Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/3484
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaak tussen
Stichting Animal Rights e.a., uit Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
TNO Innovation for Life, verweerder
(gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van verweerder op haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
1.1.
Met het besluit van 16 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op dit verzoek beslist en eiseres informatie verstrekt. Met het bestreden besluit van 26 april 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.2.
Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft hiertegen beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overlegde documenten (hierna: de vertrouwelijke stukken).
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 15 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door M.N. Kooistra.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2.1.
Eiseres heeft op 20 oktober 2021 een Wob-verzoek ingediend bij verweerder. Hierin wordt verzocht om afschriften van alle documenten te verschaffen die betrekking hebben op projecten die verweerder in opdracht van het ministerie van Defensie heeft uitgevoerd over de periode van 1 januari 2014 tot de datum van het verzoek. Tevens wordt aangegeven dat het verzoek bijvoorbeeld, maar zeker niet uitsluitend, gaat om de documenten genoemd in artikel 10a van de Wet op de dierproeven en artikel 3 van de Dierproevenregeling 2014, protocollen voor het project en alle communicatie tussen het ministerie van Defensie en/of de Centrale Commissie Dierproeven en/of TNO over de betreffende projecten.
2.2.
In reactie op het verzoek heeft verweerder eiseres op 16 november 2021 laten weten dat in het verzoek geen bestuurlijke aangelegenheid wordt genoemd en dat slechts sprake is van een algemene formulering. Daarmee voldoet het verzoek van eiseres niet aan de vereisten van artikel 3, tweede en vierde lid, van de Wob. Verweerder heeft eiseres verzocht om binnen een termijn van twee weken haar verzoek nader te preciseren en de bestuurlijke aangelegenheid te vermelden. Eiseres heeft hierop gereageerd met de mededeling dat het verzoek alleen betrekking heeft op projecten in de zin van de Wet op de dierproeven.
Wat heeft verweerder besloten?
3. Verweerder heeft op het verzoek een beslissing genomen en zich op het standpunt gesteld dat het verzoek van eiseres nog steeds te algemeen is en geen bestuurlijke aangelegenheid bevat. Omdat werd verondersteld dat eiseres met haar verzoek met name beoogde informatie over proefdierenonderzoek te verkrijgen, heeft verweerder desondanks geprobeerd eiseres tegemoet te komen door het verzoek zelfstandig te interpreteren zonder deze beperkt op te vatten. Daartoe heeft verweerder eiseres de volgende informatie verschaft:
- in het kader van een algehele opschoningsactie om het archief bij TNO in overeenstemming te krijgen en houden met de Selectielijst TNO is een deel van de door eiseres opgevraagde informatie (projectvergunning, projectvoorstel en de niet technische samenvatting) in maart 2020 al vernietigd en daardoor niet meer bij verweerder aanwezig. Dit geldt eveneens ten aanzien van eventuele communicatie met de Centrale Commissie Dierproeven en/of het ministerie van Defensie. Ter ondersteuning hiervan heeft verweerder een proces-verbaal van vernietiging met een overzicht van de vernietigde informatie bij de stukken gevoegd. Voor zover de door eiseres opgevraagde informatie betrekking heeft op deze informatie, kan deze dan ook niet meer worden verstrekt;
- een deel van de door eiseres gevraagde informatie is bij eerdere procedures door het ministerie van Defensie al deels onleesbaar openbaar gemaakt. Deze informatie valt daarmee niet meer onder de reikwijdte van de Wob. [1] Verweerder heeft eiseres in het primaire besluit gewezen op de betreffende besluiten waarin is besloten deze informatie openbaar te maken (besluiten van 3 augustus 2018 en 15 oktober 2020 met kenmerk JDV-nr. 4460214);
- gelet op het onvoldoende gepreciseerde verzoek van eiseres gaat verweerder ervan uit dat zij met name informatie probeert te verkrijgen over proefdierenonderzoek. Uit jurisprudentie volgt echter dat informatie in relatie tot onderzoeken bij onderzoeksinstellingen niet kwalificeert als een bestuurlijke aangelegenheid. [2] Hetzelfde geldt ten aanzien van communicatie in relatie tot onderzoek bij onderzoeksinstellingen. [3] Op deze informatie is de Wob dus niet van toepassing.
Wat vindt eiser in beroep?
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat haar verzoek wel degelijk voldoende gepreciseerd is en een bestuurlijke aangelegenheid bevat. Het verzoek heeft immers alleen betrekking op projecten in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet op de dierproeven. Bovendien beperkt het verzoek zich tot projecten die zijn uitgevoerd door het ministerie van Defensie en is deze afgebakend binnen een bepaalde periode. Verder heeft verweerder ten onrechte gesteld dat eiseres met haar verzoek hoofdzakelijk beoogt onderzoekgegevens openbaar te laten maken. Dit blijkt geenszins uit de bewoordingen van het verzoek. Bovendien volgt uit jurisprudentie dat onderzoeksgegevens in ieder geval deels onder de reikwijdte van de Wob vallen. Dit geldt in ieder geval ten aanzien van informatie die onlosmakelijk verbonden is met zakelijke aspecten van de dierproeven. Verweerder had dan ook een betere zoekslag moeten verrichten en een volledig overzicht moeten maken van alle aangetroffen documenten. Vervolgens had per document moeten worden gemotiveerd of het al dan niet een bestuurlijke aangelegenheid betreft. [4]
5. Verder blijkt uit het door verweerder verstrekte proces-verbaal van vernietiging niet welke documenten precies zijn vernietigd. Bovendien kan hieruit slechts worden opgemaakt dat informatie tot en met mei 2016 is vernietigd. Daarbij stelt eiseres dat de in het verzoek genoemde protocollen voor het project en alle communicatie tussen het ministerie en/of de Centrale Commissie Dierproeven en/of TNO over de betreffende projecten niet worden vermeld in de Selectielijst en daarom niet mogen worden vernietigd. [5]
6. Voorts heeft verweerder ten aanzien van de al openbaar gemaakte documenten ten onrechte nagelaten de concrete vindplaats hiervan te vermelden. [6] Eiseres meent dat verweerder haar hiermee doelbewust van het kastje naar de muur stuurt. Bovendien stelt verweerder dat deze informatie ‘deels onleesbaar is geopenbaard’, hetgeen impliceert dat een gedeelte van de informatie nog niet is geopenbaard. Ten aanzien van deze documenten had verweerder dus nog moeten beoordelen of deze voor openbaarmaking in aanmerking komen.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
7. De rechtbank overweegt dat op 1 mei 2022 de Wet open overheid (Woo) in werking is getreden, waarbij niet is voorzien in overgangsrecht. Nu het bestreden besluit is genomen op 26 april 2022, is in dit geding nog de Wob van toepassing.
8. Ingevolge artikel 3 van de Wob moet de verzoeker de bestuurlijke aangelegenheid noemen waarover hij informatie wenst te ontvangen. Dit is ‘een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan’. De betekenis van het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ heeft een groot bereik. Een verzoek om informatie betreft een bestuurlijke aangelegenheid als het verband houdt met beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan. Bovendien dient de informatie een keuze of beslissing van het bestuursorgaan te reflecteren. [7]
9. Verder heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wob toegelicht dat het uitgangspunt van de Wob is dat de verzoeker informatie over een bepaald onderwerp vraagt. Blijkens de wetsgeschiedenis mag het verzoek niet een onbegrensde verscheidenheid van onderwerpen betreffen. [8] De Wob is niet geschreven voor ongespecificeerde verzoeken om alle gegevens over al evenmin gespecificeerde onderwerpen. [9] Met de eis een voldoende gespecificeerde aangelegenheid te noemen heeft de wetgever bestuursorganen willen beschermen tegen ongerichte informatieverzoeken en heeft hij willen voorkomen dat bestuursorganen een ongedifferentieerde hoeveelheid overheidsinformatie moeten beoordelen op openbaarheid. Dat zou een ontwrichtende werking hebben op het overheidsapparaat.
10. Eiseres heeft verzocht om afschriften van alle documenten te verschaffen die betrekking hebben op projecten in de zin van de Wet op de Dierproeven die verweerder in opdracht van het ministerie van Defensie heeft uitgevoerd in de periode van 1 januari 2014 tot en met 20 oktober 2021. Een project betreft een werkprogramma met een welomschreven doel dat een of meer dierproeven omvat. [10] Het is verboden een project uit te voeren indien de centrale commissie dierproeven daarvoor geen projectvergunning heeft verleend. [11] Een projectvergunning kan alleen worden verleend indien het project vanuit wetenschappelijk of onderwijskundig oogpunt verantwoord of wettelijk vereist is, de doeleinden van het project het gebruik van dieren rechtvaardigen, het project zo is opgezet dat de dierproeven zo humaan en milieuvriendelijk mogelijk kunnen worden uitgevoerd en het project voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met het oog op de deskundigheid en de bekwaamheid te stellen regels. [12] Verder kunnen aan een projectvergunning voorschriften worden verbonden. [13] Gelet op het voorgaande reflecteert het al dan niet verlenen van een projectvergunning voor het uitvoeren van een project een beleidskeuze van het bestuursorgaan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in het verzoek van eiseres een bestuurlijke aangelegenheid wordt genoemd.
11. Verder heeft verweerder op de zitting toegelicht dat in opdracht van het ministerie van Defensie een beperkt aantal doorlopende projecten plaatsvinden waarin onderzoek wordt gedaan naar de werking van zenuwgas. Hieruit leidt de rechtbank af dat het aantal projecten dat verweerder uitvoert in opdracht van Defensie niet dusdanig groot is dat kan worden gesproken van een onbegrensde verscheidenheid van onderwerpen en/of documenten die raken aan het verzoek van eiseres. Dit geldt te meer nu eiseres in haar verzoek een afgebakende periode heeft genoemd. Verweerder heeft ook anderszins niet inzichtelijk kunnen maken dat het verzoek betrekking heeft op een dusdanig aantal onderwerpen en/of documenten dat dit een ontwrichtende werking heeft op het overheidsapparaat. Anders dan verweerder is de rechtbank dan ook van oordeel dat het verzoek van eiseres voldoende is gepreciseerd.
12. Nog daargelaten dat verweerder dit nooit eerder in deze bewoordingen heeft gesteld, kan de stelling van verweerder in het verweerschrift dat het verzoek van eiseres bij het primaire besluit buiten behandeling is gesteld alleen al vanwege hetgeen is overwogen onder 10 en 11 niet slagen. Nu is vastgesteld dat in het verzoek een bestuurlijke aangelegenheid wordt genoemd en deze voldoende gepreciseerd is, moet worden beoordeeld of de informatie die verweerder aan eiseres heeft verschaft afdoende is. Op de zitting heeft verweerder al te kennen gegeven dat de informatie die is verstrekt, verstrekt is vanuit het oogpunt van dienstverlening, maar als ontoereikend moet worden gekwalificeerd indien de rechtbank van oordeel zou zijn dat het verzoek een bestuurlijke aangelegenheid bevat dat voldoende is gepreciseerd. In dat geval zal verweerder een nieuwe zoekslag verrichten. De rechtbank sluit zich daarbij aan.
13. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Omdat de uitkomst van de door verweerder te maken beoordeling nog te veel open ligt, ziet de rechtbank evenmin aanleiding om de zaak aan zich te houden en een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder moet met inachtneming van de op 1 mei 2022 inwerking getreden Woo opnieuw op het bezwaar van eiseres beslissen. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van 12 weken.
14. Bij het verrichten van de nieuwe zoekslag mag verweerder niet uitgaan van de in het bestreden besluit ingenomen stelling dat informatie in relatie tot onderzoeken bij onderzoeksinstellingen hoe dan ook niet kwalificeert als een bestuurlijke aangelegenheid. De rechtbank wijst in dat kader op de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022 [14] , waarin is overwogen dat gegevens die met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen onlosmakelijk kunnen zijn verweven met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. In dat geval vallen deze gegevens wel onder de reikwijdte van de Woo. Eveneens van belang is dat informatie over het faciliteren van dierproeven een bestuurlijke aangelegenheid betreft en breed moet worden geïnterpreteerd. Het gaat hierbij niet alleen om de vraag of een te faciliteren dierproef mag worden verricht maar heeft ook betrekking op de voorbereiding en de uitvoering van de dierproef. Met inachtneming hiervan moet verweerder een volledig overzicht maken van alle aangetroffen documenten en vervolgens per document motiveren of het wel of geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Indien verweerder weigert een document openbaar te maken dat betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid, moet worden beoordeeld of één van de weigeringsgronden van hoofdstuk vijf van de Woo van toepassing is. Indien documenten al openbaar gemaakt zijn, moet dat per document worden gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
15. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal verweerder opdragen binnen een termijn van 12 weken een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
16. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 26 april 2022;
- draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt dat verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.