Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/1911
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2024 in de zaak tussen
Demeter B.V., gevestigd in Monster, eiseres
(gemachtigde: H.A. [bedrijfsnaam] )
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, het college
(gemachtigde: mr. E.D. Kamsteeg).
Inleiding
1. Bij de rechtbank zijn vijf beroepen ingediend tegen de weigering van het college om eiseres dan wel [bedrijfsnaam] omgevingsvergunningen te verlenen. Deze beroepen hebben de zaaknummers SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027, SGR 19/8028 en SGR 20/1911. De rechtbank doet vandaag afzonderlijk uitspraak in de beroepen met zaaknummers SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027 en SGR 19/8028 enerzijds, en het beroep met zaaknummer SGR 20/1911 anderzijds.
2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van vier aanvragen om omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van woonunits ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten op de percelen [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] , te [plaats] (de locaties).
2.1.
Het college heeft deze aanvragen met afzonderlijke primaire besluiten van 26 juli 2019 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 februari 2020 op de bezwaren van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft partijen uitgenodigd voor de behandeling van het beroep op de zitting van 4 november 2021. Op verzoek van partijen heeft de rechtbank de behandeling van het beroep op de zitting uitgesteld om partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar in overleg te treden. Vervolgens heeft de rechtbank partijen periodiek verzocht om haar te informeren over de stand van zaken van dit overleg. Op 15 februari 2023 heeft het college de rechtbank bericht dat het beroep verder kan worden behandeld.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 15 augustus 2023 op zitting behandeld. Op deze zitting heeft de rechtbank ook de beroepen met zaaknummers SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027 en SGR 19/8028 behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
2.5.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst in afwachting van het besluit van het college op de nieuwe aanvraag van [bedrijfsnaam] (hierna: [bedrijfsnaam] ) om omgevingsvergunning.
2.6.
Op 3 januari 2024 heeft het college het besluit van 4 december 2023 tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag van [bedrijfsnaam] aan de rechtbank gezonden.
2.7.
De rechtbank heeft partijen op 17 januari 2024 laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de uitspraakdatum op heden bepaald.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.
3.1.
[bedrijfsnaam] exploiteert op verschillende locaties in de gemeente Westland een glastuinbouwbedrijf. Bij afzonderlijke besluiten van 27 april 2012 zijn aan [bedrijfsnaam] omgevingsvergunningen verleend voor het plaatsen van woonunits voor de huisvesting van de bij haar bedrijf werkzame arbeidsmigranten. Deze vergunningen zijn verleend voor de duur van vijf jaar.
3.2.
[bedrijfsnaam] heeft op 3 februari 2017 bij afzonderlijke aanvragen verzocht om verlenging van de geldigheidsduur van voornoemde omgevingsvergunningen. Het college heeft de aanvragen afgewezen en de afwijzing in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep in de uitspraak van 30 juli 2018 (SGR 17/6838) ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft de uitspraak van de rechtbank in de uitspraak van 8 mei 2019 [1] bevestigd.
3.3.
Op 18 september 2018 heeft de raad van de gemeente Westland het “Ontwikkelkader voor de realisatie van extra huisvesting voor arbeidsmigranten in Westland” (het Ontwikkelkader) vastgesteld. Dit beleid geeft weer op welke wijze de gemeente Westland invulling geeft aan de voorbereiding en de realisatie van extra huisvesting voor arbeidsmigranten in de gemeente.
3.4.
Op 3 april 2019 heeft [bedrijfsnaam] een viertal nieuwe aanvragen om verlenging van de geldigheidsduur van voornoemde omgevingsvergunningen ingediend. Het college heeft deze aanvragen op 16 april 2019 afgewezen en dit in bezwaar gehandhaafd. [bedrijfsnaam] heeft daartegen beroep ingesteld. Dit zijn de beroepen met zaaknummers SGR 19/6047, SGR 19/8026, SGR 19/8027 en SGR 19/8028. In de uitspraak van vandaag heeft de rechtbank deze beroepen ongegrond verklaard.
3.5.
Op 9 mei 2019 heeft eiseres, een dochteronderneming van [bedrijfsnaam] , vier nieuwe aanvragen om omgevingsvergunning voor verlenging van de eerder verleende omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft deze aanvragen aangemerkt als nieuwe aanvragen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens het college zijn de aanvragen in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Westland” (het bestemmingsplan). De aanvragen zijn daarom mede aangemerkt als aanvragen om omgevingsvergunningen voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, te weten het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
3.6.
Het college heeft de aanvragen in de primaire besluiten afgewezen. Volgens het college kan van het bestemmingsplan worden afgeweken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Het college weigert in de primaire besluiten hieraan mee te werken. Het college overweegt daartoe als volgt. Op 19 juni 2019 is door de gemeenteraad een motie aangenomen waarmee tijdelijke kleinschalige huisvesting bij bedrijven mogelijk is voor uitsluitend personen die bij het bijbehorende bedrijf werken, mits strak geconditioneerd volgens regels die in het verleden door de gemeente zijn gehanteerd. Ook de nieuwe aanvragen voldoen niet aan deze regels. Meer specifiek voldoen de aanvragen volgens het college niet aan de volgende eisen uit het Ontwikkelkader:
- de locaties waarop de aanvragen betrekking hebben, betreffen geen ‘nieuwe locatie’ en vormen een belemmering voor herstructureringsmogelijkheden van de glastuinbouw, die juist op onderhavige locaties zeer gewenst is;
- niet is gebleken dat eiseres een sociale kaart heeft gemaakt van de voorzieningen (winkels, apotheek, horeca, etc.) die de arbeidsmigranten hoogstwaarschijnlijk gaan gebruiken;
- eiseres maakt geen deel uit van de geselecteerde groep uitzenders die is vastgelegd in een register dat bestaat uit solide en betrouwbare marktpartijen.
Daarnaast heeft het college met Glastuinbouw Westland en VNO-NCW Westland-Delfland afspraken gemaakt voor noodhuisvesting van arbeidsmigranten. In dat kader hebben Glastuinbouw Westland en VNO-NCW Westland-Delfland tot 1 oktober 2019 de tijd gekregen om locaties aan te wijzen waar voor een periode van maximaal 2 à 3 jaar noodhuisvesting kan worden geboden. Het college heeft daartoe voorwaarden gesteld. Eiseres voldoet volgens het college niet aan de volgende voorwaarden:
a. Glastuinbouw Westland komt met een lijst van mogelijke locaties;
(…)
De relatie tussen huurder(s) en verhuurder(s) wordt zodanig vormgegeven dat geen afhankelijkheidsrelatie kan ontstaan. Zodoende wordt mogelijke arbeidsuitbuiting voorkomen. Indien huisvesting plaatsvindt via een uitzendbureau dient dit uitzendbureau ingeschreven te zijn in het register van de gemeente;
(…)
24/7 toezicht en beheer (extra belangrijk i.v.m. ontbreken voorzieningen en minder comfort portocabins).
Daarnaast hebben de aanvragen betrekking op een periode van meer dan 2 à 3 jaar. Ook is niet gebleken dat eiseres met Glastuinbouw Westland afspraken heeft gemaakt over een zodanig flankerend beleid dat er voor zowel de betrokkenen als de omgeving sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
3.7.
In het bestreden besluit heeft het college de afwijzingen gehandhaafd, onder verwijzing naar de adviezen van de commissie bezwaarschriften Westland.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvragen van eiseres om een omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvragen in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college mocht weigeren mee te werken aan het afwijken hiervan.
Wat vindt eiseres in beroep?
7. Eiseres betoogt dat ten onrechte wordt overwogen dat de aanvragen in strijd zijn met het geldende beleid. Het Ontwikkelkader is al grotendeels teruggenomen, zodat dit niet langer onderdeel uitmaakt van het beleid. Ook is niet duidelijk gemaakt aan welke criteria van het Ontwikkelkader niet zou zijn voldaan. Er is geen sprake van nieuwe locaties, nu de locaties al sinds 2012 bestaan, zodat het Ontwikkelkader niet kan worden toegepast. Ook is niet duidelijk waarom de aanvragen niet onder de noodhuisvestingsregeling vallen. Het is volgens eiseres niet aan Glastuinbouw Westland om te bepalen welke locaties worden aangewezen. Overigens zijn de door Glastuinbouw Westland aangewezen locaties uiteindelijk niet gerealiseerd en was er sprake van een afhankelijkheidsrelatie tussen huurder en verhuurder. Verder is er wel sprake van 24/7 toezicht.
Wat is het beoordelingskader?
8.1.
De rechtbank moet bij de toetsing van het bestreden besluit toetsten uitgaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit. Voorts gaat de rechtbank daarbij uit van de wet- en regelgeving en het beleid zoals die ten tijde van het bestreden besluit golden. Dit betekent allereerst dat de rechtbank geen rekening kan houden met feiten en omstandigheden die zich na het bestreden besluit hebben voorgedaan. Verder waren ten tijde van het bestreden besluit de Wabo en de daarop gebaseerde regelgeving nog van toepassing en hanteerde het college nog het beleid zoals bepaald in het Ontwikkelkader. Dit betekent dat de rechtbank bij de beoordeling uitgaat van de Wabo en het Ontwikkelkader, ook al is thans de Omgevingswet in werking getreden en is het beleid van het college neergelegd in de Woonvisie Westland 2020-2030.
8.2.
In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
8.3.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wabo kan de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
8.4.
Op grond van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
8.5.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wabo moet het college beoordelen of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarbij beleidsruimte. Dat betekent dat het college de keuze heeft of en wanneer het gebruik wil maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Het college had in het Ontwikkelkader nader ingevuld hoe het gebruik wil maken van zijn afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank moet de keuze van het college om al dan niet gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid terughoudend toetsen. De rechtbank moet dus toetsen of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. [2]
Wat oordeelt de rechtbank?
9. De rechtbank is allereerst van oordeel dat het college de aanvragen heeft mogen toetsen aan de criteria van het Ontwikkelkader. Met het Ontwikkelkader is bedoeld om criteria vast te stellen voor het planologisch mogelijk maken van (nieuwe) huisvestingslocaties. Hoewel het in het geval van eiseres om feitelijk bestaande huisvestingslocaties gaat, zijn deze locaties momenteel planologisch niet toegestaan. Van een bestaande situatie als bedoeld in het Ontwikkelkader is dan ook geen sprake. [3]
10. Hoewel het omwille van de duidelijkheid wenselijk was geweest als de bezwaarcommissie in haar advies uitdrukkelijk had benoemd aan welke criteria de plannen van eiseres (nog steeds) niet voldoen, ziet de rechtbank in het ontbreken daarvan geen grond om het bestreden besluit onduidelijk te achten. Daartoe acht de rechtbank van belang dat het college in de primaire besluiten duidelijk heeft opgesomd aan welke criteria niet wordt voldaan, zoals beschreven in 3.6. In haar advies heeft de bezwaarcommissie vervolgens overwogen dat de omstandigheid dat eiseres in bezwaar alsnog een sociale kaart heeft overgelegd voor haar geen aanleiding vormt om haar standpunt te herzien dat de plannen van eiseres niet aan alle criteria van het Ontwikkelkader voldoen. Met de primaire besluiten, in samenhang gelezen met deze overwegingen van de bezwaarcommissie, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende deugdelijk gemotiveerd dat de plannen van eiseres niet aan alle criteria van het Ontwikkelkader voldoen. De enkele, niet nader met stukken onderbouwde, stelling van eiseres dat zij wel aan de criteria van het Ontwikkelkader voldoet, leidt niet tot een ander oordeel.
11. De rechtbank is verder van oordeel dat het college voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiseres niet voldoet aan alle criteria voor de noodhuisvesting van arbeidsmigranten. Zoals beschreven in het advies van de bezwaarcommissie, zijn de locaties waarop eiseres de huisvesting wenst te realiseren geen door Glastuinbouw Westland aangewezen locaties. Dat de gemeente Westland heeft besloten om in samenspraak met Glastuinbouw Westland locaties aan te wijzen voor noodhuisvesting van arbeidsmigranten, is een beleidskeuze van het college waarover de rechtbank niet kan oordelen. Verder heeft eiseres niet weersproken dat in haar geval sprake is van een afhankelijkheidsrelatie tussen huurder en verhuurder. Dat dit op andere locaties wel zou zijn toegestaan, heeft eiseres op geen enkele wijze onderbouwd. Evenmin heeft eiseres (met stukken) onderbouwd dat op de locaties sprake is van het vereiste permanente (“24/7”) toezicht en beheer.
12. Omdat eiseres niet aan de criteria van het Ontwikkelkader of voor noodhuisvesting voldoet, heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan en de aanvragen van eiseres kunnen afwijzen. De stelling van eiseres dat er al vanaf 2012 arbeidsmigranten op de locaties worden gehuisvest en dat dit nooit tot noemenswaardige klachten heeft geleid, leidt niet tot een ander oordeel.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat afwijzingen van de omgevingsvergunningen in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.