Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
Zaaknummers: NL25.28772 ( [verzoeker 1] )
NL25.22640 ( [verzoeker 2] )
NL25.24968 ( [verzoeker 3] )
NL25.22649 ( [verzoeker 4] )
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaken tussen
[verzoeker 1] ,
geboren op [geboortedatum 1] 1991, van Chinese nationaliteit,
V-nummer [V-nummer 1] ,
[verzoeker 2] ,
geboren op [geboortedatum 2] 1977, van Thaise nationaliteit,
V-nummer [V-nummer 2] ,
[verzoeker 3] ,
geboren op [geboortedatum 3] 1998, van Chinese nationaliteit,
V-nummer [V-nummer 3] ,
[verzoeker 4] ,
geboren op [geboortedatum 4] 1987, van Thaise nationaliteit,
V-nummer [V-nummer 4] ,
tezamen: verzoekers
(gemachtigde: mr. A.G. Kleijweg),
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: mr. R.M. Koning)
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de afwijzing van hun verlengingsaanvraag voor een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (gvva) met als doel ‘arbeid in loondienst’.
1.1
Verzoekers hebben allen als zelfstandig werkende kok in een Aziatisch restaurant gewerkt op grond een verblijfsvergunning gvva. De gvva van [verzoeker 1] was geldig van 5 juli 2023 tot 15 december 24, van [verzoeker 2] van 6 december 2022 6 december 2024, van [verzoeker 3] van 25 januari 2023 tot 25 januari 2025 en van [verzoeker 4] van 19 december 2022 tot 29 november 2024. Verzoekers hebben vervolgens een verlengingsaanvraag gvva ingediend teneinde te kunnen blijven werken bij hun respectieve werkgevers.
1.2
Met de primaire besluiten van 20 maart 2025 ( [verzoeker 1] ), 23 april 2025 ( [verzoeker 2] ), 25 april 2025 ( [verzoeker 4] ) en 2 mei 2025 ( [verzoeker 3] ) heeft verweerder de verlengingsaanvragen afgewezen.
1.3
Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat verzoekers arbeid mogen verrichten tijdens de bezwaarfase.
1.4
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 29 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers, mw. S. Spek als tolk in de Thaise taal, dhr. K. Abbas als tolk in de Chinese taal, de gemachtigde van verweerder, [de persoon 1] (UWV [1] ), [de persoon 2] (werkgever van [verzoeker 2] ) en mw. [de persoon 3] ( [functie] van de Vereniging Chinese Aziatische Horecaondernemers).
Standpunten van partijen
2. Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de bestreden besluiten de toets der kritiek niet kunnen doorstaan. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. De door het UWV met ingang van 1 juli 2024 gehanteerde toets aan het prioriteitgenietend aanbod (hierna: pga) ontbeert voorts een deugdelijke juridische en materiële grondslag. Wijziging van het pga-begrip dient immers bij wet te zijn geregeld en verweerder heeft onvoldoende onderbouwd dat sprake is van pga ten aanzien van zelfstandig werkende koks in de Aziatische keuken. Verweerder hanteert voorts een ongerechtvaardigd en discriminatoir onderscheid met betrekking tot het overgangsrecht dat alleen geldt voor personen die voor 1 januari 2022 al in het bezit waren van een gvva. De besluiten leveren ook een schending op van artikel 8 van Pro het EVRM en het eigendomsrecht. Ook zijn de besluiten onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
Met betrekking tot de verzoeken om een voorlopige voorziening hebben verzoekers nog gesteld dat er sprake is van een spoedeisend belang en dat de belangenafweging in hun voordeel dient uit te vallen. Tot slot schorst het bezwaar het rechtsgevolg dat verzoekers niet langer mogen werken op, aldus verzoekers.
2.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bestreden besluiten rechtmatig tot stand zijn gekomen. Om een einde te maken aan de binnen de Aziatische Horeca geconstateerde misstanden en het speelveld tussen alle landspecifieke keukens binnen een krappe arbeidsmarkt gelijk te trekken, heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2022, in samenspraak met de Tweede kamer, besloten om de Regeling Aziatische Horeca af te schaffen. In navolging daarvan toetst het UWV met ingang van 1 juli 2024 (verlengings-)aanvragen gvva voor hogere koks binnen de Aziatische horeca niet langer aan de “specifieke functie-eisen” zoals die tot 1 juli 2024 werden gehanteerd, maar aan het normale pga. Gelet op het advies van het UWV is er ook voldoende pga. Het door verweerder gehanteerde overgangsrecht is voorts gebaseerd op verschillen in juridische situatie en daarmee niet discriminatoir en evenmin anderszins onrechtmatig.
Met betrekking tot de verzoeken tot voorlopige voorziening heeft verweerder gesteld dat het gestelde spoedeisende belang niet is onderbouwd en dat bij een eventuele belangenafweging de belangen van verweerder zwaarder dienen te wegen. Verweerder is, tot slot, van mening dat het bezwaar het rechtsgevolg dat verzoekers niet langer mogen werken niet heeft geschorst.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter zal zich allereerst buigen over de vraag of de door verzoekers tijdig ingediende bezwaren het rechtsgevolg schorst dat verzoekers niet meer mogen werken.
3.1
Verzoekers menen van wel. Zij verwijzen daartoe naar de tekst van artikel 73, eerste lid en tweede lid, onder b van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw) in combinatie met artikel 16 en Pro 18, eerste lid en onder e en g van de Vw. Hieruit volgt volgens verzoekers dat de rechtsgevolgen van een besluit alleen niet worden geschorst indien het een bezwaarschrift betreft dat is gericht tegen een weigering verlenging van een gvva en de vreemdeling arbeid heeft verricht in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) of een gevaar vormt voor de openbare orde en nationale veiligheid. Deze situatie doet zich bij verzoekers niet voor. Dat in artikel 6.4 van het Besluit uitvoering Wet arbeid Vreemdelingen (hierna: Buwav) niet iets staat over de fase van bezwaar maakt het voorgaande niet anders. Het Buwav is ook niet meer dan een ministeriele regeling en kan daardoor de Vw sowieso niet opzij zetten, aldus verzoekers.
Ter zitting hebben verzoekers nog gewezen op pagina 12 van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Wijziging Wav en Vw in verband met de implementatie van Richtlijn 2011/98/EU [2] .
3.2
Deze grond slaagt niet. Verweerder heeft terecht gesteld dat bij een gvva twee verschillende wetten van toepassing zijn, te weten de Vw en de Wav. Artikel 73 van Pro de Vw ziet enkel op het gedeelte van de gvva-procedure waar de Vw op van toepassing is, te weten de verblijfsaanvraag. Daarom houden verzoekers gedurende de bezwaarfase wel rechtmatig verblijf. De vraag of het is toegestaan te werken wordt geregeld door de Wav. Op grond van artikel 2 van Pro de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of gvva voor werkzaamheden bij die werkgever. Artikel 4 van Pro de Wav kent hierop uitzonderingen. Een van die uitzonderingen is artikel 6.4 van het Buwav, waarin staat dat gedurende de aanvraagfase voor een verlenging gvva er bij dezelfde werkgever gewerkt mag worden. De Wav kent geen met artikel 73 van Pro de Vw vergelijkbaar artikel voor de bezwaarfase. Daarom is de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op dit deel van toepassing. En op grond van artikel 6:16 van Pro de Awb schort het bezwaar de werking van het besluit niet op.
3.3
De verwijzing van verzoekers ter zitting naar de wetsgeschiedenis bij het wetsvoorstel Wijziging Wav en Vw in verband met de implementatie van Richtlijn 2011/98/EU kan verzoekers voorts evenmin baten. Sterker, in deze wijzigingswet wordt nu juist, onder andere, geregeld dat in de bezwaarfase niet kan worden gewerkt indien er sprake is (geweest) van werken in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen [3] .
Is er sprake van spoedeisend belang?
4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er voorts sprake van spoedeisend belang. Verzoekers en hun werkgevers willen graag dat de tussen hen overeengekomen arbeidscontracten worden nagekomen. Dat is nu niet mogelijk omdat het verzoekers niet langer is toegestaan te werken. Deze situatie duurt al meerdere maanden en de gedwongen inactiviteit heeft bij verzoekers [verzoeker 2] en [verzoeker 4] inmiddels tot depressieve klachten geleid. De werkgevers zijn tot op heden contractueel verplicht om de lonen door te betalen, hetgeen hen voor financieel grote uitdagingen stelt. Zij blijven met dezelfde loonkosten zitten terwijl er minder maaltijden worden verkocht en het restaurant soms tijdelijk dicht moet in verband met een tekort aan geschikt keukenpersoneel. De advocaat heeft ter zitting onbetwist gesteld dat verzoekers en hun werkgevers thans in een vicieuze cirkel zitten waar zij zelf geen oplossing voor kunnen vinden. Indien de werkgever hangende bezwaar het arbeidscontract zou (kunnen) ontbinden, dan heeft het bezwaar geen kans van slagen meer omdat er dan geen sprake meer is van werk.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij hun moging deze cirkel te doorbreken.
Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen?
5. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zich eerst te buigen over de vraag of verweerder de bestreden besluiten voldoende zorgvuldig heeft voorbereid.
5.1.
Verweerder heeft zich in de besluiten verlaten op het advies van het UWV. Ingevolge vaste jurisprudentie is het UWV-advies een deskundigenadvies en kan verweerder zich daar in beginsel op verlaten. Wel dient verweerder zich te vergewissen of het advies deugdelijk tot stand is gekomen en overigens ook voldoende inzichtelijk is.
5.2
Verzoekers hebben naar voren gebracht dat al decennia duidelijk is dat er geen prioriteitgenietend aanbod is voor zelfstandig werkende koks in Aziatische restaurants. Dit is door de overheid ook steeds erkend. Verzoekers hebben daarbij onder andere gewezen op het feit dat, afgezien van de periode 2008 – 2014, voor zelfstandig werkende koks niet eerst binnen Nederland, de Europese Unie en Zwitserland hoefde te worden geworven, maar rechtstreeks om overkomst van koks buiten de Europese Unie kon worden verzocht. In 2016 is op verzoek van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Rapport Panteia uitgebracht. Dit rapport, opgesteld op basis van grondig en wetenschappelijk onderzoek, laat goed zien dat voor zelfstandig werkende koks, sous-chefs en chef-koks in de Aziatische keuken (nog steeds) niet kan worden volstaan met een kok die de taal en cultuur niet kent en bepaalde specifieke vaardigheden niet heeft. Deze vaardigheden kunnen ook niet binnen een redelijke termijn van 3 à 6 maanden aan een kok binnen Nederland of de Europese Unie kan worden aangeleerd, aldus het rapport.
Verder hebben verzoekers erop gewezen dat uit CBS-cijfers blijkt dat sinds 2016 er alleen maar meer vacatures voor zelfstandig werkende koks per 100 werkzoekenden zijn bijgekomen en dat de Europese Commissie op 20 maart 2024 een bericht heeft doen uitgaan dat er binnen de gehele Europese Unie sprake is van een tekort aan arbeidskrachten. Het probleem dat er in Nederland, de Europese Unie of Zwitserland geen geschikte koks gevonden kunnen worden is dus alleen maar groter geworden in de afgelopen jaren, aldus verzoekers.
5.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan deze bezwaargrond een redelijke kans van slagen niet worden ontzegd. Het UWV heeft in haar advies immers enkel gesteld dat er wel sprake is van prioriteitgenietend aanbod en daarbij verwezen naar het gegeven dat er meerdere werkzoekenden staan ingeschreven met een mbo3-diploma en minimaal 2 jaar werkervaring. Daaruit volgt echter nog niet waarom deze koks, anders dan in 2016, nu wel als prioreiteitgenietend aanbod kunnen worden gezien. De verwijzing naar het advies van het EVZ HR- en organisatieadviesbureau door verweerder in het verweerschrift maakt dit niet anders. Uit het door verweerder overgelegde advies wordt immers niet inzichtelijk waarom koks in Nederland, de Europese Unie of Zwitserland anno 2025 wel binnen 3 à 6 maanden kunnen worden opgeleid tot zelfstandig werkende kok in de Aziatische keuken.
5.4
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd nog gesteld dat er inmiddels wel sprake is van prioriteitgenietend aanbod omdat er nu niet meer wordt getoetst aan de “specifieke functie-vereisten” zoals dat gold tot 1 juli 2024. Dit is echter evenmin een onderbouwing dat er thans wel koks in Nederland, de Europese Unie of Zwitserland te vinden zijn die de vereiste kennis van de taal en cultuur hebben, over bepaalde specifieke vaardigheden beschikken en, als niet, dit dan binnen 3 à 6 maanden zouden kunnen leren.
Belangenafweging
6. Het belang van verzoekers en hun werkgevers is gelegen in dat verzoekers in de bezwaarfase weer kunnen werken. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd gesteld dat haar belang gelegen is in het volgen van de regels als ook dat Nederland een financieel-economisch belang heeft bij het navolgen van deze regels. Waar dit financieel-economisch belang precies uit bestaat, is de voorzieningenrechter niet duidelijk geworden.
6.1
De voorzieningenrechter erkent het belang van verweerder dat regels worden nageleefd. In de onderhavige procedure is evenwel nog in geschil of met vergunningverlening de regels niet zouden worden nageleefd. Voorts merkt de voorzieningenrechter op dat verweerder niet heeft gesteld dat bij de werkgevers van verzoekers sprake is van misstanden, zijnde een van de redenen om de Regeling Aziatische Horeca in te trekken en het toetsingsbeleid door de UWV met ingang van 1 juli 2024 te wijzigen. En als wel, dat daar hangende bezwaar niet op een andere manier tegen op te treden valt. Verweerder heeft, tot slot, op zitting niet kunnen aangeven wanneer de besluiten op bezwaar te verwachten vallen.
6.2
Nu het bezwaar een redelijke kans van slagen niet kan worden ontzegd, verzoekers – en in navolging hun werkgevers – belang hebben bij toewijzing van de verzochte voorziening, van misstanden bij de betreffende werkgevers niet is gebleken en onduidelijk is wanneer de besluiten op bezwaar zijn te verwachten, valt de belangenafweging in het voordeel van verzoekers uit.
Conclusie en gevolgen
7. Het voorgaande betekent dat de verzoeken zullen worden toegewezen in die zin dat verweerder verzoekers aldus dient te behandelen dat zij mogen werken bij hun respectieve werkgevers totdat op het bezwaar is beslist.
8. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet verweerder het griffierecht en de proceskosten aan verzoekers vergoeden. De proceskostenvergoeding stelt de voorzieningenrechter voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op €4.988,50 (4 punten voor het indienen van de verzoekschriften en 1,5 punt voor de aanwezigheid op zitting, met een waarde per punt van € 907,-, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst in alle zaken het verzoek om een voorlopige voorziening toe, in die zin dat verweerder verzoekers aldus dient te behandelen dat zij mogen werken bij hun respectieve werkgevers totdat op het bezwaar is beslist;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 776,- aan verzoekers moet vergoeden;
- Veroordeelt verweerder tot betaling van € 4.988,50 aan proceskosten aan verzoekers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.G. Odink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B. Kingma, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.