Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 21/5944 en 22/3431
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 april 2024 in de zaken tussen
[eiser 1] en [eiseres 1] , uit Lisse, eisers 1
[eiseres 2] en [eiser 2] ,uit Lisse, eisers 2
hierna gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde (voorheen): mr. M.W. van der Hulst)
en
het college van burgemeester en wethouders van Lisse, verweerder
(gemachtigden mr. Loeffen-Heddema en [naam 1] )
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland(het college)
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland(het college)
(gemachtigden [naam 2] en [naam 3] )
Procesverloop
In SGR 21/5944
Op 9 juli 2020 hebben eisers 1 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een tweede in- en uitweg op het perceel [adres 1] te [plaatsnaam] (het perceel).
In het besluit van 3 augustus 2020 (primair besluit 1) heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
In het besluit van 26 maart 2021 (bestreden besluit 1) heeft verweerder de door eisers tegen primair besluit 1 ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen bestreden besluit 1 hebben eisers per brief een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman. De Nationale Ombudsman heeft deze brief ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de rechtbank.
Het college heeft verweer gevoerd.
In SGR 22/3431
Eisers 1 hadden eerder dan 9 juli 2020, namelijk op 3 februari 2020, ook al een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een tweede in- en uitweg op het perceel ingediend.
In het besluit van 13 oktober 2021 (primair besluit 2) heeft verweerder eisers 1 bericht dat uiterlijk op 30 maart 2020 een beslissing op de aanvraag van 3 februari 2020 had moeten worden genomen. Aangezien deze datum inmiddels is verstreken en geen besluit is genomen, constateert verweerder dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
Tegen de van rechtswege verleende vergunning heeft het college bezwaar gemaakt.
In het besluit van 26 april 2022 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van het college gegrond verklaard. Ook is besloten de van rechtswege verleende omgevingsvergunning te herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
De rechtbank heeft de zaken op grond van artikel 8:14 Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevoegd en op 3 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [eiser 1] , [eiseres 2] , gemachtigde van eisers, gemachtigden van verweerder, bijgestaan door [naam 4] , vergunningverlener, en gemachtigden van het college, bijgestaan door ing. [naam 5] , adviseur verkeer.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Partijen zijn met elkaar in overleg getreden en hebben de rechtbank daarover bericht. Op 26 en 27 september 2023 hebben partijen de rechtbank medegedeeld dat dit overleg niet heeft geleid tot een oplossing en hebben zij de rechtbank verzocht om uitspraak te doen.
Nu geen van partijen opnieuw op een nadere zitting wenste te worden gehoord, heeft de rechtbank bepaald dat verder onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
1. Feiten en genomen besluiten
1.1
Bij besluit van 23 december 2015 heeft verweerder aan de toenmalige eigenaren van het perceel een omgevingsvergunning ten behoeve van de exploitatie van hun bed & breakfast geweigerd. Daartegen is door die eigenaren bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van dat bezwaar is bij besluit van 29 maart 2016 alsnog een omgevingsvergunning voor de activiteit “afwijken van het bestemmingsplan” verleend voor de duur van 10 jaar. Aan de vergunning is het voorschrift verbonden dat op eigen terrein dient te worden voorzien in drie parkeerplaatsen. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat door verweerder is overgenomen, is vermeld: “Daarbij zou het wel wenselijk zijn dat een tweede uitrit tot stand komt waarvoor medewerking van gedeputeerde staten vereist is.”
1.2
Eisers 1 zijn sinds 1 oktober 2018 eigenaar van het perceel en zijn vanaf dat moment gestart met het verbouwen van het gebouw ten behoeve van het opzetten van een bed & breakfast onder de naam Bed & Breakfast Blossom (B&B).
1.3
Op het perceel zijn twee parkeerplaatsen. In de voortuin van dit perceel is een garage aanwezig en staan twee bomen. Hierdoor is parkeren op de twee parkeerplaatsen onmogelijk. Eisers 1 hebben een vergunning voor het kappen van de bomen aangevraagd, maar verweerder heeft die vergunning geweigerd.
1.4
In 2019 hebben eisers 1 bij verweerder gevraagd of het mogelijk is om 2 extra parkeerplaatsen op de N208, voor het perceel, te creëren. Uit de mailwisseling tussen eisers 1 en verweerder blijkt dat verweerder hieraan niet wilde meewerken, omdat eisers 1 voldoende parkeergelegenheid hebben en uitbreiding van het aantal parkeerplaatsen de weg minder verkeersveilig maakt.
1.5
Om de toegang tot de parkeerplaatsen op het perceel voor de gasten van de B&B mogelijk te maken, hebben eisers 1 vervolgens op 3 februari 2020 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tweede uitweg, aan de noordzijde van het perceel.
1.6
Op 9 juli 2020 hebben eisers 1 nogmaals een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tweede uitweg. Bij besluit van 3 augustus 2020 heeft verweerder de aanvraag van 9 juli 2020 afgewezen. Tegen dat besluit hebben eisers 1 en eisers 2, eigenaren van het perceel [adres 2] en daarmee de directe buren van eisers 1, bezwaar gemaakt. Uit de stukken blijkt dat eisers 2 een parkeerprobleem ervaren, vanwege de personen die ten behoeve van de B&B voor het perceel van eisers 2 parkeren. Eisers 2 willen daarom graag dat de gasten van de B&B op het eigen terrein van eisers 1 parkeren. Eisers 2 zijn dan ook net als eisers 1 van mening dat er een tweede in- en uitweg moet worden gerealiseerd op het perceel.
1.7
In bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar gericht tegen het primaire besluit van 3 augustus 2020 ongegrond verklaard en het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de beslissing om de omgevingsvergunning al dan niet te verlenen tot de bevoegdheid van verweerder behoort. Verweerder heeft daarbij beleidsruimte. Beoordeeld dient te worden of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Verweerder is verplicht advies in te winnen bij het college, omdat de aanvraag betrekking heeft op een te realiseren uitweg op provinciale infrastructuur. Het college heeft ten aanzien van de aanvraag om een omgevingsvergunning een negatief advies uitgebracht. Het college heeft daarbij uitvoering gegeven aan het landelijk beleid ter verhoging van de verkeersveiligheid, zoals dit is vastgelegd in het concept “Duurzaam Veilig”. Daarin is de provinciale weg N208 aangemerkt als gebiedsontsluitingsweg. Het beleid van het college is erop gericht zo weinig mogelijk uitwegen te laten aansluiten op gebiedsontsluitingswegen. In de “Beleidsregels omtrent uitwegen op wegen in beheer bij de provincie Zuid-Holland” (Beleidsregels) is vermeld dat een verzoek om een omgevingsvergunning in ieder geval wordt geweigerd indien op een perceel al een uitweg is. Verweerder heeft verder in aanmerking genomen dat in dit geval tussen de hoofdrijbaan en het te ontsluiten perceel een in twee richtingen bereden (brom)fietspad aanwezig is. Toestaan van een extra aansluiting betekent niet alleen een extra conflictpunt op de hoofdrijbaan, maar ook een extra conflictpunt met zwakkere verkeersdeelnemers op het fietspad. Gelet daarop brengt een tweede in- en uitweg een verkeersveiligheidsrisico met zich mee. Verweerder mag dan ook tot weigering van de vergunning komen ter voorkomen van gevaar op de weg. Ten slotte is verweerder van mening dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
1.8
Bij brief van 13 oktober 2021 heeft verweerder ten aanzien van de aanvraag van 3 februari 2020 geconcludeerd dat de termijn om op de aanvraag te beslissen is verstreken en dat de omgevingsvergunning dan ook van rechtswege is verleend.
1.9
Tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning heeft het college bezwaar gemaakt.
1.1
In bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar gericht tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning gegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat er al een beslissing op bezwaar is genomen op de aanvraag 9 juli 2020, waarbij de bezwaren tegen weigering van de omgevingsvergunning ongegrond zijn verklaard. Verweerder herroept daarom de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. In de bijlage bij bestreden besluit 2 heeft verweerder de op 3 februari 2020 aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
2. De beroepsgronden
2.1
In beroep hebben eisers ten aanzien van bestreden besluit 2 aangevoerd dat het bezwaarschrift van het college niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Verweerder heeft niet vooraf kenbaar gemaakt dat de elektronische weg open stond voor het maken van bezwaar, zoals artikel 2.15 Awb voorschrijft. Eerst per e-mail van 14 december 2022 werd kenbaar gemaakt dat de gronden per e-mail konden worden verstuurd. Verder is in artikel 6:5, eerste lid, van de Awb bepaald dat een bezwaarschrift moet worden ondertekend, terwijl het bezwaarschrift van het college en de aanvullende bezwaargronden die op 22 december 2021 zijn ingediend niet zijn ondertekend. Ook is geen sprake van een digitale handtekening. Ook was het hoofd eenheid juridische expertise en handhaving van de Dienst Beheer Infrastructuur niet bevoegd om het bezwaarschrift te ondertekenen, omdat uit het Mandaatbesluit van het college niet blijkt dat deze functionaris bevoegd is bezwaar te maken.
2.2
Verder hebben eisers aangevoerd dat het in de op 29 maart 2016 verleende omgevingsvergunning opgenomen parkeervoorschrift niet uitvoerbaar is en dat verweerder dat al wist dan wel dat verweerder wist dat zij aan de uitwerking van het voorschrift geen medewerking zou verlenen. De ingetekende parkeerplekken kunnen immers alleen bereikt worden via een tweede uitweg en daarvoor wordt geen vergunning verleend.
Ook is verweerder er ten onrechte van uit gegaan dat aan het college advies moest worden gevraagd. Uit artikel 2.12 van de APV volgt niet dat het college om advies gevraagd dient te worden. De bepalingen uit de Omgevingsverordening Zuid-Holland hebben geen rechtstreekse werking. De Omgevingsverordening Zuid-Holland bevatte op het moment van de aanvraag en het besluit nog geen verplichting voor verweerder om advies aan het college te vragen. Artikel 5.5a van de Omgevingsverordening was immers op dat moment nog niet in werking getreden. Sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien in de door eisers vermelde gelijke gevallen wel een omgevingsvergunning is verleend. Eisers zijn van mening dat de N208 ten onrechte als een gebiedsontsluitingsweg is aangemerkt in plaats van als een erftoegangsweg. De N208 voldoet immers niet aan de gestelde ontwerpeisen voor een gebiedsontsluitingsweg. Eisers hebben op dit gebied een onderzoeksrapport van deskundige Goudappel ingebracht en hebben gevraagd om een onafhankelijke verkeerskundige in te schakelen. Toch heeft verweerder daaraan geen gehoor gegeven en heeft zij simpelweg het advies van het college overgenomen. Verder leidt het aanleggen van de tweede uitweg niet tot een verkeersonveilige situatie. Eisers concluderen dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd, zodat sprake is van strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. Het besluit is ook genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb, omdat verweerder niet zonder vooringenomenheid of partijdigheid het besluit heeft genomen. Er is namelijk onder één hoedje gespeeld, de hand is niet in eigen boezem gestoken en verweerder was ook niet bereid om mee te werken aan een oplossing. Tenslotte is het besluit in strijd met artikel 3:4 van de Awb, omdat de nadelige gevolgen van het besluit niet in verhouding staan tot de doelen van het besluit. Als het parkeervoorschrift onuitvoerbaar blijft, heeft dat grote gevolgen voor eisers 1, aldus eisers.
3. Ontvankelijkheid
Ontvankelijkheid van het beroepschrift in SGR 21/5944
3.1
Bestreden besluit 1 is op 26 maart 2021 genomen. Eisers hebben tegen bestreden besluit 1 op 28 april 2021 een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman. De Nationale Ombudsman heeft deze klachtbrief aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift toegestuurd. Bij de rechtbank is de doorgestuurde klachtbrief op 8 september 2021 ingekomen. Daarna hebben eisers op 5 oktober 2021 een brief ingediend waarboven het woord “beroepschrift” is vermeld.
3.2
De bij de Nationale Ombudsman ingediende klachtbrief is terecht aangemerkt als een beroepschrift en dan ook terecht op grond van artikel 6:15, eerste lid, Awb, aan de rechtbank doorgestuurd ter behandeling als beroepschrift. Het stuk dat op 4 oktober 2021 bij de rechtbank is ingediend moet worden aangemerkt als een indiening van aanvullende beroepsgronden. Uit hetgeen verweerder ter zitting heeft medegedeeld leidt de rechtbank af dat verweerder geen bezwaar heeft tegen het doorsturen van de klachtbrief naar de rechtbank maar wel tegen het later indienen van de beroepsgronden. Deze stelling van verweerder treft geen doel, aangezien de gronden in een beroepschrift mogen worden aangevuld met nadere gronden.
3.3
Uit artikel 6:15, derde lid, Awb volgt dat het tijdstip van indiening van de brief bij de Nationale Ombudsman bepalend is voor de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend. Gelet daarop is het beroepschrift tijdig ingediend. Het beroepschrift is dan ook ontvankelijk en zal inhoudelijk worden beoordeeld.
Ontvankelijkheid van het bezwaarschrift in SGR 22/3431
3.4
Het college heeft tegen primair besluit 2 een pro forma bezwaarschrift en de aanvullende bezwaargronden per aangetekende post en per e-mail verzonden. De ondertekening van het bezwaarschrift en de aanvullende gronden zijn van een digitale handtekening voorzien, en niet van een fysieke handtekening. Op grond van artikel 2.15, eerste lid, van de Awb kan een bericht elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend. Verweerder en het college hebben al eerder met elkaar gecorrespondeerd per e-mail. Daarmee heeft verweerder kenbaar gemaakt dat het college voor het indienen van het bezwaarschrift ook gebruik kon maken van de elektronische weg. De rechtbank is van oordeel dat een fysieke handtekening niet nodig is, indien er geen twijfel is over de identiteit van de bezwaarmaker. In dit geval was het verweerder duidelijk wie de bezwaarmaker was, en bleek uit de in de brief vermelde autorisatiecode welke medewerker van het college bezwaar heeft gemaakt.
3.5
Verder blijkt uit het door het college overgelegde mandaatbesluit dat het hoofd eenheid juridische expertise en handhaving van de Dienst Beheer Infrastructuur bevoegd is om het bezwaarschrift te ondertekenen, zodat de stelling van eisers dat deze functionaris daartoe niet bevoegd is niet slaagt.
3.6
Uit het bovenstaande volgt dat voldaan is aan de vereisten voor het indienen van het bezwaar en dat er geen aanleiding is het bezwaarschrift op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
4. Het juridisch kader
4.1
In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
4.2
In artikel 2.12, eerste lid, van de APV is bepaald dat het verboden is zonder vergunning een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. In het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel is bepaald dat in afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 de vergunning slechts wordt geweigerd ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg.
4.3
In het op 1 augustus 2020 in werking getreden artikel 5.5a Omgevingsverordening Zuid-Holland, is in de aanhef en onder b bepaald dat het bevoegd gezag op grond van artikel 2.26, lid 3, van de Wabo tijdig advies inwint bij gedeputeerde staten, alvorens kan worden overgegaan tot besluitvorming bij de volgende activiteiten als bedoeld in artikel 2.2. eerste lid van de Wabo (b) een uitweg op provinciale infrastructuur te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen.
5. Inhoudelijke beoordeling
5.1
Allereerst is tussen partijen in geschil of verweerder voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een tweede uitweg advies diende te vragen aan het college.
5.2
Uit artikel 2.12, derde lid, van de APV blijkt niet van een verplichting voor verweerder om advies te vragen aan het college. Daarbij is van belang dat ten tijde hier van belang artikel 5.5a Omgevingsverordening Zuid-Holland nog niet van toepassing was.
5.3
Gelet hierop blijven de “Beleidsregels omtrent uitwegen op wegen in beheer bij de provincie Zuid-Holland” (Beleidsregels), waarin is vermeld dat een verzoek om een omgevingsvergunning wordt geweigerd indien op een perceel al een uitweg is, buiten toepassing.
5.4
Uit het bovenstaande volgt dat alleen getoetst dient te worden aan artikel 2.12 van de APV, en dat de gevraagde omgevingsvergunning op grond van dit artikel, tweede lid, aanhef en onder a, slechts kan worden geweigerd ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg. Gelet op deze toets is het verschil van mening tussen partijen of de N208 als een gebiedsontsluitingsweg moet worden aangemerkt, omdat in dat geval het beleid van het college is om zo weinig mogelijk uitwegen op dergelijke wegen te laten aansluiten, en het daarbij door eisers ingediende rapport van Goudappel, niet van belang en behoeft het geen verdere bespreking.
5.5
In dat kader hebben eisers aangevoerd dat het aanleggen van een tweede uitweg niet tot een verkeersonveilige(re) situatie leidt. Ten aanzien hiervan overweegt de rechtbank dat verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft waarom de omgevingsvergunning zou moeten worden geweigerd ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg. In de in 2016 verleende omgevingsvergunning is het voorschrift opgenomen dat men op eigen terrein dient te voorzien in drie parkeerplaatsen. Deze drie parkeerplaatsen op het perceel kunnen worden benut als een tweede in- en uitweg wordt gerealiseerd. Als deze in- en uitweg niet mogelijk is zullen deze drie auto’s langs de openbare weg geparkeerd zijn en vanuit een parkeervak wegrijden. Verweerder heeft niet voldoende gemotiveerd waarom het in- en uitrijden van drie auto’s vanaf het perceel meer gevaar voor het verkeer op de weg met zich brengt dan het inparkeren op een parkeerplaats langs de N208 en het daarvan weer wegrijden. Verweerder heeft zich ten onrechte beperkt tot de beoordeling of het aanleggen van een tweede in- en uitweg op het perceel een veiligheidsrisico oplevert. Eisers hebben dan ook terecht betoogd dat de bestreden besluiten niet deugdelijk zijn gemotiveerd. Beide bestreden besluiten kunnen daarom niet in stand blijven.
5.6
Gelet hierop behoeft hetgeen eisers verder nog naar voren hebben gebracht geen bespreking meer.
6. Conclusie
6.1
De rechtbank zal de beroepen in de zaken SGR 21/5944 en SGR 22/3431 gegrond verklaren en in beide zaken het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder dient in beide zaken opnieuw een beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6.2
Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eisers 1 en eisers 2 vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt in totaal € 1.674,-, omdat de voormalige gemachtigde van eisers een aanvullend beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen in de zaken 21/5944 en SGR 22/3431 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten in beide zaken;
- draagt verweerder op in beide zaken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-;.
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers 1 en het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers 2 te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.E.M. de Coninck, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.