Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/1007 en 23/5005
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2024 in de gevoegde zaken tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.C. Hoogendoorn),
en
de burgemeester van Leiden, verweerder
(gemachtigde: J.G.C.B. van Ginneken).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de sluiting van zijn pand en de weigering het pand te heropenen.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 21 december 2022 en 15 juni 2023 is verweerder bij de sluiting en de weigering van de heropening gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Verweerder heeft ook een stuk ingediend met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft beslist dat beperkte kennisneming van een deel van dit stuk gerechtvaardigd is. Eiser heeft toestemming verleend om mede op basis van dit stuk uitspraak te doen.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 20 november 2024 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en zijn gemachtigde deelgenomen, evenals de gemachtigde van verweerder. Namens verweerder waren ook [naam 1] en [naam 2] aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser is eigenaar van het bedrijfspand aan de [adres] in [plaats] (“het pand”). Op 28 juni 2022 kreeg de politie een telefonische melding, dat voor de deur van het pand een handgranaat lag. De handgranaat is door de Explosieve Opruimingsdienst verwijderd. Het telefoonnummer van de melder is door de politie gekoppeld aan een persoon, die gebruik bleek te maken van een emailadres van de Rotterdamse discotheek [bedrijfsnaam] , die enkele dagen daarvoor was beschoten.
2.1.
Verweerder heeft op 29 juni 2022 de sluiting van het pand bevolen voor de duur van twee weken. [1] Op 12 juli 2022 heeft verweerder besloten tot verlenging van de sluiting voor zes maanden, van 13 juli 2022 tot 13 januari 2023. Verweerder heeft daarbij verwezen naar een reeks incidenten, waaronder een herhaald schietincident bij [bedrijfsnaam] op 2 juli 2022 en andere gewelddadigheden in Leiden en Zoetermeer.
2.2.
Eiser heeft op 22 augustus 2022 verzocht om heropening van het pand. Op 1 december 2022 heeft verweerder de heropening geweigerd.
2.3.
Bij besluit van 21 december 2022 heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het sluitingsbevel gehandhaafd.
2.4.
Bij besluit van 15 juni 2023 is het bezwaar tegen de weigering tot heropening ongegrond verklaard.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat het beroep is gericht tegen de duur van de sluiting en dat verweerder in beginsel bevoegd was om het pand enige tijd te sluiten. De lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid van de Gemeentewet, biedt geen grondslag voor een sluiting voor zes maanden. Een voldoende ernstige vrees voor (dreigende) ordeverstoring kan er niet zijn geweest, omdat eiser de overeenkomst met de huurder inmiddels had beëindigd en onderhuurder [bedrijfsnaam] vanaf 1 juli 2022 geen gebruik meer kon maken van het pand. Een verband tussen dit incident en de andere door verweerder genoemde incidenten, is niet concreet geworden. Eiser was niet bij enig incident betrokken, terwijl het door verweerder aangehaalde incident van 7 juli 2022 niet is toegelicht. De bevelsbevoegdheid is daarbij bedoeld om onmiddellijk te kunnen ingrijpen tegen een urgente situatie die zich onverwacht, actueel en reëel voordoet of dreigt voor te doen. Aangezien het pand al twee weken dicht was, was dit niet aan de orde. Het is inherent aan het karakter van de lichte bevelsbevoegdheid, dat het bevel van korte duur moet zijn. Verder is de duur van de sluiting onevenredig en bovendien een ongeoorloofde inbreuk op artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.
3.1.
Daarnaast is de weigering van de heropening ondeugdelijk gemotiveerd en onterecht. Verweerder heeft niet behoorlijk onderbouwd dat sprake was van een voortdurende dreiging van ernstige openbare ordeverstoringen. Niet is gebleken van incidenten die de vrees daarvoor kunnen wettigen. Ook is geen rekening gehouden met het ontbreken van verwijtbaarheid aan de zijde van eiser.
3.2.
Eiser verzoekt tot slot om schadevergoeding van € 25.000,-.
Wat zijn de regels?
4. Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Dit artikel heeft volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust, dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. Deze bevoegdheid heeft te gelden als ‘lichte bevelsbevoegdheid’.
4.1.
Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende gebeurtenissen, die in de bepaling niet nader zijn omschreven. Welke inhoud en reikwijdte de bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. In artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord, dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften", volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen.
4.2.
Niettemin moet de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid. Hierbij mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze evenredig en subsidiair zijn. Het ligt in de aard van de bevelsbevoegdheid, dat een bevel van korte duur moet zijn. De ruimte die artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet biedt om als grondslag voor sluiting te dienen, is dan ook beperkt. [2] De burgemeester kan de duur van de maatregel eventueel verlengen als na afloop van de termijn nog steeds wordt voldaan aan de vereisten van dat artikel.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Sluiting voor de duur van zes maanden
5. Naar het oordeel van de rechtbank is de sluiting van het bedrijfspand voor de duur van zes maanden geen bevel van beperkte duur. Dat verweerder zich genoodzaakt heeft gezien om in te grijpen, neemt niet weg dat hij daarbij is gebonden aan de reikwijdte van de bevoegdheden die hem ter beschikking staan. Daarbij zijn de redenen die verweerder in de bestreden besluiten heeft genoemd om de sluiting voor een duur van zes maanden te rechtvaardigen, te algemeen omschreven en onvoldoende concreet toegespitst op het pand. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat sprake is van een ‘zee van geweld’ in de regio, die in verband zou staan met eiser en waaruit een voortdurende dreiging volgt. Dit zou blijken uit stukken, die nader moeten worden opgemaakt in de strafrechtketen. Deze toelichting mist een deugdelijke feitelijke onderbouwing en kan niet (achteraf nog) bijdragen aan een rechtvaardiging van de sluiting voor de duur van zes maanden.
Daarnaast heeft verweerder gesteld dat uit ervaring blijkt, dat een sluiting voor een kortere periode dan zes maanden niet werkt. Ook deze algemene stelling mist een toereikende feitelijke onderbouwing.
Bovendien stelt verweerder in zijn verweerschrift dat een termijn van zes maanden ook op andere rechtsgebieden als kortlopend wordt aangemerkt, zoals in het huurecht, het consumentenrecht of in het geval van civielrechtelijke verjaringstermijnen. Deze aangehaalde termijnen hebben een andere strekking en zijn niet relevant bij de toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid.
5.1.
De sluiting voor zes maanden is dus strijdig met artikel 172, derde lid van de Gemeentewet. Het bestreden besluit van 21 december 2022 kan daarom geen stand houden.
Heropeningsverzoek
6. De afwijzing van het verzoek tot heropening steunt grotendeels op de feiten en omstandigheden die ten grondslag liggen aan de sluiting voor de duur van zes maanden. Met het voortschrijden van de tijd mocht van verweerder worden verwacht dat hij bij beoordeling van een verzoek om heropening een nieuwe afweging zou maken tussen het belang van eiser bij gebruik van het pand en het belang van bescherming van de openbare orde. Daarvan is niet gebleken. Het bestreden besluit van 15 juni 2023 is dan ook ondeugdelijk gemotiveerd en kan niet in stand blijven wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb.
7. Met de conclusie dat de sluiting voor een duur zes maanden niet toelaatbaar was en dat de heropening niet op grond van de gegeven motivering mocht worden geweigerd, is echter nog niet gezegd dat sluiting van het pand ongeoorloofd was en verweerder het verzoek tot heropening had moeten toewijzen. Daarbij acht de rechtbank het van belang dat de plaatsing van een handgranaat die op scherp staat, een zwaar geweldsincident vormt. Een dergelijk incident brengt de veiligheid van personen en goederen ernstig in gevaar. De direct aangrenzende woonwijk ondergaat daardoor ook een hevige dreiging. Het incident volgde bovendien kort op een beschieting van discotheek [bedrijfsnaam] en werd kort daarna gevolgd door een nieuw schietincident bij dezelfde discotheek. De dossierstukken geven aanleiding te vermoeden dat tussen het schietgeweld bij [bedrijfsnaam] en de plaatsing van de handgranaat bij het pand een verband bestaat. Verder kan een incident zoals hier aan de orde, een spiraal van represailles op gang brengen. De rechtbank sluit dus niet uit dat verweerder een zodanig reële vrees had voor verdere, ernstige ordeverstoringen in of nabij het pand, dat hij de sluiting na verloop van de twee weken heeft mogen verlengen. De vraag of verweerder het pand mocht sluiten gedurende een kortere termijn dan zes maanden en de vraag of heropening mocht worden geweigerd, kan de rechtbank op dit moment niet beantwoorden.
Verzoek om schadevergoeding
8. Het voorgaande betekent ook, dat de rechtbank niet toekomt aan een oordeel over het schadevergoedingsverzoek van eiser. Bij het nemen van een nieuwe beslissing op de bezwaren tegen het sluitingsbevel en afwijzing van het heropeningsverzoek, moet verweerder het verzoek om toekenning van een schadevergoeding betrekken.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. Omdat de rechtbank niet zelf in de zaak kan voorzien, moet verweerder binnen zes weken nieuwe besluiten nemen op de bezwaren van eiser.
9.1.
Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht van € 184,- in beide beroepen aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten in de beroepsprocedure. Gezien de samenhang tussen beide beroepen worden deze beschouwd als één zaak. [3] De te betalen proceskostenvergoeding bedraagt € 1.750,-. [4]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in de procedure met zaaknummer SGR 23/1007 gegrond;
- verklaart het beroep in de procedure met zaaknummer SGR 23/5005 gegrond;
- draagt verweerder op tot het nemen van nieuwe besluiten op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder de door eiser betaalde griffierechten ten bedrage van € 368,- moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.