Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/3067
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juni 2024 in de zaak tussen
[bedrijf 1] Onroerend Goed B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. G. van der Wende, mr. P.E. Lindhout en mr. S.J. Nauta),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zuidplas, verweerder
(gemachtigde: A.J.M.M. Scholtes).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Ondernemers Platform Waddinxveen uit Waddinxveen (derde-partij).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 5 april 2022 (hierna: het bestreden besluit). In dat besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de door verweerder bij besluit van 8 maart 2021 (hierna: het primaire besluit) opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard. Het beroep is tevens gericht tegen het besluit van verweerder van 9 mei 2022, waarin het verzoek van eiseres om verlenging van de begunstigingstermijn is afgewezen. Ook is het beroep gericht tegen het invorderingsbesluit van 1 september 2022.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, bijgestaan door [naam 1] (van [bedrijf 2] Bouwadvies & architectuur), de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam 2] , en derde-partij, vertegenwoordigd door [naam 3] en [naam 4] .
Overgangsrecht Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
3. Bij besluit van 8 maart 2021 heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) van toepassing blijft.
Waarover gaat deze zaak?
4. Eiseres heeft een bedrijf op het perceel aan [adres] in [vestigingsplaats] (hierna: het perceel). Eiseres heeft op dat perceel een tuincentrum. Dat tuincentrum heet ‘ [bedrijf 1] tuincentrum’ (hierna: het tuincentrum). Op het perceel bevindt zich naast het tuincentrum ook een supermarkt voor versproducten en levensmiddelen (deze winkel wordt hierna geduid als: de verswinkel), een magazijn en bedrijfswoningen. Verweerder heeft, voor zover hier van belang, handhavingsverzoeken ontvangen die zagen op het verkopen van vers- en supermarktartikelen voor zover dat in strijd is met het in het bestemmingsplan maximaal toegestane aantal m2, te weten 440 m2 aan bruto-vloeroppervlak (hierna: bvo).
5. Op 12 november 2020 heeft er een controle plaatsgevonden op het terrein van eiseres. Hierbij is onder meer vastgesteld dat de loods die als verswinkel wordt gebruikt (hierna noemt de rechtbank dit: de winkelloods) een oppervlakte van 406,36 m2 heeft. Een andere loods, die als magazijn/opslag wordt gebruikt voor de verswinkel heeft een oppervlakte van 504,68 m2 (deze loods noemt de rechtbank hierna de opslagloods).
6. Verweerder is op basis hiervan tot handhaving overgegaan omdat sprake is van een overschrijding van de toegestane 440 m2 bvo voor de verswinkel. Volgens verweerder telt bij de berekening van het bvo niet alleen het aantal vierkante meters dat als verkoopruimte wordt gebruikt. Er is volgens verweerder sprake van een overschrijding met ongeveer 500 m2 die valt toe te rekenen aan het gebruik van bvo voor onder andere opslag voor de winkel/detailhandel in de opslagloods. Verweerder heeft eiseres daarom een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres heeft tot 15 september 2021 de tijd gekregen om de overtreding (de overschrijding van de toegestane vierkante meters bvo) te beëindigen. Als zij dat niet doet dan moet zij verweerder een eenmalige dwangsom van € 20.000,- betalen, aldus verweerder in het primaire besluit. Omdat het door haar hiertegen ingediende bezwaar ongegrond is verklaard en zij het daar niet mee eens is, heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
7. Terwijl dit beroep bij de rechtbank liep, heeft verweerder twee besluiten genomen die samenhangen met het bestreden besluit:
1. Bij besluit van 9 mei 2022 heeft verweerder het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen. Dit betekent dat die liep tot zes weken na het bestreden besluit van 5 april 2022.
2. Bij besluit van 1 september 2022 heeft verweerder – nadat bij een controle op 11 juli 2022 was gebleken dat er geen verandering heeft plaatsgevonden – besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom. Eiseres moet de dwangsom van € 20.000,- in één keer betalen.
Het beroep tegen het bestreden besluit is, gelet op het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), ook gericht tegen het invorderingbesluit. De rechtbank ziet verder – vanwege praktische en proceseconomische redenen en nu partijen ter zitting hebben bevestigd dat zij hiertegen geen bezwaar hebben – aanleiding om ook het besluit over de begunstigingstermijn in deze procedure te betrekken.
8. Dit beroep gaat dus over drie besluiten. Eiseres heeft tegen deze drie besluiten meerdere beroepsgronden aangevoerd. In deze uitspraak worden die beroepsgronden beoordeeld. De rechtbank komt tot de conclusie dat deze gronden niet slagen. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
De last onder dwangsom
Drie bestemmingsplannen
9. Voor deze uitspraak zijn de volgende drie bestemmingsplannen van belang:
Onder het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied 1990’ (hierna: bestemmingsplan 1) was detailhandel in het geheel niet toegestaan op het perceel van eiseres. Dit bestemmingsplan gold niet meer voor het perceel van eiseres toen het primaire besluit en het bestreden besluit werden genomen.
Voor het perceel van eiseres gold ten tijde van belang het op 16 juni 2009 vastgestelde bestemmingsplan “Het Nieuwe Midden” (hierna: bestemmingsplan 2). In dit plan had het perceel de bestemming “Lintzone” en de aanduiding ‘detailhandel toegestaan 2 (dh 2)’. Op basis hiervan was op het perceel een detailhandelsbedrijf van maximaal 440 m2 bvo toegestaan.
Met het nieuwe, thans geldende, bestemmingsplan “Tuincentrum [bedrijf 1] ” (hierna: bestemmingsplan 3) is op het perceel ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’ een supermarkt met een bvo van 440 m2 toegestaan en ter plaatse van de aanduiding ‘groothandel’ een groothandel met een bvo van 540 m2.
Met het nieuwe, thans geldende, bestemmingsplan “Tuincentrum [bedrijf 1] ” (hierna: bestemmingsplan 3) is op het perceel ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel’ een supermarkt met een bvo van 440 m2 toegestaan en ter plaatse van de aanduiding ‘groothandel’ een groothandel met een bvo van 540 m2.
Is sprake van een overtreding?
10. Eiseres bestrijdt dat zij een overtreding heeft begaan. Zij betoogt allereerst dat zij onder het gebruiksovergangsrecht van bestemmingsplan 1 valt. Zij wijst er in dit verband op dat haar vóór de inwerkingtreding van bestemmingsplan 2 nooit ondubbelzinnig te kennen is gegeven dat haar gebruik van de opslagloods als magazijn van de verswinkel in strijd was met het destijds vigerende bestemmingsplan en dat er handhavend zou worden opgetreden. Zij mocht erop vertrouwen dat het feitelijk gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. Eiseres wijst in dit verband onder meer op de stukken die zij ook in het kader van haar beroep op het vertrouwensbeginsel heeft ingeroepen.
10.1.
Het overgangsrecht van bestemmingsplan 2 staat in artikel 26.2 en luidt als volgt:
“26.2.1 Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
26.2.2
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
26.2.3
Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
26.2.4
Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.”
In artikel 29 van de voorschriften bij bestemmingsplan 1 staat het volgende overgangsrecht:
“Het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, mag worden voortgezet mits daardoor de bestaande afwijkingen van het plan niet worden vergroot.”
10.2.
Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 in deze zaak niet meer van belang kan zijn, omdat gebruik dat ingevolge dit overgangsrecht rechtmatig mocht worden voortgezet onder het daaropvolgende overgangsrecht van bestemmingsplan 2 hoe dan ook onrechtmatig is geworden. Verweerder verwijst hiertoe naar artikel 26.2.4 van laatstgenoemd bestemmingsplan.
De rechtbank volgt verweerder niet in deze lezing van artikel 26.2.4. Naar het oordeel van de rechtbank moet die bepaling zo worden gelezen dat gebruik dat in strijd was met (de overgangsbepalingen van) bestemmingsplan 1, geen bescherming geniet onder het overgangsrecht uit bestemmingsplan 2. In deze bepaling staat niet dat gebruik dat ingevolge het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 rechtmatig is, na inwerkingtreding van het overgangsrecht van bestemmingsplan 2 alsnog onrechtmatig wordt. Anders dan verweerder betoogt, kan dus wel degelijk van belang zijn of het gebruik onder het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 viel.
De rechtbank volgt verweerder niet in deze lezing van artikel 26.2.4. Naar het oordeel van de rechtbank moet die bepaling zo worden gelezen dat gebruik dat in strijd was met (de overgangsbepalingen van) bestemmingsplan 1, geen bescherming geniet onder het overgangsrecht uit bestemmingsplan 2. In deze bepaling staat niet dat gebruik dat ingevolge het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 rechtmatig is, na inwerkingtreding van het overgangsrecht van bestemmingsplan 2 alsnog onrechtmatig wordt. Anders dan verweerder betoogt, kan dus wel degelijk van belang zijn of het gebruik onder het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 viel.
10.3.
Partijen zijn het erover eens dat voor inwerkingtreding van bestemmingsplan 1 sprake was van detailhandel en verkoopactiviteiten op het perceel. Wat de omvang van dat gebruik was, is niet komen vast te staan.
Verweerder geeft aan niet te weten wat het precieze gebruik was, maar dat met het legaliseren van 440 m2 bvo detailhandel in bestemmingsplan 2 is beoogd om het gebruik dat onder het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 viel te legaliseren. Verder wijst verweerder erop dat de aard van het gebruik niet altijd hetzelfde is geweest: in eerste instantie werden alleen verse producten van eigen land verkocht en later zijn daar andere producten voor in de plaats gekomen.
Verweerder geeft aan niet te weten wat het precieze gebruik was, maar dat met het legaliseren van 440 m2 bvo detailhandel in bestemmingsplan 2 is beoogd om het gebruik dat onder het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 viel te legaliseren. Verder wijst verweerder erop dat de aard van het gebruik niet altijd hetzelfde is geweest: in eerste instantie werden alleen verse producten van eigen land verkocht en later zijn daar andere producten voor in de plaats gekomen.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het gebruik niet wezenlijk is gewijzigd. Waar zij eerder verse waren van het eigen land verkocht, zijn dat nu ingekochte verse producten. Het is voor haar niet mogelijk om het gebruik in 1990 aan te tonen en dit kan ook niet van haar worden gevraagd, aldus eiseres. Verweerder heeft immers zelf aangegeven dat de detailhandel onder het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 viel, zodat zij erop mocht vertrouwen dat verweerder hier niet op zou terugkomen.
10.4.
Het is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet. [1]
Hoewel vaststaat dat er ten tijde van inwerkingtreding van bestemmingsplan 1 sprake was van detailhandel op het perceel is onduidelijk gebleven wat het oppervlak hiervan was en hoe het precieze gebruik van de twee relevante loodsen (de winkelloods en de opslagloods) eruitzag. Eiseres is er, hoewel dit op haar weg lag, niet in geslaagd hier duidelijkheid over te geven. In de door eiseres aangehaalde brief van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle van 12 juni 2006 staat niets over het gebruik voorafgaand aan de inwerkingtreding van bestemmingsplan 1. Ook uit de andere ingebrachte stukken, die met name zien op de vergunningverlening in 2006 voor vervanging van de opslagloods, valt dit niet op te maken. Daarmee is niet aannemelijk gemaakt dat reeds voorafgaand aan de inwerkingtreding van bestemmingsplan 1 meer dan 440 m2 bvo ten behoeve van detailhandel aanwezig was op het perceel.
In het licht van deze onduidelijkheid over het gebruik voordat bestemmingsplan 1 van kracht werd, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat eiseres aan het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 geen recht kan ontlenen op een gebruik dat boven de 440 m2 bvo detailhandel uitkomt die in bestemmingsplan 2 aan het perceel is toegekend.
In het licht van deze onduidelijkheid over het gebruik voordat bestemmingsplan 1 van kracht werd, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat eiseres aan het overgangsrecht van bestemmingsplan 1 geen recht kan ontlenen op een gebruik dat boven de 440 m2 bvo detailhandel uitkomt die in bestemmingsplan 2 aan het perceel is toegekend.
10.5.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
11. Eiseres betoogt verder dat de in de planregels opgenomen beperking dat ter plaatse van de functieaanduiding ‘detailhandel’ een supermarkt met maximaal 440 m2 bvo kan worden gerealiseerd, evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Eiseres meent daarom dat de betrokken planregel onverbindend is en buiten toepassing gelaten moet worden. Volgens haar is er ook om die reden geen sprake van een overtreding.
11.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. [2]
11.2.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 11 oktober 2023 geoordeeld dat er “geen grond [is] voor het oordeel dat de planregeling in zoverre niet voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn”. [3]
Dit oordeel over de Dienstenrichtlijn ziet, zoals eiseres ook opmerkt, op bestemmingsplan 3 en niet – zoals in de onderhavige zaak – op bestemmingsplan 2. Nu in beide bestemmingsplannen hetzelfde is bepaald voor zover dit het aantal m2 aan bvo voor detailhandel betreft, ziet de rechtbank in wat eiseres hierover heeft aangevoerd echter hoe dan ook geen grond voor het oordeel dat de bestemmingsregeling evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Voor zover eiseres haar beroep op de Dienstenrichtlijn nader heeft onderbouwd met een verwijzing naar de verwachtingen die volgens haar rondom de vergunningverlening in 2006 zijn gewekt, geeft dit de rechtbank – gelet op het oordeel over het vertrouwensbeginsel hierna onder overweging 16 – geen reden voor een ander oordeel.
11.3.
Dit betekent dat ook deze beroepsgrond niet slaagt.
12. Eiseres betoogt dat bestemmingsplan 3 en de daarbij behorende planregels geen definitie geven van groothandel. Volgens haar werd en wordt de opslag/groothandel op haar perceel niet in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. De groothandel levert producten aan de verswinkel, maar ook aan enkele andere detailhandelsbedrijven (dat laatste gebeurt in beperkte mate). De groothandel moet om die reden los worden gezien van de detailhandel in de vorm van een verswinkel, aldus eiseres. Zij wijst erop dat landelijke supermarkten hun winkels kunnen bevoorraden vanuit een centraal magazijn. Eiseres beschikt niet over dat soort middelen en kan niet anders dan de voorraad opslaan op het eigen terrein. Onder die omstandigheden kan het aantal m2 voor de opslag/groothandel ten behoeve van haar eigen winkel in redelijkheid niet tot het aantal m2 bvo voor detailhandel worden gerekend.
12.1.
Voor zover eiseres met deze beroepsgrond beoogt een beroep te doen op de bestemming ‘groothandel’ in bestemmingsplan 3 is van belang dat dit plan ten tijde van het bestreden besluit nog niet gold, zodat dit betoog hoe dan ook niet kan slagen.
Voor zover eiseres bedoelt te betogen dat het gebruik als opslag voor de verswinkel met de bestemming groothandel is gelegaliseerd en dat daarom niet kan worden gezegd dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond, volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de functie groothandel ziet op levering aan andere bedrijven en niet gelijk is te stellen met een opslag voor de eigen winkel op het hetzelfde perceel.
Voor zover eiseres bedoelt te betogen dat het gebruik als opslag voor de verswinkel met de bestemming groothandel is gelegaliseerd en dat daarom niet kan worden gezegd dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond, volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de functie groothandel ziet op levering aan andere bedrijven en niet gelijk is te stellen met een opslag voor de eigen winkel op het hetzelfde perceel.
De rechtbank begrijpt dat eiseres, anders dan landelijke supermarktketens, niet beschikt over een centrale opslag. Dat maakt echter niet dat de opslag in de loods naast haar winkel niet mag worden meegenomen bij de berekening van het aantal m2 bvo voor detailhandel.
12.2.
Het betoog slaagt niet.
13. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft verweerder terecht een overtreding aangenomen.
Zijn er redenen om van handhavend optreden af te zien?
14. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [4]
15. Eiseres betoogt dat verweerder er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie Zij wijst erop dat zij heeft gevraagd om aanpassing van het bestemmingsplan en dat zij daarnaast op 28 januari 2022 heeft verzocht om een omgevingsvergunning ter formalisering van het bestaande gebruik.
15.1.
Voor het antwoord op de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat moet worden gekeken naar de feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit. In beginsel volstaat het enkele feit dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen, voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [5] Het aantal vierkante meters bvo voor de winkel is in het nieuwe bestemmingsplan niet aangepast. De aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan heeft verweerder aangehouden, maar verweerder heeft te kennen gegeven nog steeds voornemens te zijn deze vergunning te weigeren. Nu verweerder geen bereidheid heeft getoond om mee te werken aan legalisatie stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is.
15.2.
Dit betoog slaagt niet.
16. Eiseres is tegen bestemmingsplan 3 in beroep gegaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), omdat zij vindt dat er ten onrechte beperkingen worden opgelegd aan de verswinkel op haar terrein. In de uitspraak van 11 oktober 2023 [6] heeft de Afdeling geoordeeld dat bestemmingsplan 3 geen gevolgen heeft voor het aantal toegestane vierkante meters aan bvo voor de verswinkel. Dit is naar het oordeel van de Afdeling 440 m2 gebleven. Over het vertrouwensbeginsel heeft eiseres bij de Afdeling betoogd dat zij er gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat het aantal toegestane m2 ten behoeve van de detailhandel winkel vloeroppervlak (wvo) zou betreffen en niet bvo. De Afdeling heeft haar hierin geen gelijk gegeven.
16.1.
In de onderhavige procedure heeft eiseres ook gronden naar voren gebracht over het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft partijen voor zitting gevraagd wat in hun optiek het belang van de Afdelingsuitspraak van 11 oktober 2023 is voor de onderhavige procedure.
Eiseres heeft geantwoord dat dat de Afdelingsuitspraak hier niet van belang is. Daartoe vindt zij van belang dat het toetsingskader in een handhavingsprocedure anders is dan in een bestemmingsplanprocedure en dat het in de bestemmingsplanprocedure om een ander bestuursorgaan gaat.
Verder beroept zij zich erop dat verweerder haar met het verlenen van de bouwvergunning voor de opslagloods in 2006, in het licht ook van de communicatie rondom die verlening, impliciet toestemming heeft gegeven om de opslagloods als opslag voor de detailhandel te gebruiken. Verweerder kon uit de aanvraag immers afleiden dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt. Gelet op deze impliciete toestemming was verweerder niet bevoegd tot handhaving, aldus eiseres.
Eiseres heeft geantwoord dat dat de Afdelingsuitspraak hier niet van belang is. Daartoe vindt zij van belang dat het toetsingskader in een handhavingsprocedure anders is dan in een bestemmingsplanprocedure en dat het in de bestemmingsplanprocedure om een ander bestuursorgaan gaat.
Verder beroept zij zich erop dat verweerder haar met het verlenen van de bouwvergunning voor de opslagloods in 2006, in het licht ook van de communicatie rondom die verlening, impliciet toestemming heeft gegeven om de opslagloods als opslag voor de detailhandel te gebruiken. Verweerder kon uit de aanvraag immers afleiden dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt. Gelet op deze impliciete toestemming was verweerder niet bevoegd tot handhaving, aldus eiseres.
16.2.
Eiseres heeft over het vertrouwensbeginsel bij de Afdeling in hoofdlijnen hetzelfde naar voren gebracht als nu bij de rechtbank. Los nog van de vraag of het hier om een wezenlijk andere beoordeling gaat, ziet de rechtbank in wat eiseres naar voren heeft gebracht geen reden om tot een andere conclusie te komen dan de Afdeling. Eiseres heeft gelijk dat het bij de Afdeling om een ander beslissend en verwerend bestuursorgaan ging (de gemeenteraad en niet het college), maar de Afdeling gaat op alle door eiseres ingeroepen stukken in en concludeert in zijn algemeenheid (zonder zich expliciet te beperken tot één bestuursorgaan) dat daarin geen aanleiding kan worden gezien “voor de conclusie dat er sprake is van een toezegging, andere uitlating of gedraging, die steun geeft voor de stelling dat [eiseres] meer bestaande rechten heeft dan maximaal 440 m2 bvo aan detailhandel”. Over de ook in de onderhavige procedure door eiseres ingeroepen brief van de gemeente van 12 juni 2006 overweegt de Afdeling dat hieruit “niet [kan] worden afgeleid dat de huidige groothandel ook is bedoeld voor opslag van de supermarkt”. Over het mailbericht van 12 augustus 2021 oordeelt de Afdeling dat hieruit “ook niet volgt dat [eiseres] meer dan 440 m2 bvo detailhandel aan bestaande rechten heeft”. In de voor de opslagloods verleende omgevingsvergunning van 19 juli 2006, de bijbehorende tekening en het aanvraagformulier ziet de Afdeling tot slot “geen aanknopingspunten dat in de toen te bouwen nieuwe loods detailhandel is aangevraagd en dat ook impliciet is vergund”. Eiseres heeft geen punten naar voren gebracht die grond geven voor een ander oordeel over deze stukken dan dat van de Afdeling. De rechtbank sluit zich daarom bij dit oordeel aan.
De communicatie rondom de vergunningverlening is naar het oordeel van de rechtbank om deze zelfde redenen ook niet voldoende om aan te nemen dat verweerder impliciet toestemming heeft verleend om van het bestemmingsplan af te wijken. Uit deze communicatie kan een dergelijke toestemming niet worden afgeleid en hierin kan ook niet worden gelezen dat verweerder handhavend optreden achterwege zou laten.
De rechtbank begrijpt dat deze uitkomst teleurstellend is voor eiseres. Zoals door verweerder ook niet wordt bestreden, kan de communicatie van de gemeente rondom de vergunningverlening in 2006 immers de indruk hebben gewekt dat er ruimte was voor meer dan 440 m2 aan bvo. Bovendien blijft onduidelijk hoe in bestemmingsplan 2 uiteindelijk op een maximum van 440 m2 bvo ten behoeve van detailhandel is gekomen en hoe deze keuze zich precies verhoudt tot de eerdere communicatie. Verweerder stelt zich in het licht van het voorgaande echter terecht op het standpunt dat eiseres aan de indruk die bij haar over het toegestane gebruik is ontstaan en de daarmee samenhangende onduidelijkheden geen rechten kan ontlenen op een gebruik van meer dan 440 m2 aan bvo voor detailhandel.
De communicatie rondom de vergunningverlening is naar het oordeel van de rechtbank om deze zelfde redenen ook niet voldoende om aan te nemen dat verweerder impliciet toestemming heeft verleend om van het bestemmingsplan af te wijken. Uit deze communicatie kan een dergelijke toestemming niet worden afgeleid en hierin kan ook niet worden gelezen dat verweerder handhavend optreden achterwege zou laten.
De rechtbank begrijpt dat deze uitkomst teleurstellend is voor eiseres. Zoals door verweerder ook niet wordt bestreden, kan de communicatie van de gemeente rondom de vergunningverlening in 2006 immers de indruk hebben gewekt dat er ruimte was voor meer dan 440 m2 aan bvo. Bovendien blijft onduidelijk hoe in bestemmingsplan 2 uiteindelijk op een maximum van 440 m2 bvo ten behoeve van detailhandel is gekomen en hoe deze keuze zich precies verhoudt tot de eerdere communicatie. Verweerder stelt zich in het licht van het voorgaande echter terecht op het standpunt dat eiseres aan de indruk die bij haar over het toegestane gebruik is ontstaan en de daarmee samenhangende onduidelijkheden geen rechten kan ontlenen op een gebruik van meer dan 440 m2 aan bvo voor detailhandel.
16.3.
Het betoog slaagt niet.
16.4.
Omdat het betoog van eiseres over het evenredigheidsbeginsel in hoofdlijnen gelijk is aan haar betoog over het vertrouwensbeginsel, slaagt ook dit betoog niet.
17. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat haar financiële belang en het publieke belang (zij voorziet in de vraag naar verse producten in de omgeving) moeten prevaleren boven het door verweerder gestelde algemene belang. Ook vindt zij de dwangsom te hoog.
17.1.
De rechtbank begrijpt dat de impact van het bestreden besluit groot is voor eiseres, maar ziet in de door haar naar voren gebrachte belangen geen reden voor het oordeel dat verweerder na weging van de betrokken belangen tot een andere uitkomst had moeten komen. Verweerder mocht aan het algemene belang bij handhaving van wet- en regelgeving een zwaarder gewicht toekennen dan aan de belangen van eiseres en hoefde geen lagere dwangsom vast te stellen.
17.2.
Het betoog slaagt niet.
18. Eiseres beroept zich verder op gemeentelijk en provinciaal beleid. Volgens haar biedt dit ruimte voor uitbreiding van detailhandel.
18.1.
Verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat uit dit beleid niet kan worden afgeleid dat een vergroting van het aantal m2 bvo voor detailhandel – in weerwil van wat in het bestemmingsplan staat – toch moet worden toegestaan. Het betoog van eiseres biedt daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder van handhaving moest afzien.
18.2.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
De weigering van verweerder om de begunstigingstermijn te verlengen
19. De gronden die eiseres heeft aangevoerd tegen de weigering van verweerder om de begunstigingstermijn te verlengen, komen grotendeels overeen met haar gronden tegen het opleggen van de last onder dwangsom als zodanig. Gelet op wat hiervoor is overwogen slagen die gronden niet. Nieuw is wel haar beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij geeft aan dat bij andere gevallen, bijvoorbeeld bij Bierhoogtweg 5A de begunstigingstermijn wel meermalen is verlengd om onnodige kosten te voorkomen. Verweerder heeft toegelicht dat van een gelijk geval geen sprake is, omdat het op dat adres ging om strijdig gebruik van containers. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.
Het besluit tot invordering
20. In haar beroepsgronden over het besluit tot invordering voert eiseres geen wezenlijk andere gronden aan dan zij tegen de last onder dwangsom heeft aangevoerd. Het is vaste rechtspraak [7] dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Daarvan is in dit geval geen sprake. Reeds gelet op wat hiervoor is overwogen over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom, slagen de gronden tegen de invorderingsbeschikking daarom niet.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. B. van Dokkum, voorzitter, en mr. R.H. Smits en
mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2024.
mr. A.C. de Winter, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.