Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/498
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 april 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: drs. S.A.N. Geerling),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiderdorp, verweerder
(gemachtigden: mr. D. Hulsegge en mr. J. Habermann).
Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] uit [woonplaats]
(gemachtigde: mr. S.C.M. Suijkerbuijk).
Inleiding
1. Bij besluit van 3 juni 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 7 december 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2024 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook derde-partij [naam 1] is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] .
Waar gaat deze zaak over?
2. In december 2020 heeft derde-partij een melding gemaakt van de realisatie van een woonvertrek voor verhuur in de garage van de woning van eiser aan de [adres] te [plaatsnaam] . Op 8 december 2020 hebben gemeentelijke toezichthouders geconstateerd dat er een woonvertrek wordt gerealiseerd in de woning van eiser. Verweerder heeft op dat moment nog geen overtreding geconstateerd. Op 20 januari 2021 heeft derde-partij verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen eiser. Op 31 maart 2021 heeft verweerder een conceptbesluit aan eiser verzonden, met daarin het voornemen om handhavend op te treden wegens een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 12 april 2021 heeft eiser een zienswijze naar voren gebracht over het voornemen. Op 22 april 2021 heeft een toezichthouder naar aanleiding van de zienswijze wederom een controle in de woning van eiser uitgevoerd.
2.1.
De toezichthouder van de gemeente constateert dat er gebouwd is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, omdat eiser een extra zelfstandige woning heeft gecreëerd in de garage. Deze woning beslaat ongeveer 20 m2 van de 200 m2 die de woning van eiser omvat. De woning bestaat uit een badkamer en een woonvertrek, met daarin een woonkamer en keuken. De keuken omvat onder meer een aanrecht, meerdere kastjes en een koelkast. Daarnaast is er een kookplaat met daarboven een luchtafvoerinstallatie aanwezig. De badkamer is toegankelijk via een deur in het woonvertrek. De badkamer omvat onder meer een wasbak, douche, toilet en wasmachine.
2.2.
Verweerder heeft zich eerder op het standpunt gesteld dat sprake is van een vergunningvrije verbouwing op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verweerder is echter tot het inzicht gekomen dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, omdat het aantal woningen niet gelijk blijft. De bouwactiviteit is overeenkomstig dit artikel daarom niet vergunningvrij. De activiteit is daarnaast in strijd met artikel 10.1 van de regels van het op het perceel van eiser vigerende bestemmingsplan “Driegatenbrug 2016”, eveneens omdat het bestaande aantal woningen wordt overschreden.
2.3.
Verweerder heeft daarom met het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Het opheffen van de overtreding is volgens verweerder mogelijk door één van de volgende maatregelen te nemen:
- Het aanpassen van de keukeninrichting zodanig dat niet langer sprake is van een keuken maar van een pantry, door de kookplaat en luchtafvoervoorziening boven de kookplaat te verwijderen;
- Het verwijderen van de keuken in zijn geheel;
- Het verwijderen van het toilet;
- Het verwijderen van de douche.
Als eiser de overtreding niet binnen tien weken beëindigt en beëindigd houdt, verbeurt hij een dwangsom van € 1.000,- per week, met een maximum van € 6.000,-.
2.4.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, conform het advies van de Regionale commissie bezwaarschriften (bezwaarschriftencommissie) van 5 november 2021.
Beoordeling door de rechtbank
3. Eiser betoogt in beroep dat van een overtreding geen sprake kan zijn totdat eiser in strijd met de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan handelt zonder dat verweerder daartoe een vergunning heeft afgegeven. Dat wil zeggen, vanaf het moment dat eiser start met de verhuur van de ruimte. Van verhuur aan derden is nog geen sprake. Daarnaast betwist eiser dat het hier gaat om een zelfstandige woning. De ruimte is niet onttrokken aan de woning en is ook inpandig bereikbaar. De woonruimte kan daarnaast nog worden gebruikt door familieleden, waardoor de zelfstandigheid van de woning ontbreekt. Verder betoogt eiser dat het besluit in strijd is met artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiser meent tot slot dat aan het bestreden besluit een kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht ten grondslag ligt.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 20 januari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van een overtreding?
5. Partijen twisten in beroep allereerst over de vraag of door de verbouwing van de woning reeds sprake is van een overtreding. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verbouwing van de woning van eiser heeft geleid tot het ontstaan van een extra zelfstandige woning. Dit is volgens verweerder in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo. Eiser stelt zich op het standpunt dat van een overtreding pas sprake kan zijn indien de ruimte aan derden wordt verhuurd.
Strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo?
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat hier sprake is van het bouwen van een bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Eiser betwist niet dat hij geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het bouwen van een bouwwerk.
5.2.
Artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Bor regelt dat de bedoelde omgevingsvergunning niet vereist is indien de activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits voldaan wordt aan een aantal eisen. Niet ter discussie staat dat voldaan wordt aan deze eisen.
5.3.
Deze bepaling moet echter in samenhang worden gelezen met artikel 5, eerste lid, van bijlage II bij het Bor, waarin wordt bepaald dat bij de toepassing van artikel 3 het aantal woningen gelijk moet blijven. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat, indien wordt vastgesteld dat de verbouwing van de woning van eiser heeft geleid tot een extra zelfstandige woning, de activiteit in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, aangezien dan gebouwd is zonder omgevingsvergunning voor een vergunningplichtige bouwactiviteit.
Strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo?
5.4.
Op het perceel van eiser geldt op grond van het bestemmingsplan “Driegatenbrug 2016” de enkelbestemming “Wonen”. Artikel 10.1 van dat bestemmingsplan luidt, voor zover hier relevant:
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.
maximaal het bestaande aantal woningen;
maximaal het bestaande aantal woningen;
5.5.
Niet ter discussie staat dat de nieuw ingerichte woonruimte niet als bestaande woning is aan te merken in de zin van artikel 1.23 van de planregels. Naar het oordeel van de rechtbank is daarom ook sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo indien komt vast te staan dat de verbouwing van eisers woning heeft geleid tot een extra zelfstandige woning. Aan eiser is immers geen omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan.
Is sprake van een extra zelfstandige woning?
5.6.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat de vraag of sprake is van een zelfstandige woning beoordeeld dient te worden aan de hand van de feitelijke situatie. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. Daarbij is van belang of de ruimte beschikt over alle wezenlijke voorzieningen die nodig zijn voor zelfstandige bewoning. Ook kan van belang zijn of de ruimte is voorzien van een eigen afsluitbare toegangsdeur. [1]
5.7.
De nieuw ingerichte woonruimte van eiser beschikt over een keuken, een douche en een toilet. De ruimte beschikt ook over een eigen afsluitbare toegangsdeur. Dat de ruimte ook inpandig toegankelijk is, kan er niet aan afdoen dat dit geheel aan voorzieningen de ruimte geschikt maakt als zelfstandige woning. [2] Dat de ruimte nog niet zelfstandig wordt bewoond of met dat doeleinde is verhuurd, doet er niet aan af dat deze wel als zodanig kan worden gebruikt. Niet (slechts) het gebruik maar reeds de bouw van de extra zelfstandige woning is gelet op artikel 5, eerste lid, van het Bor en artikel 10.1 van de planregels bepalend om te kunnen spreken van een vergunningplichtige bouwactiviteit respectievelijk een bouwwerk waarvoor de betreffende gronden niet zijn bestemd.
5.8.
Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiser door de verbouwing een extra zelfstandige woning heeft gecreëerd. Dit heeft tot gevolg dat inderdaad sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
Beginselplicht tot handhaving
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is het besluit in strijd met artikel 8 van het EVRM?
7. Volgens eiser is het bestreden besluit in strijd met artikel 8, tweede lid, EVRM, omdat de last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van de inrichting van een deel van de woning met onder meer sanitaire voorzieningen, die een onlosmakelijk verband hebben met een gebruik voor woondoeleinden. Verweerder heeft door het opleggen van de last nagelaten om het privé- en gezinsleven van eiser te eerbiedigen.
7.1.
Artikel 8 van het EVRM luidt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
7.2.
De inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten is bij wet voorzien, te weten de Algemene wet bestuursrecht, de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening en het bestemmingsplan. De in deze nationale regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De betrokken wettelijke voorschriften zijn bovendien noodzakelijk in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, hetgeen in dit geval wil zeggen dat het door verweerder opleggen van een last onder dwangsom evenredig is aan het doel dat daarmee wordt gediend. Verweerder heeft de belangen van eiser in de besluitvorming betrokken. Verweerder stelt terecht dat slechts een klein deel van de aangebrachte voorzieningen verwijderd behoeft te worden om aan de last te voldoen. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit in strijd is met artikel 8 van het EVRM. [3]
Is sprake van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht?
8. Eiser betoogt dat aan de besluitvorming een kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht ten grondslag ligt. Eiser meent dat de buren intenties hebben die niet zien op de ruimtelijke ordening. Zo zouden de buren meerdere keren hebben geklaagd over het doen en laten van eiser en diens gezinsleden. Door zich hier niet tegen uit te spreken heeft verweerder dat onderdeel laten worden van de belangenafweging, aldus eiser.
8.1.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Uitlatingen of gedragingen van de buren komen in de besluitvormingsprocedure niet voor rekening van verweerder. Anders dan eiser kennelijk veronderstelt, is verweerder niet gehouden om zich uit te spreken tegen deze uitlatingen of gedragingen. Uit het primaire besluit en het bestreden besluit blijkt ook niet dat verweerder oneigenlijke belangen of omstandigheden heeft laten meewegen.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Seters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.