Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/3471
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2024 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats] (Duitsland), eiser
(gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder
(gemachtigde: S.C.L. van Dijk LLM, inspecteur van de Belastingdienst).
Procesverloop
Eiser heeft op 17 juni 2022 een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (de Regeling). [1] In het besluit van 7 december 2022 (het primaire besluit) heeft de minister deze aanvraag deels afgewezen.
In het besluit van 7 april 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Namens de minister heeft diens gemachtigde een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft dit beroep en de beroepen met zaaknummers SGR 23/1644, SGR 23/3387 en SGR 23/4773 gezamenlijk op 6 februari 2024 op een zitting van de meervoudige kamer behandeld. De gemachtigde van eiser is verschenen. Namens de minister zijn diens gemachtigde verschenen alsmede [naam 1], mr. [naam 2] en mr. L.M.P.J. Kuijpers-Kursten, allen werkzaam bij de Belastingdienst.
Overwegingen
Feiten
1. Eiser heeft van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 gevaren op een Rijnvaartschip met een Nederlandse eigenaar en exploitant, terwijl hij werkzaam was voor een Zwitserse werkgever.
2. Eiser was in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 verzekerd en premieplichtig in Nederland. Eisers Zwitserse werkgever heeft in die periode premies afgedragen voor de Zwitserse socialezekerheidswetgeving. Eiser heeft in die periode dus dubbele premies betaald.
3. Eiser heeft vanwege de dubbele premiebetaling een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De minister heeft eisers aanvraag deels afgewezen omdat – voor zover van belang in deze procedure – eiser in de periode van 1 mei 2011 tot en met 31 december 2011 niet werkzaam is geweest voor een werkgever die gevestigd is in een rijnoeverstaat.
Beroepsgronden
4.1
Eiser voert primair aan dat de minister ten onrechte niet aan het evenredigheids-beginsel heeft getoetst. Eiser heeft in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 dubbele premies afgedragen, maar de Regeling voorziet niet in een tegemoetkoming over deze periode. De Regeling pakt daarom voor eiser onevenredig uit en hij wordt hiermee in een schrijnende situatie gebracht. Eisers belang als rijnvarende is zwaarwegend, zoals ook uitvoerig is besproken in de Tweede Kamer. De Regeling baseert zich op onduidelijkheden die er voor rijnvarenden en werkgevers waren op grond van de Rijnvarendenovereenkomst (Rvo) in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. In dit geval doen zich dezelfde onduidelijkheden voor, omdat op grond van de beleidsregels SB2266 van de Sociale verzekeringsbank de Rvo ook op eiser van toepassing is verklaard in de in geding zijnde periode. Bovendien staat in artikel 1, aanhef en onder i, van de Regeling niet dat Zwitserland pas sinds 1 april 2012 een rijnoeverstaat is, zodat de toelichting van de Regeling rechtstreeks in strijd is met de Regeling. Eiser doet in dat verband een beroep op exceptieve toetsing en verzoekt de rechtbank om de voorwaarde in de Regeling dat Zwitserland pas vanaf 1 april 2012 een rijnoeverstaat is, voor eiser buiten toepassing te verklaren.
4.2
Eiser beroept zich verder op het vertrouwensbeginsel en verwijst naar de stukken van de Tweede Kamer waaruit volgt dat het vanaf het begin af aan ging om rijnvarenden die met dubbele heffingen premie volksverzekeringen werden geconfronteerd. Dat de tegemoetkoming nog nader diende te worden uitgewerkt en verdere afstemming behoefde, betekent niet dat eiser, die tot de groep rijnvarenden met dubbele heffingen behoort, niet op de uitlatingen van de Staatssecretaris van Financiën en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid mocht vertrouwen, alleen omdat zijn werkgever in Zwitserland is gevestigd.
4.3
Voorts is er volgens eiser sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat voor andere rijnvarenden met de Regeling wel een oplossing is geboden, terwijl voor eiser – ondanks dat er sprake is van eenzelfde schrijnende positie – geen oplossing wordt geboden omdat zijn werkgever in Zwitserland is gevestigd.
Verweer
5.1
Namens de minister stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat geen aanleiding bestaat om Zwitserland eerder dan het moment van toetreding tot de Rvo vanaf 1 april 2012 als rijnoeverstaat in de zin van de Regeling te kwalificeren en verwijst hierbij naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1 van Pro de Regeling en de achtergrond van de Regeling (twijfel over de werkingssfeer van de Rvo). Volgens de gemachtigde volgt hieruit dat dit een bewuste keuze van de minister is geweest. Verder stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat aan de gemandateerde inspecteur van de Belastingdienst gelet op artikel 7, onder b, van de Regeling geen discretionaire bevoegdheid toekomt, zodat de inspecteur niet kan afwijken van de voorwaarden die zijn gesteld in de Regeling en ook niet aan het evenredigheidsbeginsel kan toetsen.
5.2
Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel wijst de gemachtigde op de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 8 februari 2021 waarin staat vermeld dat het gaat om “een specifieke groep rijnvarenden”, maar waarin niet wordt aangegeven wie tot die groep behoort en verder wordt er aangegeven dat de unilaterale maatregel nog nadere uitwerking en verdere afstemming behoeft. Volgens de gemachtigde zijn daarmee geen concrete toezeggingen gedaan waaraan eiser het vertrouwen kon ontlenen dat hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming.
Wet- en regelgeving
6. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan onderdeel uitmaakt.
Beoordeling door de rechtbank
Verzoek om prorogatie
7.1
Op de zitting heeft eiser ter informatie bij zijn pleitnota een herzieningsbeschikking van 5 oktober 2023 en het daartegen ingestelde bezwaar gevoegd. De minister heeft op de zitting verzocht om prorogatie van de herzieningsbeschikking in deze procedure.
7.2
In de herzieningsbeschikking staat dat de minister de aanvraag herziet, omdat is gebleken dat de Sociale verzekeringsbank heeft meegewerkt aan het sluiten van een uitzonderingsovereenkomst met Luxemburg in de periode van 1 januari 2010 tot en met 28 juni 2011 en daarom is er geen recht op een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De rechtbank wijst het verzoek om prorogatie van de herzieningsbeschikking af, omdat het een aparte procedure betreft.
Inhoudelijk
8.1
De rechtbank stelt vast dat Zwitserland in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 geen rijnoeverstaat was, omdat Zwitserland pas vanaf 1 april 2012 partij is bij de Rvo.
8.2
Eisers beroepsgronden komen erop neer dat hij verzoekt om artikel 1, eerste lid en onder i, van de Regeling buiten toepassing te laten, waardoor de toekenning van een tegemoetkoming in de periode vóór 1 april 2012 ook ziet op eiser met een werkgever gevestigd in Zwitserland.
8.3
De rechtbank ziet zich daarom geplaatst voor de vraag of de in de Regeling gedefinieerde rijnoeverstaten in de situatie van eiser in strijd komt met het doel van de Regeling en zo ja, of er grond bestaat om de in de Regeling gedefinieerde rijnoeverstaten in dit geval buiten toepassing te laten dan wel daaraan bij wijze van maatwerk een andere invulling te geven.
8.4
De rechtbank kan in een zaak als de onderhavige een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals de Regeling, buiten toepassing laten indien de uitkomst van die toepassing in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Dit is de zogenoemde exceptieve toetsing. De rechtbank ziet daartoe echter geen aanleiding en overweegt in dat verband als volgt.
8.5
De Regeling is, zo blijkt uit de daarbij behorende Toelichting, [2] een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een tegemoetkoming door de Staat aan een specifieke groep rijnvarenden voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De Regeling is onderdeel van een door de Tweede Kamer in een motie verzochte oplossing voor de zogenoemde rijnvarendenproblematiek. De specifieke groep bestaat uit rijnvarenden die ten onrechte via hun werkgevers in een andere rijnoeverstaat premies hebben afgedragen maar in Nederland premies moeten afdragen omdat Nederland op basis van de directe toepassing van de Rijnvarendenovereenkomst de aangewezen lidstaat is. Het doel van de Regeling is, aldus de Toelichting, om voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 de specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk in dezelfde socialezekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden staan indien hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het loon zouden hebben ingehouden.
8.6
De Regeling vindt zijn grondslag in artikel 9 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies. Die wet geeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de bevoegdheid om spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. Het spoedeisende karakter komt tot uitdrukking in de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor deze groep. [3] De Regeling, zo blijkt al uit de benaming, heeft een tijdelijk karakter. Het gaat om een maatregel die in het leven is geroepen voor een afgebakende groep rijnvarenden en ziet op een reeds enige tijd geleden gelegen periode. Als gevolg daarvan is volstaan met een tijdelijke regeling, die inmiddels is vervallen.
8.7
De rechtbank overweegt dat de minister bij de totstandkoming van een besluit van algemene strekking zoals de Regeling veel beslissingsruimte heeft. De Regeling heeft een spoedeisend karakter, is tijdelijk, unilateraal en onverplicht, en regelt een tegemoetkoming voor een specifieke groep rijnvarenden voor een specifieke periode. Dit alles betekent dat de rechtbank de Regeling terughoudend moet toetsen.
8.8.1
De minister heeft bewust gekozen voor een specifieke groep rijnvarenden. Met de brief van 8 februari 2021 [4] heeft de minister de Voorzitter van de Tweede Kamer als volgt ingelicht over de unilaterale oplossing die hij voor ogen heeft:
“De oplossing houdt in dat Nederland vooruitlopend op een bilaterale afspraak met Luxemburg een specifieke groep rijnvarenden unilateraal tegemoetkomt, voor het deel waarvoor dat nog niet is gebeurd, met een bedrag ter hoogte van de door hen betaalde – dat wil zeggen op het salaris ingehouden – Luxemburgse premies in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015.”
8.8.2
Uit de Toelichting bij de Regeling blijkt het volgende: [5]
“De rijnoeverstaten zijn volgens de definitie Luxemburg, België, Frankrijk, Duitsland en, vanaf 1 april 2012, Zwitserland. Zoals in het algemene deel van deze toelichting is omschreven, rechtvaardigen de afwijkingen van de regels onder de Rijnvarendenovereenkomst ten opzichte van de Verordening (EG) 883/2004, in combinatie met andere factoren, dat de tegemoetkoming in de basis wordt beperkt tot deze landen. Nederland is geen rijnoeverstaat onder het bereik van deze definitie. Hiermee komt tot uitdrukking dat de tegemoetkoming alleen aan de orde is indien in Nederland premie volksverzekeringen verschuldigd is.”
8.8.3
Tenslotte heeft de Regeling een spoedeisend karakter en gaat het om een tussenoplossing, zoals blijkt uit hetgeen de minister heeft toegelicht over de grondslag ervan: [6]
“Het spoedeisende karakter komt tot uitdrukking in de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor deze groep vooruitlopend op de uitkomsten van overleg met Luxemburg over een bilaterale oplossing”.
8.9
De rechtbank vindt het niet onredelijk dat in de Regeling een tegemoetkoming voor een specifieke groep rijnvarenden is vastgelegd. Weliswaar betekent dit dat voor eiser met een Zwitserse werkgever in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 geen tegemoetkoming kan worden toegekend, maar de minister heeft dat onderkend en onderbouwd als hiervoor onder 8.8.1 tot en met 8.8.3 weergegeven. De rechtbank kent doorslaggevende betekenis toe aan de uitdrukkelijke bedoeling van de minister, het onverplichte karakter van de Regeling die is bedoeld als tijdelijke tussenoplossing en de in dat verband dwingend vastgestelde toekenningsvoorwaarden, die de in dezen slechts terughoudende toets kunnen doorstaan.
8.1
Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de minister ook voor rijnvarenden met een Zwitserse werkgever vóór 1 april 2012 had moeten kiezen, is de rechtbank op grond van het voorgaande dan ook van oordeel dat de in de Regeling gedefinieerde rijnoeverstaten niet in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank acht het vasthouden aan die rijnoeverstaten in het geval van eiser evenmin onevenredig. Immers, de minister heeft daarvoor als onderbouwing gegeven dat Zwitserland pas vanaf 1 april 2012 als partij tot de Rvo is toegetreden.
8.11
De rechtbank wijst daarbij nog op het volgende. Eiser heeft gesteld dat de toepassing van de Regeling in zijn geval onevenredig uitpakt, omdat dit hem in een schrijnende situatie brengt. Eiser heeft zich in dat verband echter slechts beroepen op de algemene behandeling van de rijnvarendenproblematiek in de Tweede Kamer. Eiser heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat hij in zijn concrete situatie in een schrijnende positie verkeert. Eiser heeft evenmin aangetoond dat hij zijn Zwitserse werkgever heeft aangesproken op de onverplichte inhouding van premies, terwijl hij evenmin stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij bij de Zwitserse overheid de onverschuldigd betaalde premies heeft teruggevraagd en dat zijn verzoek is afgewezen.
8.12
Alhoewel de Regeling voor eiser in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 negatief uitpakt, ziet de rechtbank, zoals hiervoor overwogen, geen aanleiding de uitdrukkelijke keuzes van de minister terzijde te stellen. De Regeling noch de Kaderwet SZW-subsidies bevatten voorts een hardheidsclausule en bieden de minister en de Belastingdienst dan ook geen ruimte voor een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
9.1
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3).
9.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser geenszins aannemelijk gemaakt dat van de zijde van de minister uitlatingen zijn gedaan als bedoeld in stap 1. De omstandigheid dat in de Tweede Kamer is gesproken over de rijnvarendenproblematiek en eiser - naar hij stelt - onder diezelfde groep valt, maakt niet dat de minister een uitlating zou hebben gedaan waaruit eiser redelijkerwijs mocht afleiden dat hij ook in zijn concrete situatie recht zou hebben op een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De rechtbank leest in de onder 8.8.1 geciteerde brief ook niet dat de minister tijdens de Kamerbehandeling voor de concrete situatie waarin eiser verkeert in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 met een Zwitserse werkgever toezeggingen zou hebben gedaan over het recht op een tegemoet-koming. De rechtbank acht derhalve de weigering om een tegemoetkoming toe te kennen in het geval van eiser niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.
10. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat het geval van eiser niet gelijk is aan dat van andere rijnvarenden die recht hebben op een tegemoetkoming op grond van de Regeling, omdat Zwitserland in de periode van 1 mei 2011 tot en met 28 juli 2011 geen rijnoeverstaat was. Wat betreft eisers stelling dat twijfel over de procedurele aspecten van de Rvo ook in zijn geval geldt vanwege beleidsregel SB2266 van de Sociale verzekeringsbank, stelt de rechtbank vast dat deze beleidsregel pas vanaf 31 augustus 2012 bestaat zodat deze beleidsregel niet op eisers situatie van toepassing kan zijn. De rechtbank acht de weigering van de minister om een tegemoetkoming toe te kennen in het geval van eiser daarom evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
11. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. C.G. Meeder en mr. D.M. Drok, leden, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
In artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies staat dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister terzake van de verstrekking van subsidie regels kunnen worden gesteld met betrekking tot:
a.de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c.de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
d.de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
e.de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
f.de vaststelling van de subsidie;
g. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
h.de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten;
i. andere criteria voor de verstrekking van subsidie.
In artikel 9 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies staat dat deze wet, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing is op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door de minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet.
Uit de aanhef van de Regeling volgt dat de Regeling een besluit is van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: staatssecretaris), handelend in overeenstemming met de minister van Financiën, op grond van de artikelen 3, eerste lid, en 9 van de Kaderwet SZW-subsidies.
In artikel 1, aanhef en onder i, van de Regeling staat dat in deze regeling wordt verstaan onder rijnoeverstaat: de Staten, in de relevante periode genoemd in artikel 5 van Pro de Overeenkomst krachtens artikel 16, eerste lid, van de Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving 883/2004 (Stcrt. 2011/3397) met uitzondering van Nederland, en de Staat genoemd in artikel 2 van Pro de aanvullende overeenkomst bij de Overeenkomst krachtens artikel 16, eerste lid, van de Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving (Stcrt. 2013/9853).
In artikel 2 van Pro de Regeling staat dat de rijnvarende recht heeft op een tegemoetkoming indien:
a. op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is;
b. in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende;
c. de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en
d. restitutie van de ingehouden premies in de rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen.
Uit artikel 5, eerste lid, van de Regeling volgt dat de minister op aanvraag van de rijnvarende vaststelt of recht op de tegemoetkoming bestaat.
Uit artikel 7, aanhef en onder b, van de Regeling volgt dat de aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt Pro afgewezen indien de aanvraag niet voldoet aan de in de Regeling gestelde eisen.