Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: NL23.26803 en NL24.9588
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], eiser,
V-nummer: [v-nummer]
(gemachtigde: mr. E.J.L. van de Glind),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigde: mr. C. Wesenbeek).
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de beëindiging van het recht van eiser op tijdelijke bescherming in verband met de oorlog in Oekraïne en tegen het aan eiser uitgevaardigde terugkeerbesluit.
1.1.
In het besluit van 23 augustus 2023 heeft de staatssecretaris bepaald dat eisers recht op tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn Tijdelijke bescherming eindigt op 4 september 2023. Tegen dit besluit heeft eiser beroep (NL23.26803) ingesteld.
1.2.
Op 31 januari 2024 heeft verweerder dat besluit ingetrokken onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 januari 2024 [1] . Eiser handhaaft zijn beroep op grond van artikel 6:19, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.3.
Daarnaast is het beroep van eiser gericht tegen het bericht van 24 januari 2024, dat volgens eiser op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel uitmaakt van deze procedure. In de brief van 24 januari 2024 heeft de staatssecretaris onder andere aan eiser medegedeeld dat het besluit van 23 augustus 2023 wordt ingetrokken, het recht van eiser op tijdelijke bescherming op 4 maart 2024 eindigt en dat tegen eiser een terugkeerbesluit zal worden uitgevaardigd.
1.4.
Verder heeft eiser beroep (NL24.9588) ingesteld tegen het terugkeerbesluit van 21 februari 2024. Hoewel alleen het beroep NL23.26803 op zitting stond geagendeerd, hebben partijen tijdens de zitting geen bezwaar gemaakt om het beroep tegen het terugkeerbesluit eveneens op zitting te behandelen.
1.5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is er aan deze zaken voorafgegaan?
2. Eiser heeft de Marokkaanse nationaliteit en is geboren op [geboortedag] 1997. Eiser is een zogenoemde ‘derdelander’, die uit Oekraïne is gevlucht vanwege de oorlog die daar sinds 24 februari 2022 woedt. Eiser heeft sinds 15 juli 2022 tijdelijke bescherming in Nederland.
2.1.
Eisers recht op tijdelijke bescherming vloeit voort uit Richtlijn 2001/55/EG (de Richtlijn) van de Raad van de Europese Unie (de Raad) van 20 juli 2001 [2] . Bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van 4 maart 2022 heeft de Raad de Richtlijn van toepassing verklaard op ontheemden die Oekraïne als gevolg van de oorlog daar hebben moeten verlaten. De Raad heeft in dat kader bepaald dat de lidstaten tijdelijke bescherming moeten geven aan Oekraïense onderdanen, aan personen met een asielstatus in Oekraïne, aan gezinsleden van deze twee groepen personen en aan personen met een permanente verblijfsvergunning in Oekraïne.
2.2.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn gold de tijdelijke bescherming oorspronkelijk voor één jaar. Dezelfde bepaling voorzag in automatische verlenging met telkens zes maanden tot maximaal één jaar als de Raad de tijdelijke bescherming niet eerder zou beëindigen. Op grond hiervan is de tijdelijke bescherming voor eerdergenoemde groepen ontheemden automatisch verlengd tot en met 4 maart 2024. Bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2023/2409 van 19 oktober 2023 heeft de Raad de tijdelijke bescherming verlengd tot en met 4 maart 2025.
2.3.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn en artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022 kunnen de lidstaten dezelfde tijdelijke bescherming geven aan personen die niet behoren tot de groepen ontheemden die in het Uitvoeringsbesluit zijn omschreven. De staatssecretaris heeft op grond daarvan besloten om ook tijdelijke bescherming te geven aan personen die op basis van een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne verbleven [3] . Eiser valt in deze categorie.
2.4.
Bij brief aan de Tweede Kamer van 18 juli 2022 [4] heeft de staatssecretaris bekendgemaakt dat personen met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne geen tijdelijke bescherming meer zullen krijgen. Als overgangsregeling heeft hij besloten om tot 4 maart 2023 tijdelijke bescherming te geven aan zulke personen die al in Nederland verbleven [5] . Deze termijn heeft de staatssecretaris later verlengd tot 4 september 2023 [6] .
2.5.
In het besluit van 23 augustus 2023 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat eiser op grond van een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne verbleef en dat daarom zijn recht op tijdelijke bescherming op 4 september 2023 eindigt. Verder heeft de staatssecretaris tegen eiser een terugkeerbesluit uitgevaardigd met een vertrektermijn van vier weken. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Deze rechtbank heeft de behandeling van het beroep aangehouden in afwachting van een uitspraak van de Afdeling in een soortgelijke zaak.
2.6.
Op 17 januari 2024 heeft de Afdeling uitspraak [7] gedaan in een vergelijkbaar geval. Daarbij heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd was om de tijdelijke bescherming van personen met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne per 4 september 2023 te beëindigen, aangezien de uit artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn voortvloeiende duur van de tijdelijke bescherming op hen van toepassing is. Dit betekent dat hun tijdelijke bescherming van rechtswege afloopt op 4 maart 2024, aldus de Afdeling. De verlenging van de tijdelijke bescherming tot en met 4 maart 2025 is echter niet op hen van toepassing, aangezien zij ten tijde van het nemen van het verlengingsbesluit niet meer in aanmerking kwamen voor tijdelijke bescherming in Nederland.
2.7.
In de brief van 24 januari 2024 heeft de staatssecretaris medegedeeld dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling, hij het besluit van 23 augustus 2023 intrekt en de tijdelijke bescherming van eiser op 4 maart 2024 van rechtswege eindigt. Daarnaast heeft de staatssecretaris medegedeeld dat tegen eiser een terugkeerbesluit zal worden uitgevaardigd met een vertrektermijn van vier weken. Ook staat in de brief dat eiser na 4 maart 2024 niet mag werken, hij na 1 april 2024 geen recht meer heeft op opvang en dat de brief in combinatie met zijn verlopen O-document en een identiteitsbewijs geldt als bewijs dat hij tot 4 maart 2024 recht heeft op tijdelijke bescherming.
2.8.
In de brief van 31 januari 2023 heeft de staatssecretaris medegedeeld dat het besluit van 23 augustus 2023 is ingetrokken onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 [8] .
2.9.
Op 21 februari 2024 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat eiser vanaf 5 maart 2024 geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. De staatssecretaris legt eiser daarom een terugkeerbesluit op met een vertrektermijn van vier weken. Daarbij wijst de staatssecretaris op zijn voornemen van 30 juni 2023 om eiser een terugkeerbesluit op te leggen en stelt hij vast dat eiser destijds en tot op heden geen omstandigheden heeft aangevoerd waardoor hij zou moeten afzien van het opleggen van een terugkeerbesluit.
Wat vinden partijen in beroep?
3. Eiser heeft desgevraagd aangegeven dat de uitspraak van de Afdeling hem geen aanleiding geeft om het beroep (NL23.26803) tegen het ingetrokken besluit van 23 augustus 2023 in te trekken. Volgens eiser heeft hij nog belang bij een rechtmatigheidsoordeel van het ingetrokken besluit [9] .
3.1.
Verder vindt eiser dat de brief van 24 januari 2024 een besluit is [10] , waarin de staatssecretaris ten onrechte vaststelt dat zijn tijdelijke bescherming per 4 maart 2024 eindigt. In dit kader voert eiser aan dat de uitspraak van de Afdeling onjuist is en de brief daardoor zijn tijdelijke bescherming voortijdig beëindigt. Eiser maakt een vergelijking met een procedure over het (declaratoire) verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU [11] . Eiser betoogt eveneens dat de brief van 24 januari 2024 een verblijfspas is waartegen hij beroep kan instellen. Eiser voert in dit kader aan dat de einddatum van zijn verblijfspas – 4 maart 2024 – onjuist is.
3.2.
In zijn beroep tegen het terugkeerbesluit (NL24.9588) voert eiser aan dat het terugkeerbesluit onrechtmatig is, omdat de uitspraak van de Afdeling onjuist is, de staatssecretaris hem niet heeft gehoord voordat het terugkeerbesluit is uitgevaardigd en sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel. Eiser wijst ter onderbouwing op een artikel van C.A.F.M. Grütters [12] .
4. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de brief van 24 januari 2024 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat de brief geen rechtsgevolg heeft. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst de staatssecretaris op de uitspraak van de Afdeling. Volgens de staatssecretaris draagt eiser geen nieuwe informatie of standpunten aan waar de Afdeling geen rekening mee heeft gehouden.
4.1.
Verder stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat het beroep NL24.9588 niet-ontvankelijk is, omdat het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 op grond van 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege onderdeel uitmaakt van het beroep NL23.26803. Dat beroep was immers mede gericht tegen een terugkeerbesluit. De staatssecretaris stelt zich verder op het standpunt dat hij de hoorplicht niet heeft geschonden. Eiser heeft in de vorige procedure zijn zienswijze kunnen geven, maar heeft hier geen gebruik van gemaakt. Tot op heden heeft eiser geen individuele feiten of omstandigheden aangevoerd die aan een terugkeerbesluit in de weg zouden kunnen staan.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Beroep NL23.26803
5. Om te kunnen beantwoorden of de brief van 24 januari 2024 een besluit is, waarin eisers recht op tijdelijke bescherming voortijdig wordt beëindigd en of het terugkeerbesluit onrechtmatig is, acht de rechtbank het in dit geval noodzakelijk om eerst te beoordelen of de conclusie van de Afdeling juist is.
5.1.
De rechtbank ziet geen grond om het oordeel van de Afdeling onjuist te achten. De Afdeling is gemotiveerd tot haar oordeel gekomen en de rechtbank kan deze motivering volgen. In deze motivering is betrokken dat de staatssecretaris op grond van een facultatieve bepaling heeft besloten om het Uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022 ook toe te passen op een groep personen die door de Raad niet is aangewezen als groep die tijdelijke bescherming moest krijgen. Bij het facultatieve karakter van deze bepaling hoort de bevoegdheid om de tijdelijke bescherming van de desbetreffende groep te beëindigen. Als op grond van de facultatieve bepaling een groep onder de werkingssfeer van een besluit van de Raad wordt gebracht, dan geldt dat voor de gehele duur van de tijdelijke bescherming zoals voorzien door de Richtlijn, inclusief de maximaal mogelijke automatische verlengingen. Een later genomen verlengingsbesluit van de Raad is echter geen automatisme, maar is gebaseerd op een nieuwe beoordeling van de situatie op dat moment en is bedoeld voor de groepen personen ten aanzien waarvan de Raad dan nog tijdelijke bescherming nodig acht. Bij de aard van de facultatieve aanwijzingsbepaling is het passend dat een lidstaat ten aanzien van andere groepen een eigen afweging mag maken en er dus voor mag kiezen om de tijdelijke bescherming niet meer te bieden aan die groepen.
5.2.
Wat eiser aanvoert over de uitspraak van de Afdeling, doet aan het voorgaande niet af. Voor zover hij betoogt dat de Afdeling haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op een voetnoot bij de toelichting bij het voorstel [13] van de Europese Commissie tot verlenging van de tijdelijke bescherming, wordt overwogen dat deze voetnoot geen wezenlijk onderdeel van de motivering van de Afdeling vormt, maar slechts als ondersteunend element is gebruikt. Voor zover eiser erop wijst dat het verlengingsbesluit van de Raad pas na de zitting bij de Afdeling is gepubliceerd, wordt overwogen dat het voorstel van de Commissie toen wel al bekend was gemaakt en het uiteindelijke verlengingsbesluit niet wezenlijk anders is dan het voorstel. Zoals tijdens de zitting bij de rechtbank is besproken, is het voorstel voor het verlengingsbesluit van de Commissie en daarmee de mogelijke verlenging van de tijdelijke bescherming tijdens de zitting bij de Afdeling aan de orde gesteld. Dat eiser het verlengingsbesluit anders interpreteert dan de Afdeling, is voor de rechtbank geen reden om anders te oordelen dan de Afdeling. De enkele stelling dat het verlengingsbesluit (verder) niets vermeldt over het uitsluiten van de facultatieve bepaling, is hiertoe onvoldoende. Het is immers - zoals hiervoor reeds overwogen - aan de individuele lidstaten om hierin een eigen afweging te maken en Nederland had er al voor gekozen de facultatieve bescherming te beëindigen. Ook voor het overige voert eiser geen aspecten aan die de rechtbank doet twijfelen aan de uitspraak van de Afdeling.
5.3.
In navolging van de Afdeling concludeert de rechtbank dat de tijdelijke bescherming van personen met een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne op 4 maart 2024 van rechtswege is afgelopen. Bij een beëindiging van rechtswege is er geen ruimte voor een individuele belangenafweging, zoals ook de Afdeling in haar uitspraak heeft overwogen. De rechtbank zal in overwegingen 6. tot met 9.1. bespreken welke gevolgen dit heeft voor het beroep van eiser.
Besluit van 23 augustus 2023
6. Omdat het besluit van 23 augustus 2023 is ingetrokken, kan de rechtbank dat besluit slechts vernietigen als eiser daarbij belang heeft. [14]
6.1.
Voor zover eiser heeft willen betogen dat zijn belang is gelegen in een inhoudelijk oordeel over de einddatum van zijn tijdelijke bescherming, volgt de rechtbank eiser hier niet in. Alleen al omdat de rechtbank dat oordeel hiervoor in het kader van de vraag of de bescherming van rechtswege is geëindigd op 4 maart 2024 al heeft gegeven, heeft eiser in zoverre geen belang meer bij het beroep. Voor zover eiser nog steeds aanvoert dat zijn belang is gelegen in een eventuele toekomstige verblijfsaanvraag, volgt de rechtbank dit ook niet. Het is geen actueel en reëel belang dat een rechtmatigheidsoordeel van het ingetrokken besluit rechtvaardigt. Tot slot betoogt eiser dat zijn belang is gelegen in de omstandigheid dat de staatssecretaris geen ambtshalve toets heeft uitgevoerd. Eiser heeft niet onderbouwd dat de staatssecretaris hiertoe verplicht was, waardoor de rechtbank ook hierin geen belang ziet voor een rechtmatigheidsoordeel van het ingetrokken besluit van 23 augustus 2023. Het beroep voor zover dit is gericht tegen het ingetrokken besluit van 23 augustus 2023 is gezien het voorgaande nietontvankelijk.
Mededeling over aflopen tijdelijke bescherming op 4 maart 2024
7. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de brief van 24 januari 2024 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Als de brief een besluit is, dan heeft het beroep van rechtswege mede daarop betrekking. [15]
7.1.
In overwegingen 5. tot en met 5.3. heeft de rechtbank geoordeeld dat de tijdelijke bescherming van vreemdelingen zoals eiser op 4 maart 2024 van rechtswege is afgelopen. Dit betekent dat de mededeling van de staatssecretaris in de brief van 24 januari 2024 dat het recht van eiser op tijdelijke bescherming op 4 maart 2024 eindigt, geen rechtsgevolg heeft gecreëerd. Deze mededeling is dus geen besluit, zodat het beroep niet op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede daarop betrekking heeft. De vergelijking die eiser maakt met een procedure omtrent verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU is in zoverre niet relevant.
7.2.
Eiser betoogt ook dat de brief van 24 januari 2024 een verblijfspas is waartegen hij beroep kan instellen. Als eiser al in zijn betoog moet worden gevolgd dat de brief moet worden aangemerkt als verblijfspas, dan nog slaagt deze beroepsgrond niet. De rechtbank wijst ook hier op overwegingen 5. tot en met 5.3. van deze uitspraak, waarin zij heeft bevestigd dat de tijdelijke bescherming van vreemdelingen zoals eiser op grond van de Richtlijn op 4 maart 2024 van rechtswege is afgelopen.
Intrekkingsbesluit van 31 januari 2024
8. Een beroep tegen een besluit heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking van dat besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben [16] . De rechtbank moet de vraag beantwoorden of partijen voldoende belang hebben bij een oordeel over het besluit van 31 januari 2024 tot intrekking van het besluit van 23 augustus 2023.
8.1.
Voor zover eiser als belang heeft aangevoerd dat hij een inhoudelijk oordeel wil over de einddatum van zijn tijdelijke bescherming, wijst de rechtbank op overwegingen 5. tot en met 5.3 waarin zij dat oordeel al heeft gegeven. Alleen daarom al is er geen belang bij een beroep tegen de intrekking van het besluit van 23 augustus 2023. Een dergelijk beroep is niet van rechtswege ontstaan.
Terugkeerbesluit van 21 februari 2024
9. Hoewel eiser apart beroep heeft ingesteld tegen het terugkeerbesluit, hebben partijen tijdens de zitting geen bezwaar gemaakt om het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 te beschouwen als een nieuw besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Zodoende overweegt de rechtbank als volgt.
9.1.
Ook in het kader van het terugkeerbesluit betoogt eiser dat de uitspraak van de Afdeling onjuist is en daarom is volgens eiser het terugkeerbesluit onrechtmatig. De rechtbank heeft in overwegingen 5. tot en met 5.3. al haar oordeel hierover gegeven. Verder betoogt eiser dat het terugkeerbesluit onzorgvuldig is, omdat een belangenafweging ontbreekt. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Eiser heeft niet inzichtelijk gemaakt welke omstandigheden tot het oordeel zouden moeten leiden dat het opgelegde terugkeerbesluit onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen doelen. Dit betekent dat het terugkeerbesluit rechtmatig tegen eiser is uitgevaardigd en in zoverre niet onzorgvuldig is.
9.2.
Wat betreft hetgeen eiser heeft aangevoerd over de hoorplicht, overweegt de rechtbank als volgt. Uit artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn [17] en jurisprudentie [18] van het Hof van Justitie en de Afdeling volgt dat de staatssecretaris een vreemdeling moet horen als hij voornemens is een terugkeerbesluit uit te vaardigden. Lidstaten beschikken over een aanzienlijke beoordelingsmarge met betrekking tot de wijze waarop het recht om te worden gehoord in de praktijk wordt verleend.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval sprake van een situatie waarin de staatssecretaris van het horen voorafgaand aan het terugkeerbesluit mocht afzien. Eiser is in de vorige procedure, zoals omschreven in rechtsoverweging 2.5, in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze op het (destijds) voorgenomen terugkeerbesluit kenbaar te maken. Eiser heeft daar geen gebruik van gemaakt. Hoewel er sprake is van enig tijdsverloop, leidt dat in dit geval niet tot de conclusie dat het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 onzorgvuldig is wegens schending van de hoorplicht. De staatssecretaris was niet zondermeer gehouden om eiser opnieuw in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze kenbaar te maken. Het ligt immers ook op de weg van eiser om de staatssecretaris onverwijld in kennis te stellen van relevante ontwikkelingen [19] . Eiser heeft geen persoonlijke feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aan een terugkeerbesluit in de weg zouden kunnen staan. Zijn algemene stellingen in zijn beroepschrift dat hij gezinsleven heeft ‘met zijn (eventuele) partner’, dat hij arbeid verricht en sinds 2022 een privéleven heeft opgebouwd in Nederland zijn daartoe onvoldoende. Onder deze omstandigheden hoefde de staatssecretaris eiser dus niet te horen voorafgaand aan het opleggen van het terugkeerbesluit.
Beroep NL24.9588
10. De rechtbank heeft het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb al beoordeeld in de procedure met het zaaknummer NL23.26803. Dit betekent dat het beroep met zaaknummer NL24.9588 niet-ontvankelijk is.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep met zaaknummer NL23.26803, voor zover dit is gericht tegen het besluit van 23 augustus 2023, is niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang. Tegen de brief van 24 januari 2024 is niet van rechtswege beroep ontstaan, omdat de brief niet op enig rechtsgevolg is gericht nu de tijdelijke bescherming van eiser van rechtswege is geëindigd op 4 maart 2024. Tegen het intrekkingsbesluit van 31 januari 2024 is evenmin van rechtswege beroep ontstaan, omdat eiser hiertoe geen belang heeft. Tot slot is het beroep voor zover dit is gericht tegen het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 ongegrond. Dit betekent eveneens dat het beroep met zaaknummer NL24.9588 niet-ontvankelijk is.
12. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
In het beroep NL23.26803 verklaart de rechtbank:
- het beroep voor zover dit is gericht tegen het ingetrokken besluit van 23 augustus 2023 niet-ontvankelijk;
- het beroep voor zover dit is gericht tegen het terugkeerbesluit van 21 februari 2024 ongegrond.
In het beroep NL24.9588 verklaart de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.I.H. Kerstens-Fockens, voorzitter, en mr. M.M. Meijers en mr. M.D. Gunster, leden, in aanwezigheid van mr. L.L. Hol, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.