Uitspraak
Rechtbank den haag
Team handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/663065 / KG ZA 24-232
Vonnis in kort geding van 17 april 2024
in de zaak van
Stichting Islamitisch Onderwijs Nederlandte Amsterdam,
eiseres,
advocaat mr. W.E. Pors te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Inspectie van het Onderwijs)te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mrs. J.V. de Kort en S.J. Maertzdorf te Den Haag.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als ‘SIO’ en ‘de Inspectie’.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met daarbij en daarna overgelegde producties;
- de door de Inspectie overgelegde conclusie van antwoord met producties.
1.2.
Op 3 april 2024 is de mondelinge behandeling gehouden. Hierbij zijn door SIO pleitnotities overgelegd. Tijdens de mondelinge behandeling is vonnis bepaald op vandaag.
2.De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1.
SIO is het bevoegd gezag van het [Lyceum] in [plaats], een bijzondere school voor voortgezet onderwijs op Islamitische grondslag (hierna: het Lyceum). Het Lyceum is in het schooljaar 2017/2018 van start gegaan en biedt onderwijs aan op MAVO, HAVO en VWO-niveau.
2.2.
De Inspectie houdt op grond van haar taak in artikel 3, eerste lid, onder a, sub 1 van de Wet op het Onderwijstoezicht (hierna: WOT) toezicht op SIO als bevoegd gezag van het Lyceum. In dat kader ziet de Inspectie onder meer toe op de naleving van de bij of krachtens de Wet voortgezet onderwijs 2020 (hierna: WVO 2020) gegeven voorschriften. Op grond van artikel 3, eerste lid, onder c WOT heeft de Inspectie ook als taak het toezien op en bevorderen van de financiële rechtmatigheid, financiële doelmatigheid en de financiële continuïteit.
2.3.
Op grond van artikel 4.24 WVO 2020 wordt de bekostiging van een bijzondere school door de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: de minister) beëindigd als de school in elk van drie achtereenvolgende schooljaren op 1 oktober is bezocht door een aantal leerlingen dat minder bedraagt dan – kort gezegd – de opheffingsnorm. Deze opheffingsnorm wordt in artikel 4.24 WVO 2020 nader gespecificeerd. Indien van toepassing wordt de bekostiging dan, blijkens lid 4 van artikel 4.24 WVO 2020, beëindigd met ingang van 1 augustus volgend op de drie achtereenvolgende schooljaren als hiervoor bedoeld. Dat betekent dat de bekostiging met ingang van 1 augustus wordt beëindigd als het aantal leerlingen op de school op 1 oktober in het daaraan voorafgaande jaar voor de derde keer onder de opheffingsnorm zat. Op grond van artikel 4.25 lid 2 WVO 2020 blijft artikel 4.24 WVO 2020 buiten toepassing, voor zover nu relevant:
“indien de school nog niet wordt bekostigd gedurende het aantal jaren van de cursusduur”.
De WVO 2020 is in werking getreden op 1 augustus 2022. In de voorloper op de WVO 2020, de WVO (oud), was in artikel 107 en artikel 108 een met voormelde bepalingen vergelijkbare regeling opgenomen, met dien verstande dat artikel 108 lid 3 WVO (oud) luidde:
“Artikel 107 blijft buiten toepassing, zolang de school niet alle leerjaren omvat.”
De aan de minister op grond van deze artikelen toekomende bevoegdheid om de bekostiging van een bijzondere school te beëindigen werd en wordt namens haar feitelijk uitgevoerd door de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO). Als de minister gebruik maakt van de bevoegdheid de bekostiging van een school te beëindigen, staat tegen de beslissing van de minister bezwaar en beroep open.
2.4.
Bij brief van 9 maart 2023 (hierna ook: ‘het servicebericht’) heeft DUO namens de minister als volgt aan SIO bericht:
“Artikel 4.24 van de Wet op het voorgezet onderwijs (WVO) bepaalt dat een openbare school wordt opgeheven en de bekostiging van een bijzondere school wordt beëindigd met ingang van het schooljaar volgend op het schooljaar waarin het aantal leerlingen zich voor de derde achtereenvolgende maal onder de opheffingsnorm bevindt.
Hierbij informeer ik u vroegtijdig over de mogelijk gevolgen hiervan voor het onder uw bestuur staande [Lyceum] ([brinnummer]). Deze school bevond zich op de teldatum 1 oktober 2022 voor de eerste maal onder de norm.
Dit betekent dat de bekostiging van de school met ingang van 1 augustus 2025 moet worden beëindigd wanneer het aantal leerlingen zich ook op de teldatums 1 oktober 2023 en 1 oktober 2024 onder de opheffingsnorm bevindt. U ontvangt in dat geval een voor beroep vatbare beschikking waarin de gevolgen voor de bekostiging zijn vastgelegd (daarbij merk ik op dat het aantal leerlingen op de teldatum 1 oktober 2022 nog niet definitief is vastgesteld).
(…)”
2.5.
SIO staat sinds mei 2019 onder verscherpt financieel toezicht van de Inspectie. In het kader van dit verscherpte toezicht heeft de Inspectie haar bevindingen over de periode van januari 2023 tot en met december 2023 neergelegd in een ‘Rapport aangepast toezicht financiële continuïteit’. Het concept van dit rapport is op 24 januari 2024 aan SIO toegezonden, die in de gelegenheid is gesteld daarop te reageren. Dat heeft SIO ook gedaan, hetgeen heeft geleid tot wijzingen in het rapport in de hierna weergegeven passages. Het definitieve rapport (hierna ook: ‘het Rapport’) is vastgesteld op 16 februari 2024 en bevat, voor zover nu relevant, de volgende passages:
“(…)
1.Samenvatting
(…)
Ten tweede blijft het onzeker hoe het leerlingenaantal zich de komende jaren zal gaan ontwikkelen. DUO heeft het schoolbestuur op 9 maart 2023 per brief geïnformeerd dat de school zich op de teldatum van 1 oktober 2022 voor de eerste keer onder de opheffingsnorm bevond (artikel 4.24 WVO). In datzelfde servicebericht is het schoolbestuur geïnformeerd over de gevolgen indien het leerlingenaantal zich ook op de teldatums van 1 oktober 2023 en 1 oktober 2024 onder de opheffingsnorm bevindt. In dat geval moet de bekostiging, volgens het servicebericht van DUO, met ingang van 1 augustus 2025 worden beëindigd.
2.Financiële situatie
(…)
2.3.
Zorgen over financiele positie zijn toegenomen
(…)
Ontwikkeling leerlingenaantal onzeker
(…) DUO heeft het schoolbestuur op 9 maart 2023 per brief geïnformeerd dat de school zich op de teldatum van 1 oktober 2022 met 445 leerlingen voor de eerste keer onder de opheffingsnorm van 487,5 leerlingen bevond (artikel 4.24 WVO). In datzelfde servicebericht is het schoolbestuur ook geïnformeerd over de gevolgen indien het leerlingenaantal zich ook op de teldatums van 1 oktober 2023 en 1 oktober 2024 onder de opheffingsnorm bevindt. In dat geval moet de bekostiging, volgens het servicebericht van DUO, met ingang van 1 augustus 2025 worden beëindigd. (…)
2.6.
Bij e-mail van 19 februari 2024 heeft de advocaat van SIO gemotiveerd aan de Inspectie bericht – kort weergegeven – dat voormelde passages (hierna ook: de passages) volgens SIO onjuist zijn en dat het rapport op deze punten aangepast moet worden.
2.7.
Per e-mail van 28 februari 2024 heeft de Inspectie aan de advocaat van SIO bericht dat zij de bezwaren van SIO heeft geverifieerd bij DUO en dat DUO heeft bevestigd dat de inhoud van het servicebericht correct is. In de e-mail staat verder dat er aan de Inspectie geen informatie is aangereikt die haar doet twijfelen aan de juistheid van de berichtgeving vanuit DUO en dat het definitieve rapport niet zal worden aangepast. De Inspectie meldt tevens dat de zienswijze van SIO – die ook was opgenomen in voormelde e-mail van 19 februari 2024 – aan het Rapport zal worden toegevoegd.
2.8.
Op grond van artikel 21 lid 1 WOT worden rapporten van de Inspectie openbaar gemaakt. Die geschiedt door publicatie op de website van de Inspectie. Openbaarmaking van het Rapport heeft in afwachting van de uitkomst van dit kort geding nog niet plaatsgevonden.
3.Het geschil
3.1.
SIO vordert – zakelijk weergegeven:
I. de Inspectie te verbieden het Rapport in ongewijzigde vorm openbaar te maken en te bevelen het Rapport in deze vorm in te trekken;
II.
primair:de Inspectie te bevelen de hiervoor onder 2.5 geciteerde passages in het Rapport op de in de dagvaarding weergegeven wijze aan te passen;
primair:de Inspectie te bevelen de hiervoor onder 2.5 geciteerde passages in het Rapport op de in de dagvaarding weergegeven wijze aan te passen;
subsidiair:de Inspectie te bevelen de hiervoor onder 2.5 geciteerde passages voor openbaarmaking uit het Rapport te verwijderen;
III. de Inspectie te bevelen om SIO na aanpassing van het Rapport en voor openbaarmaking daarvan in de gelegenheid te stellen een nieuwe zienswijze in te dienen;
althans, een andere voorziening te treffen die de voorzieningenrechter gepast acht, alles met veroordeling van de Inspectie in de kosten van dit geding.
3.2.
Daartoe voert SIO – samengevat – het volgende aan. Het Lyceum is van start gegaan op 1 augustus 2017 en biedt onderwijs aan op MAVO, HAVO en VWO-niveau. Een VWO-opleiding duurt zes jaar. Het schooljaar 2022-2023 was dus het eerste schooljaar waarin de volledige zes jaar van het VWO bekostigd werd en pas op 31 juli 2023 was van bekostiging gedurende de volledige duur van de VWO-opleiding sprake. Tot en met dat moment kreeg SIO de tijd om het Lyceum op te bouwen en was op grond van artikel 4.25 lid 2 WVO 2020 artikel 4.24 WVO 2020 nog niet van toepassing. Artikel 4.24 WVO 2020 is op SIO pas van toepassing per 1 augustus 2023 en de relevante peildatum voor het derde jaar is dan ook 1 oktober 2025. Als het aantal leerlingen dan nog onder de opheffingsnorm zit, dreigt einde van de bekostiging per 1 augustus 2026 en dus niet al per 1 augustus 2025, zoals nu in het Rapport staat. Gelet hierop is de informatie in het servicebericht en het Rapport niet correct en in strijd met de wet aldus SIO. SIO wijst er ook op de wetswijziging van 1 augustus 2022 een duidelijke en ondubbelzinnige wijziging is. Dat gedurende zes jaar bekostiging moet zijn ontvangen, laat volgens SIO geen ruimte voor twijfel. SIO stelt dat zij spoedeisend belang heeft bij haar vordering, omdat voor haar grote en onherstelbare schade dreigt. Bij publicatie van het ongewijzigde Rapport wordt het publiek er ten onrechte over geïnformeerd dat per 1 augustus 2025 sluiting voor het Lyceum dreigt. Dit creëert een zichzelf waarmakende voorspelling, omdat ouders ervan af zullen zien om hun kinderen naar een school te sturen waarvoor op korte termijn sluiting dreigt. Dit kan voorkomen worden door aanpassing of verwijdering van de bestreden passages in het Rapport. Met ongewijzigde openbaarmaking handelt de Inspectie onrechtmatig jegens SIO.
3.3.
De Inspectie voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4.De beoordeling van het geschil
Ontvankelijkheid
4.1.
SIO heeft al haar vorderingen gebaseerd op een verbintenis uit onrechtmatige daad en de burgerlijke voorzieningenrechter is dan ook bevoegd van die vorderingen kennis te nemen. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de rechtsbescherming tegen de inhoud van het Rapport bij de burgerlijke rechter thuishoort – in dit spoedeisende geval bij de voorzieningenrechter in kort geding. SIO is echter niet-ontvankelijk in de vordering met betrekking tot de openbaarmaking van het rapport. Uit rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat een beslissing tot openbaarmaking van een inspectierapport moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (zie Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3233 en gerechtshof Den Haag, 25 februari 2020, ECLI:NL: GHDHA:2020:277). Hieruit volgt dat uitsluitend de bestuursrechter bevoegd is (na bezwaar) te oordelen over dat besluit, ook als het gaat om het geven van een voorlopige voorziening. De overige vorderingen van SIO zal de voorzieningenrechter inhoudelijk beoordelen en zullen er – als SIO in het gelijk wordt gesteld – alsnog toe kunnen leiden dat de Inspectie niet tot publicatie van het ongewijzigde Rapport over kan gaan, omdat dat de enige manier is om de dan vastgestelde onrechtmatigheid ongedaan te maken.
Toetsingsmaatstaf
4.2.
Bij de inhoudelijke beoordeling van de vorderingen van SIO neemt de voorzieningenrechter tot uitgangspunt dat bij de beantwoording van de vraag of de passages in het rapport waar SIO bezwaar tegen heeft onrechtmatig zijn marginaal moet worden getoetst. Aan de Inspectie komt, als in het onderwijs gespecialiseerde toezichthouder, beoordelingsruimte toe bij de uitleg van onderwijswetten. Alleen als de Inspectie in redelijkheid niet tot haar oordelen/bevindingen in het Rapport heeft kunnen komen zal de voorzieningenrechter (kunnen) ingrijpen. Dit kan het geval zijn als de door de Inspectie gevolgde procedure onzorgvuldig is, als de feiten onjuist zijn vastgesteld of als de conclusies in de rapporten niet concludent zijn. De Inspectie heeft een grote mate van vrijheid bij het verwoorden van haar oordelen; de rechter – zeker de rechter in kort geding – zal slechts kunnen ingrijpen waar sprake is van in het oog springende onzorgvuldigheden.
Inhoudelijk beoordeling
4.3.
Volgens SIO staat in de passages in het Rapport ten onrechte vermeld dat de bekostiging van het Lyceum met ingang van 1 augustus 2025 moet worden beëindigd, als het Lyceum op teldatum 1 oktober 2024 opnieuw onder de bekostigingsnorm blijft. Volgens SIO kan – gelet op het bepaalde in artikel 4.25 lid 2 WVO 2020 – beëindiging van de bekostiging pas dreigen aan het einde van drie schooljaren vanaf 1 augustus 2023, dus vanaf 1 augustus 2026.
4.4.
Voor zover de Inspectie stelt dat de passages in het Rapport niet meer inhouden dan een feitelijk correcte overname van een door DUO geconstateerde en gemonitorde ontwikkeling en dat deze daarom niet evident onjuist en onrechtmatig is, gaat de voorzieningenrechter aan dat verweer voorbij. SIO stelt terecht dat de Inspectie ook onrechtmatig handelt als zij informatie afkomstig van een andere (overheids)instantie in haar rapport opneemt als vaststaat dat de overgenomen informatie feitelijk onjuist is. De Inspectie heeft een eigen verantwoordelijkheid om te toetsen of informatie die zij van andere (overheids)instanties overneemt correct is, zeker als dit informatie betreft die is gebaseerd op onderwijswetgeving en als de betreffende school – zoals hier – in reactie op het conceptrapport stelt dat er sprake is van onjuiste informatie. Dit geldt temeer gezien de publieksvoorlichtende taak die de Inspectie naast haar toezichthoudende taak heeft. Vanwege deze publieksvoorlichtende taak wordt het Rapport openbaar gemaakt en komt eventuele feitelijk onjuiste informatie bij een breder publiek terecht. Dat de informatie in het servicebericht van DUO en daarmee de passages in het Rapport feitelijk onjuist zijn, is echter niet aannemelijk geworden. De voorzieningenrechter licht dat als volgt toe.
4.5.
In artikel 108 lid 3 WVO (oud) stond dat artikel 107 WVO (oud) over beëindiging van de bekostiging buiten toepassing bleef zolang de betreffende school niet alle leerjaren omvat. De Inspectie heeft – onweersproken – gesteld dat dit voor de uitvoeringspraktijk betekende dat de opheffingsnorm niet gold totdat de betreffende school was volgroeid. Vanaf het moment dat een school zijn laatste jaar ging aanbieden, werd artikel 107 WVO (oud) toepasselijk. Voor het Lyceum zou dat dan zijn op 1 oktober 2022 (aangezien met ingang van het schooljaar 2022-2023 ook les gegeven wordt in leerjaar 6 van het VWO).
4.6.
Volgens SIO is er met de wetswijziging sprake geweest van een duidelijke en ondubbelzinnige wijziging, inhoudende dat
gedurendezes jaar bekostiging moet zijn ontvangen. Zij stelt dat het Lyceum pas op 31 juli 2023 gedurende zes jaar bekostiging heeft ontvangen, zodat pas voor het eerst op 1 oktober 2023 naar de opheffingsnorm wordt gekeken van artikel 4.24 WVO 2020.
gedurendezes jaar bekostiging moet zijn ontvangen. Zij stelt dat het Lyceum pas op 31 juli 2023 gedurende zes jaar bekostiging heeft ontvangen, zodat pas voor het eerst op 1 oktober 2023 naar de opheffingsnorm wordt gekeken van artikel 4.24 WVO 2020.
4.7.
Het materiële geschil tussen partijen is dus beperkt tot de vraag of wijziging van de wettekst waarin wordt bepaald dat het artikel over het einde van de bekostiging buiten toepassing blijft van
“zolang de school niet alle leerjaren omvat”(artikel 108 lid 3 WVO (oud)) in
“indien de school nog niet wordt bekostigd gedurende het aantal jaren van de cursusduur”(artikel 4.25 lid 2 WVO 2020) een relevante wijziging oplevert en betekent dat het artikel 4.24 WVO 2020 op een ander, later, moment op het Lyceum van toepassing wordt dan de Inspectie in de passages in het Rapport tot uitgangspunt neemt.
“zolang de school niet alle leerjaren omvat”(artikel 108 lid 3 WVO (oud)) in
“indien de school nog niet wordt bekostigd gedurende het aantal jaren van de cursusduur”(artikel 4.25 lid 2 WVO 2020) een relevante wijziging oplevert en betekent dat het artikel 4.24 WVO 2020 op een ander, later, moment op het Lyceum van toepassing wordt dan de Inspectie in de passages in het Rapport tot uitgangspunt neemt.
4.8.
De betreffende zinssnede is gewijzigd met de wet “Meer ruimte voor nieuwe scholen” (wet van 20 mei 2020, Stb 160, artikel II onder Q). In de Memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2018-2019, 35050, nr. 3, p. 102) staat over deze wijziging het volgende:
“Op grond van artikel 108, derde lid, geldt de opheffingsnorm niet als de school nog wordt opgebouwd en daarom nog niet alle leerjaren heeft. Dit wordt in het onderhavige voorstel gehandhaafd.”
4.9.
De voorzieningenrechter volgt SIO niet in de stelling dat de nieuwe wettekst een duidelijke en ondubbelzinnige wijziging is ten opzicht van de oude wettekst en dat de nieuwe wettekst leidt tot de gevolgen die zij eraan toeschrijft. De redactie van de nieuwe wettekst kan vragen oproepen, maar de uitleg die de Inspectie (in navolging van DUO) geeft aan de huidige wettekst is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet evident onjuist of onbegrijpelijk. Daarbij komt dat in de MvT bij het wetsvoorstel dat tot de wijziging heeft geleid in zeer duidelijke bewoordingen is opgenomen dat de gewijzigde tekst een handhaving is van de norm zoals deze voorheen gold. Ook dat vormt dus rechtvaardiging voor het door de Inspectie ingenomen standpunt. Hiermee is voorshands voldoende aannemelijk dat de wetswijziging niet heeft geleid tot aanpassing van de voorheen geldende norm en dus niet tot gevolg heeft dat de opheffingsnorm van artikel 4.24 WVO 2020 op een ander moment op SIO van toepassing wordt dan onder de oude wetsbepaling het geval was. Dit wordt niet anders door het enkele feit dat de wetgever voornemens is om onduidelijkheden die voortkomen uit het lezen van de wettekst weg te nemen met de Reparatiewet OCW (Kamerstukken II, 2023-2024, 36478, nr. A, artikel XXIII, onder K). Die voorgenomen wetswijziging betekent niet dat momenteel de uitleg aan de bepaling moet worden gegeven die SIO eraan geeft. In de toelichting op dit wetvoorstel (Kamerstukken II, 2023-2024, 36478, nr. 3, p. 39) wordt ook nogmaals bevestigd dat de wet “Meer ruimte voor nieuwe scholen” niet beoogde enige wijziging aan te brengen in het moment waarop artikel 4.24 WVO 2020 op nieuwe scholen van toepassing wordt. Dit alles leidt tot de conclusie dat de informatie in het servicebericht niet evident onjuist is en er dus ook geen sprake van is dat de passages in het Rapport die SIO verwijderd of aangepast wil hebben, evident onjuist zijn.
4.10.
De Inspectie heeft dus niet onrechtmatig jegens SIO gehandeld door de passages in het Rapport op te nemen. Voor aanpassing of verwijdering van die tekst bestaat dan ook geen aanleiding. Een belangenafweging maakt dat oordeel niet anders. Het belang van SIO is duidelijk. Zij wil voorkomen dat door publicatie van het Rapport ouders vanwege de daaruit blijkende dreigende beëindiging van de bekostiging hun kind niet meer inschrijven op het Lyceum, waardoor feitelijk sprake is van een zichzelf waarmakende voorspelling. Daar tegenover staat het belang van de Inspectie. Het is haar taak het publiek te informeren door openbaarmaking van door haar opgestelde rapporten. De passages zijn niet feitelijk onjuist en de Inspectie stelt terecht dat het publiek dan ook geïnformeerd moet worden over de mogelijke beëindiging van de bekostiging op relatief korte termijn. Onder deze omstandigheden moet het belang van de Inspectie om het rapport ongewijzigd te kunnen publiceren voorgaan op het belang van SIO. De vorderingen van SIO worden dan ook afgewezen.
Proceskosten
4.11.
SIO is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Inspectie worden begroot op:
- griffierecht € 688,=
- salaris advocaat € 1.107,=
- nakosten € 178,00 (plus de verhoging zoals vermeld in de
beslissing)
Totaal € 1.973,00
4.12.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter:
5.1.
verklaart SIO niet-ontvankelijk in haar vordering strekkende tot openbaarmaking van het rapport;
5.2.
wijst de overige vorderingen van SIO af;
5.3.
veroordeelt SIO in de proceskosten van de Inspectie van € 1.973,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als SIO niet tijdig aan de veroordeling voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, dan moet SIO € 92,00 extra betalen, plus de kosten van betekening;
5.4.
veroordeelt SIO in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 Burgerlijk Wetboek over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;
5.5.
verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. M.A. van de Laarschot en in het openbaar uitgesproken op 17 april 2024.
idt