7.5
Voor benoeming van een deskundige vindt de rechtbank geen aanleiding. De vraag die voorligt, is of eiseres aan haar verplichtingen tot rekening en verantwoording heeft voldaan. Die vraag kan, zoals uit het hiervoor overwogene is gebleken, zonder deskundige worden beantwoord.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft in stand. Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, voorzitter, in aanwezigheid van mr. M.M. Meijers en mr. A.J. Eertink, leden en mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.