Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 24/6418 en AWB 24/6428
uitspraak van 14 november 2024 van de enkelvoudige kamer van de rechtbank op het beroep en van de voorzieningenrechter op de voorlopige voorziening tussen
[eiseres/verzoekster] , eiseres/verzoekster
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. M. Dorgelo),
en
de minister van Asiel en Migratie [1] , de minister
(gemachtigde: mr. J.P. Arts).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep en de voorlopige voorziening van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om afgifte van een document [2] , waaruit haar rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt.
2. Eiseres is geboren op [1987] en heeft de Braziliaanse nationaliteit. Eiseres wil verblijven bij haar partner, [A] , die de Nederlandse en de Duitse nationaliteit heeft. Zij heeft daarom een aanvraag ingediend voor toetsing aan het Unierecht.
3. De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 22 november 2023 (het primaire besluit) afgewezen, omdat er geen situatie is dat eiseres verblijf kan krijgen bij een Unieburger. De partner heeft nooit in een andere lidstaat gewoond en eiseres en referent hebben ook nooit samen in een andere lidstaat gewoond. Met het bestreden besluit van 20 maart 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
4. De minister heeft op 23 september 2024 de motivering van het besluit gewijzigd. Daarin heeft de minister zich nader op het standpunt gesteld dat er tussen eiseres en haar partner wel familieleven is als bedoeld in artikel 8 EVRM, maar dat op grond van de gemaakte belangenafweging aan eiseres geen verblijfsrecht toekomt.
5. Eiseres heeft nog aanvullende stukken overgelegd. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
6. De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde, M. Dos Santos Maria, als tolk, [A] , partner van eiseres, en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt of de minister de aanvraag van eiseres voor een verblijfsrecht in Nederland heeft mogen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Nieuw gedingstuk
8. De (juridisch medewerker van) gemachtigde van eiseres heeft 8 minuten voor aanvang van de zitting per email een nieuw stuk overgelegd. Het betreft een e-mail van de partner van eiseres, waarin hij een reactie geeft op de weergave van de feiten over het voorgenomen vertrek naar Portugal in het verslag van de hoorzitting, in het bestreden besluit en de brief van de minister van 23 september 2024. De rechtbank heeft pas na afloop van de zitting kennis genomen van dat stuk. Op de zitting heeft de gemachtigde, noch eiseres overigens melding gemaakt van dat nadere stuk en daar ook niet naar verwezen. Verweerder heeft er dus ook niet op kunnen reageren. Gelet op het zeer late moment waarop het stuk is ingediend ziet de rechtbank aanleiding om het stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Overigens heeft de partner van eiseres tijdens de zitting nog wel een toelichting gegeven, die de rechtbank wel in de beoordeling heeft kunnen betrekken.
Kan eiseres verblijfsrecht ontlenen aan het Unierecht?
9. Eiseres voert aan dat de partner wel gebruik heeft gemaakt van zijn rechten als Unieburger, door als Duitser in Nederland te wonen. Ook maakt de partner gebruik van zijn recht op vrij verkeer, omdat hij voor zijn werk af en toe naar een ander Europees land moet. Verder voert eiseres aan dat zij en haar partner bezig zijn met de voorbereiding van hun verblijf in Portugal. Hoewel deze voorbereiding is gestaakt vanwege de gezondheidssituatie van de oma van de partner, meent eiseres dat haar partner daarmee gebruik maakt van zijn Unierecht en dat eiseres daarom een afgeleid verblijfsrecht heeft. Afwijzing van de aanvraag betekent dat eiseres en haar partner in de uitoefening van hun rechten worden belemmerd.
10. Tijdens de zitting is besproken dat in deze zaken eerst moet worden getoetst of een afgeleid verblijfsrecht kan worden ontleend aan de Richtlijn 2004/38/EG (de Verblijfsrichtlijn) [3] en vervolgens wordt getoetst of eiseres een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 21 of artikel 45 van het VWEU [4] .
11. In de Verblijfsrichtlijn – in het bijzonder artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met artikelen 6 en 7, eerste en tweede lid, van de richtlijn – zijn de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door hun burgers en hun familieleden geregeld. In het arrest McCarthy [5] heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) overwogen dat artikel 3, eerste lid, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de richtlijn niet van toepassing is op een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer nooit heeft uitgeoefend en die altijd heeft verbleven in een lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, ook al bezit deze tevens de nationaliteit van een andere lidstaat.
12. Vast staat dat de partner van eiseres, die de Nederlandse en de Duitse nationaliteit heeft, altijd in Nederland heeft gewoond. De partner heeft daarmee niet zijn rechten van vrij verkeer in een andere lidstaat uitgeoefend. Daarmee is de partner niet aan te merken als begunstigde op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn. Dat de partner de Duitse nationaliteit heeft, maakt dat niet anders. Eiseres valt daarom niet binnen de werkingssfeer van de Verblijfsrichtlijn en kan geen (afgeleid) verblijfsrecht ontlenen aan artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn.
13. De rechtbank stelt voorop dat niet in geding is dat sprake is van een aanknopingspunt met het Unierecht, omdat de partner van eiseres een dubbele nationaliteit heeft. De volgende vraag is of eiseres een afgeleid verblijfsrecht ontleend aan het Unieburgerschap van haar partner en daarmee samenhangende rechten [6] . Uit het arrest Lounes [7] volgt dat als een staatsburger van een derde staat, die familielid is van een Unieburger, geen afgeleid verblijfsrecht op grond van de Verblijfsrichtlijn heeft, bezien moet worden of die staatsburger een afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan de bepalingen van het VWEU betreffende het burgerschap van de Unie en met name aan artikel 21, eerste lid, VWEU. Volgens deze bepaling heeft iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van met name de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen zijn vastgesteld. De staatsburger van een derde staat die familielid is van een burger van de Unie, heeft in beginsel alleen een afgeleid verblijfsrecht wanneer dat noodzakelijk is om te verzekeren dat deze burger van de Unie zijn recht van vrij verkeer en verblijf doeltreffend kan uitoefenen. Het doel en de rechtvaardiging van een dergelijk afgeleid recht berusten dus op de vaststelling dat het niet erkennen van een dergelijk recht met name deze vrijheid en de uitoefening en het nuttig effect van de rechten die de betrokken burger van de Unie aan artikel 21, eerste lid, VWEU ontleent, kan aantasten.
14. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21, eerste lid van de VWEU. Dit omdat eiseres niet met haar Nederlandse partner daadwerkelijk heeft verbleven in een andere lidstaat van de EU. Dat eiseres en haar partner op enig moment voorbereidingen hebben getroffen of zullen gaan treffen voor een verblijf in Portugal, betekent evenmin dat eiseres daarom in Nederland een (afgeleid) verblijfsrecht heeft. Het betoog van eiseres op zitting dat zij en haar partner door het niet erkennen van een afgeleid verblijfsrecht worden belemmerd in de uitoefening van het recht van referent op vrij verkeer en verblijf, volgt de rechtbank niet. Daargelaten dat eiseres haar betoog in het geheel niet concreet heeft gemaakt, blijkt uit een verklaring die eiseres in beroep heeft overgelegd dat zij een geldig verblijfsrecht heeft in Portugal. Dit betekent dat er voor referent geen belemmeringen zijn om zijn recht op vrij verkeer uit te oefenen en samen met eiseres in Portugal te verblijven. Daarbij merkt de rechtbank op dat het betoog ook feitelijke grondslag mist, nu eiseres op zitting heeft verklaard dat het plan om samen met haar partner in Portugal te verblijven inmiddels van de baan is vanwege de gezondheidssituatie van oma.
15. De rechtbank is van oordeel dat eiseres evenmin een geslaagd beroep kan doen op een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 45 van de VWEU, omdat haar partner als werknemer gebruik zou maken van zijn recht op vrij verkeer binnen de EU. De stelling dat de partner voor zijn werk (af en toe) in een andere lidstaat moet zijn, is niet aannemelijk gemaakt, omdat dit in het geheel niet is onderbouwd. De verklaring van 11 maart 2024 van zijn werkgever biedt voor die stelling ook geen steun.
16. Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dan ook dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres aan het Unierecht geen afgeleid verblijfsrecht kan ontlenen. Kortgezegd: het enkele feit dat referent óók de nationaliteit heeft van een andere lidstaat is daarvoor onvoldoende. Bij het verlenen van het afgeleide verblijfsrecht gaat het er telkens om dat de Unieburger niet wordt gehinderd in het uitoefenen zijn rechten als Unieburger om zich te verplaatsen naar een andere lidstaat, of om terug te keren naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft. Referent wordt daarin niet gehinderd, omdat hij zich nooit heeft verplaatst. Het enkele voornemen om zich te verplaatsen naar Portugal (voor zover nog aan de orde) is onvoldoende, alleen al omdat eiseres een verblijfsrecht heeft in die lidstaat. De beroepsgrond slaagt niet.
Beroep op artikel 8 EVRM
17. Eiseres voert verder aan dat tussen haar en haar partner sprake is van familieleven op grond van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en dat de minister de belangenafweging ten onrechte in haar nadeel heeft laten uitvallen. Eiseres stelt dat zij haar relatie niet in een ander land kan voortzetten, omdat zij en haar partner onmisbaar zijn voor het uitvoeren van mantelzorgtaken voor oma en opa. Eiseres verwijst daarvoor naar de verklaring van 17 september 2024 van de psychosociaal maatschappelijk werker. De minister heeft dat ten onrechte niet meegewogen. Oma heeft voor haar zorg dagelijks hulp nodig en zij vertrouwt die alleen toe aan eiseres. Volgens eiseres is daarom sprake van een meer dan een normale afhankelijkheidsrelatie met oma, zowel fysiek als mentaal. Daarbij heeft de weigering van verblijfsrecht voor eiseres en haar partner onevenredig nadelige gevolgen, omdat haar partner zijn vaste baan moet opgeven voor een armoede bestaan in Brazilië.
De aanvullende motivering
18. De rechtbank stelt voorop dat nu de minister in het bestreden besluit wel heeft getoetst of eiseres (kennelijk ambtshalve) een verblijfsvergunning moet worden verleend op grond van artikel 8 van het EVRM, de rechtbank deze toets ook zal beoordelen.
19. De rechtbank stelt vast dat de minister op 23 september 2024 haar standpunt aanvullend heeft gemotiveerd. De minister heeft erkend dat eiseres en haar partner een duurzame relatie hebben en dat tussen hen sprake is familieleven in de zin van artikel 8 van het EVRM. De minister heeft daarbij opnieuw een belangenafweging gemaakt, maar de uitkomst daarvan wijkt niet af van de belangenafweging in het bestreden besluit. Er is ook geen sprake van een wijziging in de uitkomst of rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar. De rechtbank merkt de brief van 23 september 2024 daarom niet aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar als een aanvullende motivering van het bestreden besluit.
20. Gelet op de brief van 23 september 2024 en de wijziging van het standpunt ten aanzien van het bestaan van familieleven, vond de minister wel – net als eiseres – dat het besluit onvoldoende was gemotiveerd. De rechtbank stelt vast dat daarmee niet in geding is dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. De rechtbank is evenwel van oordeel dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, omdat eiseres op de aanvullende motivering heeft kunnen reageren. Dit gebrek is daarom geen aanleiding om het beroep gegrond te verklaren.
Familieleven met neefjes en nichtjes
21. De beroepsgrond van eiseres dat sprake is van familieleven als bedoeld in artikel 8 EVRM met de kinderen van de broers en zus van haar partner, laat de rechtbank wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing. Eiseres heeft deze beroepsgrond voor het eerst op zitting naar voren gebracht en de minister heeft geen gelegenheid gehad om daarover een standpunt in te nemen. Van een nadere onderbouwing van eerder ingenomen standpunt is ook geen sprake.
Familieleven met oma
22. De rechtbank volgt de minister in het standpunt dat tussen eiseres en de oma van haar partner geen sprake is van een meer dan normale afhankelijkheidsrelatie en daarom geen gezins- of familieleven dat wordt beschermd door artikel 8 van het EVRM.
Hoewel de minister in de besluitvorming er ten onrechte van lijkt uit te gaan dat pas van dergelijke afhankelijkheid sprake is als die afhankelijkheid exclusief is [8] , begrijpt de rechtbank het standpunt van de minister ook zo dat die bijzondere afhankelijkheidsrelatie überhaupt onvoldoende aannemelijk is geworden. De rechtbank is het daarmee eens. Dat de oma van referent voor haar fysieke en mentale zorg afhankelijk is van eiseres is namelijk niet onderbouwd met (medische) stukken waaruit dat voldoende blijkt. De minister heeft de overgelegde brieven van oma en van andere familieleden, waarin staat dat eiseres onmisbaar is voor de zorg voor oma, daarvoor als onvoldoende onderbouwing mogen aanmerken. Hoewel duidelijk is dat eiseres veel voor de oma van referent doet, veel voor haar betekent en een belangrijke rol in haar leven speelt, blijkt uit die verklaringen niet dat de band met de oma van referent de gebruikelijke banden tussen een grootouder en haar (schoon)kleindochter overstijgt. Die lat ligt hoog. Eiseres heeft ook een verklaring van een psychosociaal maatschappelijk werker overgelegd, maar de minister heeft terecht gesteld dat die ook onvoldoende reden vormt om die meer dan normale afhankelijkheid aan te nemen. Uit die verklaring blijkt namelijk niet dat er überhaupt een (medische) noodzaak bestaat voor het verrichten van mantelzorg aan oma door eiseres.
Omdat de minister terecht heeft gesteld dat geen sprake is van familieleven in de zin van artikel 8 van het EVRM, wordt in dit verband niet toegekomen aan de vraag of de belangenafweging in het voor- of nadeel van eiseres moet uitslaan.
Familieleven met de partner
20. Zoals gezegd is niet in geding dat tussen eiseres en referent wel gezins- of familieleven bestaat, dat valt onder de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM. Het recht op grond van artikel 8 van het EVRM is echter geen absoluut recht, dus moet een belangenafweging worden gemaakt. Uit vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat de minister bij de belangenafweging een “fair balance” moet vinden tussen het belang van de vreemdeling enerzijds en het Nederlands algemeen belang dat is gediend bij het uitvoeren van een restrictief toelatingsbeleid anderzijds. Daarbij moet hij alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar betrekken. De rechtbank dient allereerst te beoordelen of de minister alle relevante feiten en omstandigheden bij de afweging heeft betrokken. De rechtbank mag dit vol toetsen. Als alle belangen zijn meegewogen dient de rechtbank te beoordelen of de uitkomst van de weging getuigt van een "fair balance". Dit laatste moet de rechtbank enigszins terughoudend toetsen.
23. De rechtbank is van oordeel dat de minister de belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM niet ten onrechte in het nadeel van eiseres heeft laten uitvallen. De minister heeft alle relevante omstandigheden, waaronder ook de banden met de neefjes en nichtjes van haar partner, kenbaar in haar belangenafweging betrokken. Ook kan de minister worden gevolgd in haar redenering dat de uitkomst van de weging van de belangen van eiseres en die van de Nederlandse Staat getuigt van een ‘fair balance’. In dat verband overweegt de rechtbank het volgende.
24. De rechtbank is van oordeel dat de minister wat betreft de economische belangen in het voordeel van eiseres heeft mogen meewegen dat haar partner een vaste baan, een woning en een zorgverzekering heeft. De minister heeft daar tegenover mogen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij haar relatie niet in een ander land binnen of buiten de EU kan voortzetten. De minister heeft eiseres verder mogen tegenwerpen dat er geen objectieve belemmering is om samen met haar partner in Brazilië te wonen. De stelling van eiseres dat terugkeer onevenredig nadelige gevolgen heeft, omdat haar partner de taal niet spreekt en daar geen werk kan vinden, heeft de minister daarvoor onvoldoende mogen vinden. De rechtbank is het met de minister eens dat de door eiseres overgelegde artikelen en bronnen over de (economische) situatie in Brazilië, waaruit blijkt dat er sprake is van een hoog werkloosheidsgehalte en voedseltekort in Brazilië te algemeen zijn, en niet specifiek zijn gericht op de situatie van eiseres en haar partner.
25. Wat betreft de sociale contacten van eiseres en haar banden met Nederland heeft de minister in het nadeel van eiseres mogen meewegen dat zij pas sinds 2020 in Nederland verblijft en zij haar geringe banden heeft opgebouwd tijdens niet-rechtmatig verblijf. Daar tegenover staat dat eiseres wel sterke banden heeft met Brazilië, omdat zij daar tot haar 30e jaar heeft gewoond.
26. Dat eiseres en haar partner vanwege de gezondheidssituatie van oma niet naar Portugal gaan, maakt de uitkomst van de belangenafweging in dit geval niet anders. Uit de aanvullende motivering van het bestreden besluit blijkt niet, en de minister heeft dat ook op zitting bevestigd, dat dit een doorslaggevend argument in de belangenafweging is of is geweest. De minister heeft het eiseres vooral zwaar aangerekend dat zij met haar komst naar Nederland de overheid voor een voldongen feit heeft gesteld en dat zij al langer in Nederland is zonder dat zij haar verblijf heeft gelegaliseerd. Eiseres woont sinds 14 december 2021 samen met haar partner en heeft zij pas op 30 januari 2023 deze aanvraag voor verblijf ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister dat niet ten onrechte in het nadeel van eiseres meegewogen.
27. De rechtbank concludeert dan ook dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het belang van de staat zwaarder weegt dan het belang van eiseres bij het uitoefenen van familieleven met haar partner in Nederland. De beroepsgrond slaagt niet.
Het terugkeerbesluit
28. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit een terugkeerbesluit bevat. De minister heeft eiseres opgedragen om de lidstaten van de EU (met uitzondering van Ierland) aangevuld met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein, binnen vier weken moet verlaten. Uit de stukken die op 27 september 2024 zijn overgelegd blijkt echter dat eiseres rechtmatig verblijf heeft in Portugal en ook al had ten tijde van het bestreden besluit. De minister heeft dat rechtmatig verblijf ook niet betwist. Gelet op de verplichting van artikel 8:69, tweede lid van de Awb vult de rechtbank ambtshalve de rechtsgronden aan. De rechtbank oordeelt dat ten onrechte een terugkeerbesluit aan eiseres is opgelegd, omdat zij rechtmatig verblijf heeft in een andere lidstaat van de EU en aan het terugkeerbesluit geen bevel vooraf is gegaan dat eiseres zich onmiddellijk naar Portugal moet begeven [9] . Het beroep is dan ook gegrond.
Conclusie en gevolgen
29. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en 7:12 van de Awb en artikel 62a, derde lid, van de Vw. Omdat de rechtbank het terugkeerbesluit niet kan scheiden van de rest van het besluit, zal de rechtbank het gehele besluit vernietigen. De rechtbank bepaalt wel dat de rechtsgevolgen in stand blijven voor zover eiseres geen (afgeleid) verblijfsrecht is verleend op grond van het Unierecht of een verblijfsvergunning is verleend op grond van artikel 8 van het EVRM. De rechtsgevolgen van het terugkeerbesluit blijven niet in stand. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in deze zaak te voorzien en een bevel op te leggen als bedoeld in artikel 62a, derde lid, van de Vw.
30. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Ook moet de minister de door eiseres gemaakte proceskosten vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,-, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-, zodat de vergoeding in totaal € 1.750,- bedraagt.
De voorlopige voorziening
31. Gelet op de uitkomst van het beroep is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Beslissing
Ten aanzien van het beroep:
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen in stand blijven voor zover aan eiseres geen verblijfsrecht is toegekend of een verblijfsvergunning is verleend;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiseres vergoedt.
Ten aanzien van de voorlopige voorziening:
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.I. van Meel, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E.
Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 november 2024.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.