ECLI:NL:RBDHA:2024:16832

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/660269 / HA ZA 24-76

Vonnis van 16 oktober 2024

in de zaak van

MEESTERWERK B.V., te Zwolle,

eiseres,

advocaat mr. J. Duijzings, te Zeist,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie en Veiligheid, Dienst Justitiële Inrichtingen), te Den Haag,

gedaagde,

advocaat mr. B.M. Vijverberg, te Diessen.

Partijen zullen hierna Meesterwerk en DJI genoemd worden.

1.De procedure

1.1.

Het procesdossier bestaat uit:

de dagvaarding van 12 januari 2024, met de producties 1-31;
de conclusie van antwoord, met de producties 1-19;
het tussenvonnis van 22 mei 2024, waarbij een mondelinge behandeling is bevolen;
de brief van 23 augustus 2024 aan de zijde van Meesterwerk, met de producties 32-34.

1.2.

De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 3 september 2024. Daarbij waren (vertegenwoordigers van) partijen en hun advocaten – en namens Meesterwerk tevens mr. D.J.C. Post – aanwezig. Tijdens de mondelinge behandeling zijn vragen van de rechtbank beantwoord en hebben partijen hun standpunten verder toegelicht. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat er tijdens de mondelinge behandeling is besproken. Deze aantekeningen zijn aan het griffiedossier toegevoegd.

1.3.

Ten slotte is de datum bepaald waarop dit vonnis wordt gewezen.

2.De feiten

2.1.

Meesterwerk is een organisatie die zorg biedt aan cliënten met een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), een forensische titel op grond van de Wet forensische zorg (Wfz) of een indicatie op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).

2.2.

De dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI), in het bijzonder Divisie Forensische Zorg en Justitiële Inrichtingen (hierna: ForZo/JJI), is een overheidsorganisatie die onder meer verantwoordelijk is voor de inkoop en financiering van forensische zorg voor mensen met een forensische zorgtitel. Ingevolge de Wfz moet de zorg ingekocht worden bij zorgaanbieders.

2.3.

Eind 2019 heeft DJI met Meesterwerk een raamovereenkomst gesloten voor het verlenen van ambulante begeleiding (dagbesteding) en verblijfszorg aan patiënten met een forensische zorgtitel (hierna: justitiabelen of cliënten). Deze raamovereenkomst is in werking getreden op 1 januari 2020 en is per eind december 2023 geëindigd. Op grond van de raamovereenkomst kon Meesterwerk de zorg die zij verleende aan de bij haar geplaatste cliënten met een forensische titel, bij DJI declareren.

2.4.

Bij brief van 7 oktober 2021 heeft DJI aan Meesterwerk gemeld dat na beoordeling van haar gepubliceerde jaarcijfers over 2020, bijzonderheden zijn geconstateerd die aanleiding gaven tot het stellen van nadere vragen. DJI kondigt in deze brief een materiële controle aan over het jaar 2020, met als doel te onderzoeken of de door Meesterwerk gedeclareerde prestaties feitelijk zijn geleverd en om na te gaan of de geleverde prestaties passend zijn geweest. Hiertoe heeft DJI documentatie opgevraagd bij en ontvangen van Meesterwerk.

2.5.

In de raamovereenkomst is materiële controle als volgt gedefinieerd:

“Het onderzoek waarbij DJI nagaat of de door de zorgaanbieder in rekening gebrachte prestatie feitelijk is geleverd (‘rechtmatigheid’) en die geleverde prestatie het meest was aangewezen gezien de geestelijke gezondheidstoestand en de beveiligingsnoodzaak van de cliënt (‘doelmatigheid’)”.

2.6.

Bij e-mail van 10 februari 2022 heeft DJI aan Meesterwerk gemeld dat tijdens het onderzoek over 2020 tekortkomingen en onrechtmatigheden zijn geconstateerd. Aangekondigd is dat de materiële controle zal worden uitgebreid naar 2021.

2.7.

Bij brief van 16 augustus 2022 heeft DJI aan Meesterwerk gemeld dat het onderzoek over 2020 en 2021 is afgerond en dat met deze brief de materiële controle formeel is gesloten. Vermeld is dat uit deze controle, waarbij tien dossiers (per jaar) zijn gecontroleerd, de volgende drie tekortkomingen naar voren zijn gekomen:

1. cliëntdossiers zijn niet op orde;

2. registratie van zorgprestaties inzake dagactiviteiten schiet tekort of ontbreekt; en

3. een wakende of slapende wacht voortdurend in de directe nabijheid van justitiabelen ontbreekt.

DJI schrijft verder aan Meesterwerk dat vanwege onder meer het ontbreken van juiste registraties, het uitvoeren van een materiële controle bemoeilijkt wordt dan wel onmogelijk is. Daarom is een rondrekening opgesteld, die is gehanteerd om te beoordelen of de gedeclareerde zorg ook daadwerkelijk geleverd had kunnen worden. De rondrekening is tot stand gekomen op basis van een beoordeling van onder meer de personeelsformatie, een berekening van netto inzetbaarheid van het ingezet zorgpersoneel en de NZa-normen. Op grond daarvan heeft DJI geconcludeerd dat een deel van de gedeclareerde uren niet geleverd kon worden. DJI heeft in deze brief € 569.700,57 aan onrechtmatig gedeclareerde zorgprestaties van Meesterwerk over 2020 en 2021 teruggevorderd, nadat eerder (bij e-mail van 18 mei 2022) het terug te vorderen bedrag was gesteld op € 1.236.240,18.

2.8.

Bij de brief van 16 augustus 2022 is een bijlage gevoegd (‘Bijlage 2 – Bevindingen materiële controle’, hierna: de bijlage). Daarin is voor zover relevant over de eerste tekortkoming (‘cliëntdossiers niet op orde’) vermeld dat na dossiercontrole is vastgesteld dat relevante documenten
juist en tijdigin de cliëntdossiers zijn opgenomen, met uitzondering van een enkel geval waarbij is geconstateerd dat er geen evaluatie is opgemaakt.

2.9.

Over de tweede tekortkoming (‘zorgregistraties dagbesteding schieten tekort of ontbreken’) is in de bijlage voor zover van belang vermeld dat de zorgprestaties per justitiabele (in het door Meesterwerk voor gedeclareerde zorg gehanteerde EPD-systeem)
geheel aanwezigzijn als het gaat om verblijfszorg en
deels aanwezigzijn als het gaat om de dagbesteding. Verder is vermeld dat de zorgregistraties voor wat betreft begeleiding met betrekking tot verblijfszorg
helder en toereikendomschreven zijn. Zorgregistraties voor wat betreft dagactiviteiten schieten tekort, omdat in de ene helft van de onderzochte dossiers het aantal gedeclareerde uren aan dagbesteding niet overeenkomt met gemaakte afspraken zoals vastgelegd in bijvoorbeeld zorgplannen en in de andere helft van de onderzochte dossiers zorgregistraties voor wat betreft dagbesteding ontbreken.

2.10.

Over de derde tekortkoming (‘ontbreken nachtdienst’) is in de bijlage vermeld dat de nachtdienst bij Meesterwerk telefonisch bereikbaar is en alleen op pad gaat als het noodzakelijk is en dat Meesterwerk daarmee niet voldoet aan de eis van een wakende wacht in de directe nabijheid van justitiabelen.

2.11.

Over de door DJI gemaakte rondrekening, die ziet op zowel verblijfszorg als dagbesteding, is in de bijlage onder meer het volgende vermeld. Aanleiding voor de rondrekening vormden de wijze waarop zorgprestaties zijn vastgelegd. Als gevolg van ontoereikende zorgregistraties was het niet mogelijk om op betrouwbare wijze de gedeclareerde zorgprestaties te controleren. Als gevolg hiervan is een rondrekening uitgevoerd om vast te stellen of, gelet op personeelsformaties, de gedeclareerde prestaties geleverd hadden kunnen worden. Dat bleek niet het geval. Voor wat betreft verblijfszorg leidt de rondrekening tot de conclusie dat justitiabelen structureel te weinig woonzorg hebben ontvangen. Over dagbesteding is vermeld dat acht vormen van dagbesteding op vijf locaties worden gegeven. Die dagbesteding wordt doorgaans in groepen gegeven, waaraan gemiddeld 1 tot 2 justitiabelen en Wlz-cliënten deelnemen. Uit de rondrekening blijkt dat te weinig uren zijn ingezet om de gedeclareerde uren met betrekking tot dagactiviteiten volledig te rechtvaardigen.

2.12.

Het voorgaande is (voor zover van belang) als volgt verwoord in de brief van

16 augustus 2022 (2.12) en in de bijlage (2.13):

“(…) De doelstelling van de materiële controle was om te onderzoeken of de aan uw instelling uitgekeerde declaraties rechtmatig zijn. Bij het onderzoeken van de rechtmatigheid van de declaraties is nagegaan of de door uw instelling in rekening gebrachte prestaties geleverd (hadden kunnen) zijn conform de NZa richtlijnen en de contractuele afspraken die met divisie ForZo/JJl zijn gemaakt (bijvoorbeeld de Raamovereenkomsten Forensische Zorg 2020-2021 (hierna: ROK), de Handleiding Bekostiging en Verantwoording en de Kaderregeling AO/IC). (…)

De zojuist genoemde materiële controle over kalenderjaren 2020 en 2021 is door Team Controle en Beheersing (hierna: TCB) inmiddels uitgevoerd en afgerond. Met deze brief wordt formeel de materiële controle gesloten, zoals eveneens alle termijnen om onderliggende informatie en documenten in te dienen reeds gesloten zijn. Op basis van een zorgvuldige analyse van door uw instelling verstrekte informatie en documentatie, in combinatie met meerdere interviews met medewerkers van uw organisatie (…), wil ik u hierbij informeren over de meest relevante bevindingen uit de materiële controle naar aanleiding van de integrale controles en/of deelwaarnemingen (zie bijlage 2 voor de bevindingen). (…)

Recapitulatie van de bevindingen

Uit de materiële controle zijn de volgende tekortkomingen naar voren gekomen:

1. Geen vastlegging binnen de wettelijke mogelijkheden in de betreffende cliëntdossiers dat iedere declaratie verantwoord kan worden (artikel 7.2 ROK en artikel 5 Kaderregeling AO/IC). De cliëntdossiers zijn niet op orde. Middels een deelwaarneming is vastgesteld dat relevante documenten niet altijd in de cliëntdossiers zijn opgenomen. Zo ontbrak in een van de cliëntdossiers een evaluatie zonder dat hier een gegronde reden voor was.

2. Geen volledige, juiste en actuele vastlegging van de zorgprestaties in de zorgadministratie (artikel 4 Kaderregeling AO/IC). Voor wat betreft de zorgregistraties inzake de dagactiviteiten is door middel van het beoordelen van diverse documenten gebleken dat de zorgregistraties tekortschieten, Middels een deelwaarneming is van 50% de dossiers waar sprake was van declaraties van dagbesteding vastgesteld dat het gedeclareerde aantal uren aan dagbesteding niet overeenkomen met de afspraken zoals vastgelegd in de zorgplannen, de tussentijdse evaluaties, registraties in de dagrapportages en het planningsdocument dagbesteding. Van de overige 50% van de dossiers is vastgesteld dat de zorgregistraties met betrekking tot de dagbesteding helemaal ontbreken.

Door het gebrek aan registraties, maar ook het gebrek aan helderheid, toegankelijkheid en onderbouwingen, ontbreekt de bedoelde borging en onderbouwing van de declaraties.

3. Geen wakende of slapende wacht voortdurend in de directe nabijheid van justitiabelen (artikel 7.2 ROK en NZa Beleidsregel prestaties en tarieven forensische zorg BR-REG-20142, Bijlage 2: Prestatiebeschrijvingen zzps).

Onrechtmatigheid van de declaraties (kwantificering)

Als gevolg van het ontbreken van navolgbare, correcte, volledige en reproduceerbare registraties, het niet nakomen van bovengenoemde verplichtingen en niet kunnen onderbouwen van de declaraties, wordt de realisatie van de doelstelling van de materiële controle bemoeilijkt en/of onmogelijk gemaakt. Hierdoor zouden in beginsel
alle declaratiesals onrechtmatig kunnen worden bestempeld, immers een deugdelijke administratie is de grondslag voor een rechtmatige declaratie. Echter, in alle redelijkheid heb ik er voor gekozen en ingespannen - zonder hiertoe verplicht te zijn en éénmalig - om alsnog op andere wijze na te gaan in welke mate de in rekening gebrachte prestaties al dan niet rechtmatig zijn. Op basis van de wel beschikbare gegevens heb ik een rondrekening opgesteld. Deze rondrekening heb ik gehanteerd om te beoordelen of de gedeclareerde zorg ook daadwerkelijk geleverd had kunnen worden. De rondrekening is tot stand gekomen op basis van een beoordeling van onder meer de personeelsformatie, een berekening van de netto inzetbaarheid van het ingezet zorgpersoneel en de NZa-normen. Uit deze rondrekening is naar voren gekomen dat een deel van de gedeclareerde uren niet geleverd had kunnen worden in lijn de NZa-normen en gemaakte afspraken met Forzo/JJI, Dit deel is als onrechtmatig bestempeld. Zie voor meer toelichting omtrent de berekening en de onrechtmatigheid ook de toelichting in bijlage 2 en de terugvordering hierna.

Conclusie en terugvordering

Op basis van de door de divisie ForZo/JJI uitgevoerde materiële controle met de scope van kalenderjaar 2020 en 2021 concludeer ik dat Meesterwerk B.V. onrechtmatige declaraties heeft ingediend bij ForZo/JJI en betaald heeft gekregen (artikel 7.5 ROK). (…) De onrechtmatigheid wordt gekwantificeerd op een totaalbedrag ad € 569.700,57. (…)”

2.13.

In de bijlage is voor zover van belang vermeld:

Bijlage 2 – Bevindingen materiële controle

Onderwerp

Bevinding

(…)

Onrechtmatig

Gegevens in cliëntdossiers

De auditoren hebben vastgesteld dat het primaire proces is geformaliseerd en dat gewerkt wordt conform een intern vastgestelde procesbeschrijving. De auditoren hebben middels een deelwaarneming van 10 dossiers vastgesteld dat relevante documenten juist en tijdig in de cliëntdossiers zijn opgenomen, met uitzondering van een enkel geval waarbij geconstateerd is dat er geen evaluatie is opgemaakt. De reden die hiervoor genoemd is dat justitiabele niet op het evaluatiegesprek is komen opdagen. Het feit dat justitiabele niet is komen opdagen op een gesprek zou echter geen belemmering mogen zijn voor het tijdig opmaken van een evaluatie.

Vastlegging

zorgprestaties

Meesterwerk B.V. legt de gedeclareerde zorgprestaties

vast in EPD-systeem Nedap ONS. Om vast te stellen of

de zorgprestaties juist, volledig en tijdig zijn geregistreerd in het EPD-systeem hebben de auditoren de registraties van gedeclareerde zorgprestaties van een deelwaarneming van 10 justitiabelen geverifieerd. Uit deze verificatie is naar voren gekomen dat de zorgregistraties per justitiabele geheel aanwezig zijn als het gaat om de verblijfszorg en deels aanwezig zijn als het gaat om de dagbesteding. De zorgregistraties zijn voor wat betreft de begeleiding met betrekking tot de verblijfszorg helder en toereikend omschreven.

Voor wat betreft de zorgregistraties inzake de dagactiviteiten blijkt uit het beoordelen van diverse documenten dat de zorgregistraties tekortschieten. Zo in 50% van de beoordeelde dossiers waar sprake was van gedeclareerde zorgprestaties met betrekking tot dagbesteding geconstateerd dat het gedeclareerde aantal uren aan dagbesteding niet overeenkomen met afspraken zoals vastgelegd in de zorgplannen, de tussentijdse evaluaties, de dagrapportages en de planningsdocumenten dagbesteding. Er is sprake van inconsistenties, waardoor het niet aannemelijk is dat de gedeclareerde zorgprestaties ook daadwerkelijk volledig geleverd zijn.

Ten aanzien van de overige 50% van de beoordeelde dossiers waar sprake was van gedeclareerde zorgprestaties met betrekking tot dagbesteding is vastgesteld dat de zorgregistraties hiervan zelfs geheel ontbreken. Meesterwerk B.V. heeft in een toelichtend document aangegeven dit zelf ook middels interne dossiercontroles te hebben geconstateerd.

Aanleiding voor rondrekening

Rondrekening

netto inzetbaarheid

zorgpersoneel

De auditors hebben onder meer geconstateerd dat de zorgregistraties ontoereikend waren. Hierdoor was het niet mogelijk om op betrouwbare wijze de gedeclareerde zorgprestaties in de betreffende kalenderjaren te controleren. Als gevolg hiervan hebben de auditors besloten om een rondrekening uit te voeren om vast te stellen of de gedeclareerde zorgprestaties ook daadwerkelijk hadden kunnen worden geleverd. Op basis van door Meesterwerk B.V. beschikbare gestelde documentatie en informatie is een rondrekening opgesteld om te beoordelen of de in kalenderjaren gedeclareerde uren op basis van de personeelsformaties geleverd had kunnen worden. Hieruit is gebleken dat Meesterwerk B.V. op basis van de personeelsformaties de gedeclareerde prestaties deels niet heeft kunnen leveren. (…)

Begeleiding dagbesteding

Een significant deel van de minimaal te leveren uren

heeft betrekking op de begeleiding van de dagbesteding.

Meesterwerk B.V. beschikt over vijf verschillende locaties waar acht vormen van dagbesteding wordt gefaciliteerd. Daarnaast is sprake van ambulante dagbesteding, waarbij justitiabelen door klusteams meegenomen worden naar klussen. In geval van ZZP VG is ook weleens sprake van ambulante dagbesteding, doordat begeleiders justitiabelen bijvoorbeeld meenemen op wandelingen. De dagbesteding op de locaties wordt doorgaans in groepen gefaciliteerd, waarbij justitiabelen de dagactiviteiten uitvoeren tezamen met cliënten vanuit de Wlz. Meesterwerk B.V. hanteert geen vaste groepsgrootte voor de dagactiviteiten. Uit de planningsdocumenten blijkt wel dat in de groepen waar justitiabelen aan dagbesteding doen gemiddeld 1 à 2 justitiabelen deelnemen. De overige deelnemers betreffen Wlz-cliënten.
De rondrekening is opgesteld op basis van deze uitgangspunten. Hieruit komt naar voren dat op basis van ingezette personeelsformatie ten behoeve van de forensische zorg te weinig uren zijn ingezet om de gedeclareerde uren met betrekking tot de dagactiviteiten volledig te rechtvaardigen. Bovendien is middels deelwaarnemingen op de zorgregistraties vastgesteld dat zorgregistraties met betrekking tot de dagbesteding tekortschieten en dat sprake is van inconsistenties in de onderbouwende documenten in relatie tot hetgeen wat gedeclareerd is. De uitbetaalde declaraties zijn derhalve deels onrechtmatig, hetgeen leidt tot terugvordering.

2020:

€ 139.290,64

2021:

€ 430.409,93

Totaal:

€ 569.700,57

2.14.

Zowel voor als na de in de brief van 16 augustus 2022 bedoelde besluitvorming is er tussen partijen veelvuldig contact geweest over onder meer de juistheid van de uitkomsten van de materiële controle en rondrekening en de wijze waarop deze hebben plaatsgevonden.

2.15.

Bij brief van 8 december 2022 hebben de advocaten van Meesterwerk hun standpunt nader toegelicht en verzocht om de bevindingen nog eens te bespreken. DJI heeft bij brief van 13 december 2022 onder meer laten weten dat geen nadere bespreking zal worden gehouden omdat de fase van hoor- en wederhoor is afgesloten, dat het standpunt van DJI wordt gehandhaafd en de facturen van Meesterwerk zullen worden verrekend met de terugvordering van € 569.700,57.

2.16.

Partijen hebben met betrekking tot het (na verrekening) volgens DJI nog openstaande bedrag van de terugbetaling een betalingsregeling getroffen. Meesterwerk heeft per brief van 7 maart 2023 aan DJI laten weten dat zij nog steeds de verschuldigdheid van de terugbetaling betwist en enkel instemt met de betalingsregeling om haar continuïteitsrisico’s af te wenden.

3.Het geschil

3.1.

Meesterwerk vordert – zakelijk weergegeven – dat de rechtbank bij vonnis:

I voor recht verklaart dat DJI niet de door hem gepresenteerde vordering (van

€ 569.700,59) als gevolg van de rondrekening heeft (gehad) op Meesterwerk, en/of

II voor recht verklaart dat DJI als gevolg van het niet voldoen aan de klachtplicht geen beroep meer kon en kan doen op het door DJI gestelde gebrekkig presteren door Meesterwerk ten aanzien van verblijfszorg; en

III DJI veroordeelt in de kosten van de procedure, met de wettelijke rente daarover vanaf de datum van het vonnis en de nakosten.

3.2.

Aan deze vorderingen legt Meesterwerk, samengevat, ten grondslag dat DJI geen vordering van € 567.700,59 op haar heeft of heeft gehad om de volgende redenen:

i) DJI heeft in strijd met de afspraken, althans onzorgvuldig gehandeld door de materiële controle niet op de gebruikelijke wijze uit te voeren en af te ronden, maar in plaats daarvan een rondrekening toe te passen;

ii) de rondrekening ten aanzien van de verblijfszorg is onjuist. DJI stelt dat Meesterwerk structureel te weinig zorg heeft geleverd, althans dat de gedeclareerde zorg niet in lijn met de NZa-normen kan hebben geleverd. DJI heeft echter een verkeerd kader gehanteerd, onder meer door aan te nemen dat zorg op afroep en de ANWW-zorg niet (geheel) als woonzorg kan worden aangemerkt;

iii) DJI kan geen beroep kan doen op eventueel gebrekkig presteren door Meesterwerk ten aanzien van verblijfszorg, omdat Meesterwerk haar werkwijze al in november 2020 schriftelijk en mondeling heeft toegelicht en DJI hierover pas aan het eind van de materiële controle heeft geklaagd;

ii) de rondrekening is ten aanzien van de dagbesteding is onjuist: DJI stelt dat Meesterwerk onvoldoende personele capaciteit had voor het leveren van de gedeclareerde uren voor dagbesteding. DJI heeft echter een onjuiste berekeningswijze van de personele capaciteit gehanteerd.

3.3.

DJI concludeert tot afwijzing van de vorderingen.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

Niet in geschil is dat DJI bevoegd is tot het houden van een materiële controle om na te gaan of gedeclareerde zorg feitelijk is geleverd. Ook is niet in geschil dat op Meesterwerk als zorgaanbieder de plicht rust om de geleverde zorg zodanig te registreren, dat de declaraties aan DJI verantwoord kunnen worden en dat als uit de materiële controle blijkt dat zorgregistraties zodanige lacunes bevatten, dat het niet mogelijk is om de (uitbetaalde) declaraties op betrouwbare wijze te controleren, DJI mag overgaan tot het maken van een rondrekening. Die rekenmethodiek houdt in de kern in dat een vergelijking wordt gemaakt tussen enerzijds de personele capaciteit van de zorgaanbieder in de controleperiode en anderzijds de benodigde personele capaciteit om de minimale uren aan zorg te kunnen leveren.

4.2.

Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of a) DJI bij de controle of de door Meesterwerk gedeclareerde zorg (verblijfszorg en ambulante zorg) in 2020 en 2021 daadwerkelijk is geleverd, heeft mogen overgaan tot het toepassen van de rekenmethodiek van rondrekening, en zo ja, b) of DJI terecht heeft geconcludeerd dat de rondrekening tot een terug te vorderen bedrag van € 567.700,59 heeft geleid.

Mocht DJI tot rondrekening overgaan?

4.3.

DJI heeft de eindconclusies van de materiële controle over 2020 en 2021 vastgelegd in de onder 2.7 bedoelde brief en toegelicht in de bijlage.

4.4.

De eerste door DJI gestelde tekortkoming die bleek uit de materiële controle (‘cliëntdossiers niet op orde’) kan gelet op de toelichting daarvan in de bijlage geen reden zijn om over te gaan tot het maken van een rondrekening. In de toelichting is immers vermeld dat relevante documenten in de tien onderzochte dossiers juist en tijdig zijn opgenomen. De enkele vermelding dat in een enkel geval is geconstateerd dat een evaluatie ontbreekt, rechtvaardigt niet de conclusie dat de cliëntdossiers niet op orde zijn, nog afgezien van het feit dat Meesterwerk een afdoende verklaring voor het ontbreken van de evaluatie heeft gegeven (namelijk dat cliënt uit zorg was). Deze eerste bevinding kan dan ook geen reden zijn om over te gaan tot het maken van een rondrekening.

4.5.

Voor wat betreft de derde tekortkoming die door DJI is gesteld (‘ontbreken nachtdienst’), heeft DJI in de conclusie van antwoord opgemerkt dat deze geen financiële consequenties voor Meesterwerk heeft gehad. Om die reden wordt deze gestelde tekortkoming bij het beantwoorden van de onder 4.2 vermelde vragen buiten beschouwing gelaten.

Verblijfszorg

4.6.

Wat resteert is de tweede tekortkoming, die ziet op het vastleggen van zorgprestaties. DJI heeft in de bijlage toegelicht dat een rondrekening is gemaakt omdat de zorgregistraties ontoereikend waren. In die toelichting is verder vermeld dat zorgregistraties voor wat betreft verblijfszorg geheel aanwezig zijn en dat deze voor wat betreft de begeleiding met betrekking tot verblijfszorg helder en toereikend omschreven zijn. De rechtbank overweegt dat voor wat betreft verblijfszorg niet valt in te zien waarom is overgegaan tot het maken van een rondrekening. Immers had aan de hand van die complete en helder en toereikend omschreven zorgregistraties kunnen worden gecontroleerd of gedeclareerde zorg daadwerkelijk geleverd is. Ook ter zitting heeft DJI desgevraagd niet kunnen verhelderen op grond waarvan DJI is overgegaan tot de rekenmethodiek van rondrekening voor wat betreft verblijfszorg, terwijl de zorgprestaties op dat punt deugdelijk waren vastgelegd. Voor wat betreft dagbesteding ligt dat anders, daarop zal hierna vanaf 4.11 worden ingegaan.

4.7.

De rechtbank overweegt verder dat de terugvordering voor het overgrote deel ziet op verblijfszorg (in de conclusie van antwoord meldt DJI dat de terugvordering op grond van dagbesteding slechts 9,7% van de volledige terugvordering betreft). Juist daarom is het des te meer van belang dat DJI goed uitlegt waarom is overgegaan tot het maken van een rondrekening en waarom het maken van een materiële controle zoals bedoeld en overeengekomen in de raamovereenkomst voor wat betreft verblijfszorg niet mogelijk is (ter beantwoording van de vraag of gedeclareerde zorg feitelijk is geleverd). Dat heeft DJI tot op heden niet gedaan. Uit de brief van 16 augustus 2022 en de bijlage blijkt dit niet en ook overigens blijkt dit niet uit het dossier en het ter zitting verhandelde.

4.8.

Voor zover DJI meent te kunnen volstaan met een algemene verwijzing naar eerdere e-mailwisselingen en besprekingen die zijn voorafgegaan aan de brief van

16 augustus 2022, dan geldt het volgende. In deze brief zijn de definitieve conclusies en bevindingen van het door DJI verrichte onderzoek vermeld. Meesterwerk mag en moet erop kunnen vertrouwen dat de besluitvorming van DJI voor wat betreft de tekortkomingen en terugvordering daarin (voldoende helder) is verwoord. DJI heeft Meesterwerk ook zelf bij brief van 29 september 2022, naar aanleiding van een vraag van Meesterwerk over inconsistenties tussen eerdere brieven van DJI, meegedeeld dat de brief van

16 augustus 2022 de afsluitende brief van het proces van de materiële controle is en dat die brief derhalve de definitieve conclusies en bevindingen bevat. Ook daaruit blijkt dat Meesterwerk niet heeft hoeven begrijpen dat eventuele andersluidende eerder door DJI ingenomen standpunten al dan niet zijn gehandhaafd. Dat betekent dat de besluitvorming van DJI zoals vastgelegd in de brief van 16 augustus 2022 wordt getoetst. Bovendien heeft Meesterwerk ter zitting onweersproken verklaard dat in de brief van 16 augustus 2022 het teruggevorderde bedrag is verlaagd tot € 569.700,57, zodat ook om die reden ervan mag worden uitgegaan dat deze brief het uiteindelijke standpunt/besluit van DJI bevat.

4.9.

De rechtbank overweegt verder dat het feit dat DJI aanvankelijk tot een terug te vorderen bedrag van € 1.236.240,18 kwam en vervolgens, zonder enige toelichting, het terug te vorderen bedrag stelde op minder dan de helft van dat bedrag, ook een aanwijzing is dat DJI één en ander niet op voldoende zorgvuldige wijze heeft onderzocht alvorens te beslissen en dat besluitvorming niet voldoende deugdelijk is gemotiveerd. Daarnaast is dus, zoals hiervoor is overwogen, door DJI niet toegelicht waarom DJI voor wat betreft verblijfszorg ondanks complete, toereikende en heldere zorgregistraties, is overgegaan tot het maken van een rondrekening. Meesterwerk stelt in dit verband terecht dat DJI als overheidsorganisatie ook bij civielrechtelijk handelen zoals hier, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, in acht dient te nemen op grond van artikel 3:14 BW en dat DJI dat niet heeft gedaan door zich niet te houden aan haar eigen controleproces en daar zonder zorgvuldige motivering vanaf te zien.

4.10.

Geconcludeerd wordt dat DJI niet op grond van de gemaakte rondrekening kon overgaan tot de terugvordering van uitbetaalde declaraties voor zover die zien op verblijfszorg.

Ambulante zorg/dagbesteding

4.11.

In de brief van 16 augustus 2022 heeft DJI toegelicht dat en waarom de zorgregistraties voor wat betreft dagbesteding onvoldoende waren. Meesterwerk erkent dat het registreren van zorg voor wat betreft dagbesteding in het verleden niet goed is gegaan en heeft ter zitting toegelicht dat de destijds gebruikte methode foutgevoelig was en dat registraties onvoldoende nauwkeurig waren. Meesterwerk heeft ter zitting verklaard – en dat was nieuw, partijen hebben dat niet in de stukken toegelicht – dat om die reden reeds een bedrag van ongeveer € 100.000 aan DJI over 2020 is terugbetaald. Het standpunt van DJI dat de zorgregistraties voor wat betreft dagbesteding aanleiding gaven om over te gaan tot het maken van een rondrekening, is onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het voorgaande betekent dat DJI over 2020 en 2021 voor wat betreft dagbesteding/ambulante zorg tot het maken van een rondrekening kon overgaan. In hoeverre met voornoemde terugbetaling rekening is gehouden door DJI bij het vorderen van terugbetaling van € 569.700,59 is overigens onduidelijk gebleven.

4.12.

Vervolgens ligt de vraag voor of de door DJI uitgevoerde rondrekening ten aanzien van dagbesteding juist is.

4.13.

Meesterwerk stelt kort gezegd dat DJI de Fz-capaciteit op onjuiste wijze heeft berekend, omdat DJI op een verkeerde wijze is omgegaan met de omstandigheid dat (meestal) aan de dagbestedingsgroepen zowel Fz- als Wlz-cliënten deelnamen. Meesterwerk licht dat als volgt toe. Tussen partijen staat vast dat in 2020 10.200 uren dagbesteding voor Fz-cliënten zijn gedeclareerd en in 2021 8.052 uren. Uitgaande van een gemiddelde groepsgrootte voor dagbestedingsgroepen – waarbij het gaat om groepen bestaande uit Fz- en Wlz-cliënten – in 2020 van 5,86 en in 2021 van 5,09, zijn 1.740 personeelsuren nodig voor het kunnen leveren van 10.200 uren in 2020 en 1.581 personeelsuren voor het kunnen leveren van 8.052 uren in 2021. Die aantallen liggen ruim onder de door DJI berekende beschikbare personele capaciteit voor Fz-cliënten dagbesteding in 2020 (2.822 uren) en 2021 (2.517 uren). Dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar zou zijn geweest is daarom volgens Meesterwerk onnavolgbaar en onjuist.

4.14.

DJI voert daartegen aan dat in de rondrekening de Wlz-cliënten buiten beschouwing moeten worden gelaten en dat uitsluitend gekeken moet worden naar het aantal justitiabelen in een groep. Voor wat betreft de berekeningswijze verwijst DJI in de conclusie van antwoord, zonder nadere specificatie “
voor de volledigheid nog maar eens naar productie 17”. Productie 17 omvat 26 pagina’s aan mailwisselingen tussen DJI en Meesterwerk. DJI citeert vervolgens uit productie 17 onder meer dat DJI alleen kijkt naar justitiabelen en niet naar Wlz-cliënten, omdat die voor dagbesteding al afzonderlijk worden gefinancierd.

4.15.

De rechtbank overweegt dat het hier gaat om de vraag of de gedeclareerde zorg geleverd kon worden op basis van de netto inzetbaarheid van de personeelsformatie. Dit wordt berekend door de minimaal te leveren zorguren te vergelijken met het berekend aantal uren netto inzetbaarheid. Tussen partijen is niet in geschil dat dagbesteding voornamelijk aan groepen wordt gegeven die doorgaans bestaan uit zowel Wlz- en Fz-cliënten. Voor de te maken berekening is dan naar het oordeel van de rechtbank niet relevant dat Wlz-cliënten op andere wijze worden gefinancierd. Dat en waarom dit anders zou zijn, is door DJI niet toegelicht. Uitgaande van de vaststaande gedeclareerde uren voor ambulante zorg/dagbesteding, de door DJI berekende benodigde personeelsuren en de door Meesterwerk genoemde (en door DJI niet betwiste) gemiddelde groepsgrootte, leidt dat tot de Meesterwerk beschreven uitkomst dat voldoende capaciteit beschikbaar was. Dit standpunt is door DJI onvoldoende gemotiveerd betwist.

4.16.

Verder is in het hiervoor onder 4.14 bedoelde citaat dat DJI aanhaalt nog het volgende vermeld over de door DJI gebruikte berekeningsmethodiek ten aanzien van dagbesteding: ‘
Om toch tot een wellicht getrouwer beeld te komen, hebben wij (uit coulance) een methodiek bedacht waarin wij de gemiddelde groepsgrootte anders benaderen. Hierbij kijken wij naar het relatieve aandeel waarin justitiabelen ten opzichte van alle cliënten en justitiabelen dagbesteding hebben genoten. Op basis van dit relatieve aandeel berekenen wij de inzet van de begeleiders DB. In het komende overleg zullen wij deze berekeningsmethodiek nader toelichten.’ In de conclusie van antwoord of elders in de stukken is die berekeningsmethodiek niet toegelicht en is daarin geen inzicht verschaft.

4.17.

Uit het voorgaande volgt dat DJI ten onrechte heeft geconcludeerd – althans die conclusie niet goed heeft gemotiveerd – dat er bij Meesterwerk in 2020 en 2021 voor wat betreft dagbesteding sprake was van een capaciteitstekort. DJI kon de gemaakte rondrekening dan ook niet ten grondslag leggen aan de terugvordering van de uitbetaalde bedragen aan dagbestedingszorg.

4.18.

De slotsom is dat vordering I van Meesterwerk voor toewijzing in aanmerking komt (op de wijze zoals vermeld in de beslissing). Vordering II behoeft als subsidiaire vordering geen bespreking meer.

4.19.

DJI wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de kosten van de procedure. Deze proceskosten worden aan de zijde van Meesterwerk tot op heden als volgt begroot:

- dagvaarding: € 112,37

- griffierecht: € 688

- salaris advocaat: € 1.228

- nakosten:
€ 178(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal: € 2.206,37

4.20.

De gevorderde wettelijke over de proceskosten wordt, zoals gebruikelijk, toegewezen vanaf de vijftiende dag na de datum van het vonnis.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

verklaart voor recht dat DJI de door hem gepresenteerde vordering van

€ 569.700,59 als gevolg van de rondrekening niet heeft (gehad) op Meesterwerk;

5.2.

veroordeelt DJI in proceskosten, aan de zijde van Meesterwerk begroot op

€ 2.206,37, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Wordt bij niet betaling het vonnis daarna betekend, dan moet DJI € 92 extra betalen, plus de kosten van betekening, te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;

5.3.

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. P.M. de Keuning en in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2024.^[1]