Uitspraak
Rechtbank den haag
Team handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/662605 / KG ZA 24-198
Vonnis in kort geding van 27 maart 2024
in de zaak van
SILVER SPECIALISTISCHE ZORG B.V.te Tilburg,
eiseres,
advocaat mr. K.J. Breedijk te Tilburg,
tegen:
1. DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport)te Den Haag,
gedaagde,
advocaten mrs. C. de Rond en F.J.H. van Tienen te Den Haag,
2 STICHTING TOEWIJZEND OVERLEG OPLEIDINGSPLAATSENte Amersfoort,
gedaagde,
advocaat mr. S. Snelder te Utrecht.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘Silver’, ‘de Minister’ en ‘TOP’.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 12 maart 2024, met producties 1 tot en met 9;
- de conclusie van antwoord van de Minister;
- de conclusie van antwoord van TOP, met producties 1 en 2;
- de op 18 maart 2024 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door Silver pleitnotities zijn overgelegd.
1.2.
Aan het slot van de mondelinge behandeling is de uitspraak bepaald op vandaag.
2.De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1.
Silver is een instelling in de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en verleent psychologische zorg. Bij besluit van 23 april 2023 heeft de Minister Silver voor de periode van één jaar aangewezen als opleidingsinstelling voor gezondheidszorgpsychologen (hierna: ‘GZ-psychologen’). Bij besluit van 16 januari 2024 heeft de Minister deze aanwijzing verlengd tot 1 juli 2024.
2.2.
De Minister heeft op 17 september 2012 op grond van artikel 7 van de Wet Marktordening Gezondheidszorg (Wmg) de aanwijzing (Stcrt. 2012 nr. 20041) aan Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) gegeven om zorgaanbieders te belasten met opleidingsactiviteiten en om in verband daarmee en ter uitvoering van die aanwijzing vóór 1 januari 2013 regels of beleidsregels vast te stellen. Om marktverstoring te voorkomen is besloten om aan opleidende zorgaanbieders beschikbaarheidsbijdragen toe te kennen ter compensatie voor de kosten die zij in het kader van de uitvoering van hun opleidingstaak maken. In artikel 4 van deze aanwijzing heeft de Minister bepaald dat de NZa een opleidende zorgaanbieder op aanvraag een beschikbaarheidsbijdrage als bedoeld in artikel 56a Wmg kan verlenen. De NZa kan een beschikbaarheidsbijdrage toekennen ten behoeve van de beschikbaarheid van bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aangewezen vormen van zorg. Deze amvb is het Besluit beschikbaarheidsbijdrage WMG (hierna: ‘het Besluit’). In de aanwijzing is tevens geregeld dat beschikbaarheidsbijdragen onder meer worden verleend voor opleidingsplaatsen voor medisch specialisten. Daarbij is bepaald dat de NZa die aanvragen moet toetsen aan een door de Minister vast te stellen verdeelplan. Het verdeelplan is het sluitstuk van een toewijzingsproces voor het verdelen van de opleidingsplaatsen over de opleidende zorgaanbieders. Het verdeelplan geeft per opleidende zorgaanbieder en per zorgopleiding het maximum aantal opleidingsplaatsen aan. De NZa verleent op grond van haar beleidsregels uitsluitend beschikbaarheidsbijdragen voor opleidingsplaatsen die in een verdeelplan zijn opgenomen.
2.3.
Sinds 2013 verloopt het proces van verdeling van opleidingsplaatsen, waaraan de verlening van een beschikbaarheidsbijdrage is verbonden, als volgt:
- de Minister stelt jaarlijks een spelregeldocument op voor de toewijzing van opleidingsplaatsen, met daarin onder meer de uitgangspunten voor de verdelingssystematiek;
- de Minister verzoekt TOP, een stichting die bestaat uit vertegenwoordigers van branche- en beroepsorganisaties in de zorgsector, een toewijzingsprotocol en een toewijzingsvoorstel op te stellen met het oog op de vaststelling van verdeelplannen voor vervolgopleidingen, waaronder de opleiding tot GZ-psycholoog;
- de Minister toetst op het door TOP opgestelde toewijzingsprotocol voldoet aan de spelregels;
- TOP vraagt praktijkopleidingsinstellingen uiterlijk op 31 maart voorafgaand het opleidingsjaar bij de opleidingsinstelling onder wier verantwoordelijkheid de praktijkopleiding wordt aangeboden, kenbaar te maken hoeveel instroomplaatsen zij voor de opleidingen voor dat opleidingsjaar willen aanvragen;
- TOP stelt aan de hand van verkregen informatie een concept-toewijzingsvoorstel op, dat ter consultatie wordt aangeboden en waarop de praktijkopleidingsinstellingen een zienswijze kunnen indienen;
- TOP stelt vervolgens een definitief concept-toewijzingsvoorstel op, waartegen praktijkopleidingsinstellingen bij de klachtencommissie van TOP een klacht kunnen indienen;
- TOP stelt vervolgens een definitief toewijzingsvoorstel op;
- Vervolgens stelt de Minister een verdeelplan vast, dat door de NZa bij de toekennen van de beschikbaarheidsbijdragen in acht wordt genomen.
2.4.
Op 23 augustus 2022 heeft de Minister het verdeelplan medische vervolgopleidingen 2023 vastgesteld. Een aantal ziekenhuizen heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 21 februari 2023 heeft de Minister het bezwaar gegrond verklaard, maar het verdeelplan onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Vervolgens hebben de ziekenhuizen beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Het CBb heeft bij uitspraak van 30 januari 2024 het beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 februari 2023 vernietigd, het verdeelplan 2023 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het CBb heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
2.5.
In december 2023 heeft de Minister het spelregeldocument vastgesteld voor de totstandkoming van het toewijzingsvoorstel voor het opleidingsjaar 2025. Het toewijzingsprotocol dat TOP voor dit opleidingsjaar hanteert, is vastgesteld in januari 2024.
2.6.
TOP heeft op 6 februari 2024 de opleidingsinstellingen, waaronder Silver, verzocht om uiterlijk op 29 maart 2024 kenbaar te maken hoeveel instroomplaatsen zij voor de opleidingen voor het opleidingsjaar 2025 willen aanvragen.
2.7.
De advocaat van Silver heeft de Minister bij e-mail van 13 februari 2024 als volgt bericht:
“Met betrekking tot het jaar 2025 is Silver aangeschreven door Stichting TOP die, op grond van de adviesaanvraag van VWS, partijen vraagt zich in te schrijven voor het verkrijgen van de beschikbaarheidsbijdrage 2025. Behalve gegevens van Silver zelf gaat het dan ook om zorginstellingen die met Silver een samenwerking hebben. Gezien het feit dat de minister onbevoegd is om een besluit te nemen (het verdeelplan) is er geen grondslag dan wel niet toegestaan om TOP om een advies over Silver -en andere instellingen- hiertoe te vragen. Er is voorts geen wettelijke grondslag om TOP bedrijfsvertrouwelijke gegevens bij individuele zorginstellingen op te doen vragen, althans is er voor Silver geen grondslag voor de om bedrijfsvertrouwelijke gegevens van samenwerkingspartners bij TOP op te leveren.
(…)
Voor dit moment is het dringende verzoek om de door VWS en TOP geïnitieerde procedure te staken en verzoek u daarom de lopende adviesaanvraag binnen 7 dagen in te trekken alsook TOP mede te delen haar werkzaamheden hierin neer te leggen, bij gebreke waarvan ik dit in kort geding zal vorderen.”
2.8.
De Minister heeft bij e-mail van 19 februari 2024 onder meer als volgt aan de advocaat van Silver bericht:
“Wij kunnen niet aan uw verzoek tegemoetkomen.
Zoals in de bijgevoegde Kamerbrief is opgenomen, bereidt het ministerie aanpassing van de regelgeving voor waarmee de regie voor de jaarlijkse verdeling bij VWS blijft. De Nza kan de toekenning van de beschikbaarheidsbijdrage dan blijven baseren op die verdeling. Los van wie de bevoegdheid uiteindelijk krijgt of op welke manier de verdeling precies geregeld wordt, is advisering over de verdeling van opleidingsplaatsen nodig. Het is daarom van belang dat Stichting TOP tijdig advies uitbrengt.”
2.9.
De Kamerbrief waaraan in de e-mail van 19 februari 2024 wordt gerefereerd, is de brief van de Minister van 12 februari 2024. Hierin valt onder meer het volgende te lezen:
“Vervolg
Als gevolg van de uitspraak van het CBb bestaat het verdeelplan voor het jaar 2023 juridisch gezien niet meer. hetzelfde geldt voor het in augustus 2023 vastgestelde verdeelplan 2024. Ook toekomstige verdeelplannen voor 2025 en verder zullen op een andere manier vastgesteld moeten worden.
Van oudsher heeft VWS de regie over de verdeling van de opleidingsplaatsen voor (medische) vervolgopleidingen. Sinds 2013 is het verdeelplan door de minister van VWS vastgesteld. De rechter heeft zich in de uitspraak voor het eerst gebogen over de bevoegdheidskwestie.
Het is evident dat de uitspraak van het CBb noodzaakt tot aanpassing van de sinds 2013 door VWS toegepaste systematiek. VWS bereidt nu aanpassing van regelgeving voor waarmee de regie van de jaarlijkse verdeling bij VWS blijft en de NZa de toekenning van de beschikbaarheidsbijdrage kan baseren op die verdeling. Die aanpassing zal uiteraard geen gevolgen hebben voor zorgaanbieders die in 2023 (medische) vervolgopleidingen hebben verzorgd en hiervoor een aanvraag hebben ingediend bij de NZa.”
2.10.
De advocaat van Silver heeft TOP bij e-mail van 20 februari 2024 verzocht per omgaande te bevestigen dat de gestarte adviesprocedure voor de beschikbaarheidsbijdrage 2025 te staken. TOP heeft dit bij e-mail van 26 februari 2024 geweigerd.
3.Het geschil
3.1.
Silver vordert – zakelijk weergegeven – bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, de Minister en TOP te gebieden de procedure voor de verdeling van opleidingsplaatsen voor het jaar 2025 te staken en hen te verbieden daartoe verdere stappen te ondernemen zonder een duidelijke en toereikende wettelijke basis, zulks met veroordeling van de Minister en TOP in de proceskosten.
3.2.
Daartoe voert Silver – samengevat – aan dat de huidige procedure voor de verdeling van opleidingsplaatsen voor 2025 zonder toereikende wettelijke grondslag en duidelijke juridische kaders jegens haar onrechtmatig is. Uit de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024 volgt dat de Minister niet bevoegd is om de verdeling van opleidingsplaatsen voor individuele zorgaanbieders vast te stellen en evenmin om zich hierover door TOP te laten adviseren. Daarbij wijst Silver erop dat de toewijzingsvoorstellen van TOP een-op-een door de Minister worden overgenomen. Door zonder wettelijke grondslag de procedure voor de verdeling van opleidingsplaatsen voor 2025 op te starten, worden volgens Silver het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel geschonden. Iedere procedure waarbij schaarse publieke middelen worden aangewend, dient volgens Silver te berusten op een deugdelijke wettelijke basis. Ook brengt deze procedure een risico op willekeur met zich, waardoor Silver mogelijk wordt benadeeld ten opzichte van andere zorgaanbieders. Voorkomen moet volgens Silver worden dat door een vernietiging van een verdeelplan voor 2025 niet meer tegen de inhoud van dat plan kan worden opgekomen. Zonder zekerheid over de rechtsgeldigheid van (de uitkomst van) de verdelingsprocedure kan volgens Silver door haar en de aan haar verbonden zorginstellingen niet adequaat worden gepland en voorbereid. Volgens Silver wordt zij hierdoor onmiddellijk in de uitvoering van haar opleidingsfunctie bedreigd en dit heeft directe gevolgen voor haar bedrijfsvoering en concurrentiepositie. Daarnaast stelt Silver dat zij en de aan haar verbonden zorginstellingen feitelijk worden gedwongen om aan een onwettige verdelingsprocedure deel te nemen en bedrijfsgevoelige informatie te delen. Daarmee worden volgens Silver aan haar ongerechtvaardigde lasten opgelegd.
3.3.
De Minister en TOP voeren verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4.De beoordeling van het geschil
4.1.
Beoordeeld moet worden of de vordering van Silver, die er in de kern toe strekt dat het de Minister en TOP wordt verboden om – in afwachting van een deugdelijke wettelijke grondslag voor het vaststellen van het jaarlijkse verdeelplan – het proces van verdeling van opleidingsplaatsen voor het schooljaar 2025 op enigerlei wijze ter hand te nemen, in deze kortgedingprocedure toewijsbaar is.
4.2.
Van de zijde van de Minister en TOP is niet weersproken dat zonder deugdelijke wettelijke grondslag geen verdeelplan kan worden vastgesteld. De Minister heeft toegelicht dat zij een aanpassing voorbereidt van de regelgeving, meer in het bijzonder het Besluit, waarmee de regie van de jaarlijkse verdeling bij VWS blijft en de NZa de toekenning van de beschikbaarheidsbijdrage op die verdeling kan baseren. Het (concept-)besluit tot wijziging van het Besluit wordt volgens de Minister naar verwachting op zeer korte termijn aan de Koning aangeboden voor verzending naar de afdeling Advisering van de Raad van State. Daarna zal het formeel door de ministerraad worden vastgesteld. Het gehele traject zal volgens de Minister nog ongeveer drie maanden gaan duren. Naar de voorzieningenrechter begrijpt, zal totdat de beoogde wijziging van regelgeving is doorgevoerd, geen verdeelplan voor 2025 worden vastgesteld.
4.3.
De vraag is of het onrechtmatig is jegens Silver dat vooruitlopend op de nieuwe regelgeving op verzoek van de Minister al wel voorbereidingen worden verricht voor een vast te stellen verdeelplan, in die zin dat de Minister TOP heeft verzocht om het proces om tot een toewijzingsvoorstel te komen (verder) te doorlopen. Silver keert zich in deze procedure tegen het verrichten van deze feitelijke handelingen. De rechtmatigheid van dit feitelijk handelen kan Silver als zodanig niet in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang ter beoordeling voorleggen. De voorzieningenrechter volgt de Minister niet in haar betoog dat deze feitelijke handelingen een zodanig onzelfstandig karakter hebben dat daartegen uitsluitend in het kader van een vastgesteld verdeelplan kan worden opgekomen. Daarbij tekent de voorzieningenrechter aan dat – naar ter zitting duidelijk werd – een toewijzingsvoorstel van TOP niet bindend is en dus niet per definitie in een verdeelplan wordt overgenomen. Nu in een bestuursrechtelijke procedure het verdeelplan en niet – althans niet zonder meer – de feitelijke handelingen die in het kader van de totstandkoming van een toewijzingsvoorstel worden verricht, centraal staat, is van het door de Minister gestelde risico op tegenstrijdige beslissingen dan ook geen sprake. Dit betekent dat Silver – anders dan de Minister betoogt – in deze procedure in haar vordering kan worden ontvangen.
4.4.
De vordering van Silver is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet toewijsbaar. Zoals gezegd zal pas een verdeelplan voor 2025 worden vastgesteld als is voorzien in een deugdelijke wettelijke grondslag. Silver staan te zijner tijd rechtsmiddelen ter beschikking om op te komen tegen de inhoud en wijze van totstandkoming van dit verdeelplan. Silver heeft niet weersproken dat het verrichten van onderzoek noodzakelijk is om uiteindelijk tot een verantwoorde verdeling van opleidingsplaatsen en toekenning van beschikbaarheidsbijdragen te komen. Er is immers – naar niet ter discussie staat – sprake van schaarse overheidsmiddelen, die op een doelmatige wijze dienen te worden ingezet. Silver heeft evenmin weersproken dat uitstel van dit onderzoek tot aanzienlijke vertraging in de uiteindelijke toekenning van de beschikbaarheidsbijdrage voor 2025 zal leiden en dat dit evident niet in het belang is van de opleidingsinstellingen. Silver heeft bovendien, net als alle andere opleidingsinstellingen, de mogelijkheid om haar zienswijze op een door TOP op te stellen concept-toewijzingsvoorstel in te dienen. Niet valt in te zien dat Silver door de thans te verrichten feitelijke handelingen op enigerlei wijzen in haar belangen wordt geschaad. Niet aannemelijk is geworden dat TOP in het kader van de voorbereiding van haar toewijzingsvoorstel op onzorgvuldige wijze handelt. Daarbij tekent de voorzieningenrechter aan dat TOP is gebonden aan het spelregeldocument en het door haarzelf opgestelde toewijzingsprotocol. Dat de in deze documenten voorgeschreven procedurele gang van zaken onvoldoende transparant of willekeurig is, is door Silver op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt. Daarbij komt dat Silver, indien zij het niet eens is met de inhoud van het toewijzingsvoorstel, zich hierover kan beklagen bij de klachtencommissie van TOP. Hoor en wederhoor, in het kader van de bemoeienissen van TOP, is op die manier in voldoende mate gewaarborgd. Niet aannemelijk is daarom dat sprake zal zijn van schending van het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel, zoals Silver meent. Silver heeft ten slotte gesteld dat zij wordt gedwongen om bedrijfsvertrouwelijke informatie van haarzelf en de aan haar gelieerde zorginstellingen aan TOP prijs te geven. In die stelling kan zij niet worden gevolgd. Silver heeft niet onderbouwd dat door TOP informatie wordt gevraagd, waarvan de verstrekking voor Silver en/of de aan haar gelieerde zorginstellingen onredelijk bezwarend is. Zulks klemt temeer nu gesteld noch gebleken is dat TOP voor het jaar 2025 om meer of andere informatie heeft verzocht dan de informatie die in eerdere jaren door haar werd gevraagd en die destijds kennelijk wel zonder bezwaar door Silver en de aan haar gelieerde zorginstellingen is verstrekt. Dat dit wel bezwaarlijk is als nog niet vast staat wat de uitkomst is van het lopende wetgevingsproces heeft Silver niet aangevoerd dan wel niet naar behoren onderbouwd.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat de vordering van Silver in dit kort geding niet toewijsbaar is. In het midden kan bij die stand van zaken blijven of Silver, zoals zij stelt en de Minister en TOP betwisten, een voldoende spoedeisend belang heeft bij haar vordering.
4.6.
Silver is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten worden aan de zijde van de Minister als TOP telkens begroot op:
- griffierecht € 688,--
- salaris advocaat € 1.107,--
- nakosten € 178,-- (plus de verhoging zoals vermeld in de
beslissing)
Totaal € 1.973,--
4.7.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt Silver in de proceskosten, aan de zijde van de Minister en aan de zijde van TOP telkens begroot op € 1.973,-- (te weten € 688,-- aan griffierecht, € 1.107,-- aan salaris advocaat en € 178,-- (plus na te melden verhoging) aan nakosten;
- te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als Silver niet tijdig de proceskosten voldoet en het vonnis daarna door de Minister en/of TOP wordt betekend, dan moet Silver aan de Minister en/of TOP € 90,-- extra betalen, plus de kosten van betekening;
- veroordeelt Silver in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;
- verklaart deze kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken op 27 maart 2024.
mw