Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/2726 en 22/2729
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 september 2024 in de zaak tussen
[eiser A] & [eiser B] , uit [woonplaats 1] , eisers I (SGR 22/2726)
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen), en
[eiser C] , uit [woonplaats 2] , eiser II, (SGR 22/2729)(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
tezamen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder
(gemachtigde: [naam 1] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de besluiten van verweerder om eisers een last onder dwangsom op te leggen, omdat op hun percelen bouwwerken zijn gebouwd zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend.
1.1.
Verweerder heeft met de besluiten van 26 maart 2020 (de primaire besluiten) aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Met de besluiten van 14 maart 2022 (de bestreden besluiten) zijn de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nadere stukken overgelegd.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 16 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers [eiser B] en [eiser C] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 2] .
1.4.
Om verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op de nadere stukken van eisers van 25 januari 2024, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst. Verweerder en eisers hebben vervolgens nadere stukken ingediend. Nadat geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van zijn recht op een nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Waar gaan de zaken over?
2. Eisers zijn eigenaar van percelen aan [adres] te [plaatsnaam] . Eisers I zijn de eigenaren van het perceel kadastraal bekend als [kadastrale aanduiding 1] . Eiser II is de eigenaar van het perceel kadastraal bekend als [kadastrale aanduiding 2] .
2.1.
Toezichthouders van verweerder hebben op 7 en 12 december 2018, 1 april 2019 en 20 maart 2020 controlebezoeken uitgevoerd op de percelen van eisers. Toen is geconstateerd dat op de percelen van eisers bouwwerken zijn gebouwd, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend.
2.2.
Met de primaire besluiten heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd voor het verwijderen en verwijderd houden van deze bouwwerken. Voor eisers I gaat het om de houten steiger met drijvend ponton, de bestrating van betontegels, de gecamoufleerde berging en de eendenkooi. Voor eiser II gaat het om de houten vlonder, de drijvende steiger, de gecamoufleerde berging, de houten brug en de houten toegangspoort.
2.3.
Met de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken van eisers in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De bouwwerken vallen volgens verweerder ook niet onder het overgangsrecht. Verweerder is niet bereid voor de bouwwerken een omgevingsvergunning te verlenen, zodat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Van strijd met het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel is volgens verweerder geen sprake.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de beroepen aan de hand van de beroepsgronden die eisers tegen de bestreden besluiten hebben aangevoerd.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
4.1.
De lasten onder dwangsom zijn op 26 maart 2020 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk, of (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Plassengebied’ (het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rusten op de betrokken percelen de bestemming ‘Wonen – 1’, met (gedeeltelijk) de functieaanduidingen ‘specifieke vorm van wonen – recreatieverblijf’ en ‘landschapswaarden’, de bestemming ‘Water’ en de bestemming ‘Natuur – Extensieve recreatie’. Daarnaast rust op de percelen de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 4’.
5.2.
Ingevolge artikel 1.20 van de planregels wordt het begrip ‘bestaande bebouwing’ gedefinieerd als “een bouwwerk dat tot stand gekomen is op basis van een verleende omgevingsvergunning of op basis van een daar aan gelijk te stellen regeling; dit geldt ook voor bouwwerken die zijn opgenomen in de inventarisatie 1985/1986 (naverkend 1990) en die nog daadwerkelijk aanwezig zijn”.
5.3.
Ingevolge artikel 8.1, aanhef en onder e, van de planregels zijn de voor ‘Natuur – Extensieve recreatie’ aangewezen gronden bestemd voor – voor zover hier van belang – bestaande bebouwing zoals bedoeld in artikel 1.20 van de planregels.
5.4.
Ingevolge artikel 8.2, aanhef en onder b, van de planregels mogen bestaande bouwwerken, zoals bedoeld in artikel 8.1, onder e, van de planregels, worden behouden, maar niet worden herbouwd.
5.5.
Ingevolge artikel 16.2, aanhef en onder f, van de planregels geldt dat ter plaatse van de aanduiding ‘landschapswaarden’ geen bebouwing is toegestaan, met uitzondering van reeds bestaande bouwwerken en het bepaalde in artikel 27.3.
5.6.
Ingevolge artikel 27.3 van de planregels mogen bij (zomer)woningen en recreatieverblijven steigers en vlonders worden gebouwd, met inachtneming van de volgende regels:
- steigers en vlonders mogen alleen worden gebouwd ten behoeve van de aangrenzende woning, zomerwoning of recreatieverblijf;
- steigers en vlonders zijn eveneens toegestaan op gronden direct grenzend aan en in eigendom behorend bij het bestemmingsvlak van de (zomer)woning of recreatieverblijf;
- steigers en vlonders hebben een bouwhoogte van minder dan 1 m;
- het gezamenlijk oppervlak van steigers en vlonders mag per woning ten hoogste 15 m² bedragen en per zomerwoning of recreatieverblijf ten hoogste 6 m2.
5.7.
Ingevolge artikel 30.2 van de planregels (voor zover hier relevant) kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in hoofdstuk 2, voor het toestaan van bebouwing buiten het bouwvlak, zijnde bouwen in de bebouwingsvrije zone (binnen een afstand van 5 m tot de oeverlijn), met inachtneming van het volgende:
- de bestaande natuur, landschaps- en cultuurhistorische waarden mogen als gevolg van de afwijking niet onevenredig worden aangetast.
5.8.
Ingevolge artikel 33.1 van de planregels geldt dat voor bouwwerken het overgangsrecht als volgt luidt:
a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is tenietgegaan;
het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van dit lid onder a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in dit lid onder a met maximaal 10%;
dit lid onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Omvang van het geding
6. De rechtbank stelt vast dat niet alle bouwwerken waartegen de lasten onder dwangsom zich richten nog tot de omvang van het geding behoren. In het geval van eisers I is reeds een omgevingsvergunning verleend voor de bestrating van de betontegels en de eendenkooi. Eisers I hebben in zoverre geen belang meer bij de beoordeling van hun beroep. Dit geldt ook voor de houten brug en de toegangspoort van eiser II.
6.1.
Ten aanzien van de drijvende steiger van eiser II staat vast dat deze reeds is verwijderd. Eiser II heeft zijn de beroepsgrond ten aanzien van dit bouwwerk ter zitting ingetrokken.
6.2.
Dit betekent dat de beroepen van eisers uitsluitend nog betrekking hebben op de houten steiger met drijvend ponton en de gecamoufleerde berging van eisers I en de houten vlonder en de gecamoufleerde berging van eiser II. Ten aanzien van de steiger met ponton en de vlonder betwisten eisers dat sprake is van een overtreding. De rechtbank zal hierna achtereenvolgens bespreken of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het zonder omgevingsvergunning bouwen van deze bouwwerken een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Daarna zal de rechtbank bespreken of er, zoals eisers stellen, bijzondere omstandigheden bestaan waaronder verweerder had moeten afzien van handhavend optreden.
De houten steiger met drijvend ponton van eisers I
Standpunten van partijen
7. Volgens verweerder is de houten steiger met drijvend ponton (hierna gezamenlijk: de steiger) in strijd met het bestemmingsplan. De steiger is niet in de huidige hoedanigheid opgenomen in de inventarisatie 1985/1986, waardoor de steiger niet past binnen de definitie van ‘bestaande bebouwing’ in de zin van artikel 1.20 van de planregels.
7.1.
Eisers I betogen dat de steiger een bestaand bouwwerk als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels is en dat de steiger daarom in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Eisers wijzen daartoe op een door gedeputeerde staten verleende ontheffing uit 1958, de inventarisatie 1985/1986, de vervolginventarisatie uit 2001 en een ontheffing van gedeputeerde staten uit 2001. Subsidiair betogen eisers I dat de steiger onder het overgangsrecht van artikel 33.1 van de planregels is toegestaan.
Oordeel van de rechtbank
7.2.
De rechtbank stelt vast dat de steiger is gelegen op gronden met de bestemming ‘Natuur – Extensieve recreatie’. Ter discussie staat de vraag of de steiger een bestaand bouwwerk is als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. Bestaande bouwwerken mogen immers op grond van artikel 8.2, aanhef en onder b, van de planregels worden behouden (maar niet herbouwd).
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de steiger geen bestaand bouwwerk is als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. Het bouwwerk is immers niet tot stand gekomen op basis van een verleende omgevingsvergunning of een daaraan gelijk te stellen regeling. De door gedeputeerde staten in 1958 verleende ontheffing ziet op de destijds geldende Plassenverordening Zuid-Holland en is niet gelijk te stellen aan een omgevingsvergunning voor het (in afwijking van het bestemmingsplan) bouwen van een bouwwerk. Bovendien is die ontheffing verleend voor een steiger van 4,30 m lang en 0,70 m breed, terwijl de huidige steiger 6,2 m2 is. In de inventarisatie 1985/1986 en de vervolginventarisatie van 2001 is op het betrokken perceel een steiger (s1) vermeld van 350x100x25 cm en een aanleggelegenheid (a1) van 400x20 cm. Dat geldt ook voor de in 2001 door gedeputeerde staten verleende ontheffing van de Verordening watergebieden en pleziervaart Zuid-Holland (die overigens ook niet met een omgevingsvergunning is gelijk te stellen). De huidige steiger komt niet met deze maatvoeringen overeen. Daarom wordt niet voldaan aan de definitie van een bestaand bouwwerk als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. De ten tijde van de inventarisatie 1985/1986 aanwezige steiger en aanleggelegenheid zijn niet behouden, maar vergroot. Dat is op grond van artikel 8.2, aanhef en onder b, van de planregels niet toegestaan.
7.4.
Voor zover eisers I zich beroepen op het overgangsrecht van artikel 33.1 van de planregels overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de steiger in zijn huidige vorm ook niet was toegestaan in het aan het bestemmingsplan voorafgaande bestemmingsplan “Plassen, Natuur- en Weidegebieden”, vastgesteld op 16 oktober 1998. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Dat bestemmingsplan was immers ook gebaseerd op de inventarisatie 1985/1986. De huidige steiger komt als gezegd niet overeen met de daarin genoemde maatvoeringen. Indien de steiger ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan reeds even groot was als de huidige steiger, geldt dat deze in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan, zodat gelet op artikel 33.1, onder c, van de planregels geen beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht. Indien de steiger pas na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is vergroot, kan gelet op artikel 33.1, onder a, van de planregels ook geen beroep worden gedaan op het overgangsrecht.
7.5.
De betogen van eisers I ten aanzien van de steiger slagen dus niet.
De houten vlonder van eiser II
Standpunten van partijen
8. Verweerder heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat de houten vlonder in strijd is met het geldende bestemmingsplan. De vlonder is niet in de huidige hoedanigheid opgenomen in de inventarisatie 1985/1986, waardoor de vlonder niet past binnen de definitie van ‘bestaande bebouwing’ in de zin van artikel 1.20 van de planregels.
8.1.
Eiser II betoogt dat de vlonder een bestaand bouwwerk als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels is en dat de vlonder daarom in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Eiser II wijst daartoe op een door gedeputeerde staten verleende ontheffing uit 1958, de inventarisatie 1985/1986, de vervolginventarisatie uit 2001 en een ontheffing van gedeputeerde staten uit 2001. Subsidiair betoogt eiser II dat de vlonder onder het overgangsrecht van artikel 33.1 van de planregels is toegestaan.
Oordeel van de rechtbank
8.2.
De rechtbank stelt vast dat de vlonder is gelegen op gronden met de bestemming ‘Wonen-1’ met de functieaanduiding ‘landschapswaarden’. Ter discussie staat de vraag of de vlonder een bestaand bouwwerk is als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. Bestaande bouwwerken zijn immers op grond van artikel 16.2, aanhef en onder f, van de planregels uitgezonderd van de regel dat ter plaatse van de aanduiding ‘landschapswaarden’ geen bebouwing is toegestaan.
8.3.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de vlonder geen bestaand bouwwerk is als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. Het bouwwerk is immers niet tot stand gekomen op basis van een verleende omgevingsvergunning of een daaraan gelijk te stellen regeling. De door gedeputeerde staten in 1958 verleende ontheffing ziet op een steiger, niet op een vlonder. In de inventarisatie 1985/1986 en die van 2001 is ter plaatse van de huidige vlonder geen vlonder aangeduid. Ten oosten daarvan is wel een aanduiding plankier (pk1) vermeld van 475x150 cm. Voor zover daarmee een vlonder is bedoeld, geldt dat die op een andere plek is aangeduid en bovendien aanzienlijk kleiner is dan de huidige vlonder van 28 m2. Daarom wordt niet voldaan aan de definitie van een bestaand bouwwerk als bedoeld in artikel 1.20 van de planregels. De vlonder is dus op grond van artikel 16.2, aanhef en onder f, van de planregels niet toegestaan.
8.4.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat het beroep op het overgangsrecht ook hier niet op, aangezien de vlonder in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan dan wel sindsdien in omvang is vergroot.
8.5.
Het betoog van eiser II met ten aanzien van de vlonder slaagt dus niet.
Beginselplicht tot handhaving
9. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat door het zonder omgevingsvergunning bouwen van de genoemde bouwwerken het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is overtreden.
9.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie?
Standpunten van partijen
10. Eisers betogen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat legalisatie van de betrokken bouwwerken niet mogelijk is.
10.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat legalisatie niet gewenst is. Voor het verplaatsen, vergroten of nieuw bouwen van steigers en vlonders biedt het bestemmingsplan in artikel 27.3 van de regels al een mogelijkheid, maar aan die bouwregels wordt niet voldaan. Afwijken van het bestemmingsplan is niet gewenst, omdat de steiger en vlonder de bestaande natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden van de oever onevenredig aantasten. Daarom kan geen gebruik worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 30.2, aanhef en onder b, van de planregels. Ook het toepassen van de kruimelgevallenregeling (artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht) is niet wenselijk, omdat de aanwezigheid van de steiger en vlonder gelet op de waarden van de oever in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
10.2.
Ook de gecamoufleerde bergingen wil verweerder niet legaliseren. Verweerder wijst erop dat het plassengebied een waardevol gebied is met landschappelijke en natuurwaarden. Deze waarden worden beschermd door de bouwmogelijkheden te beperken. Bij recreatieverblijven zijn daarom geen bijbehorende bouwwerken toegestaan. Verweerder wenst daarom niet af te wijken (binnenplans noch buitenplans) van de maximale bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.
Oordeel van de rechtbank
10.3.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Eisers hebben immers geen omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van de betrokken bouwwerken en verweerder is niet bereid om de bouwwerken te legaliseren. De rechtbank acht de redenen die verweerder daartoe aanvoert niet op voorhand onhoudbaar.
10.4.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
Standpunten van partijen
11. Eisers betogen dat de handhavingsbesluiten in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de nabijheid van het perceel van eisers meerdere bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan zijn gebouwd, waartegen verweerder niet handhavend optreedt. Eisers hebben 22 gevallen genoemd die volgens hen vergelijkbaar zijn. Volgens eisers zijn de genoemde bouwwerken niet genoemd op de inventarisatie van 1985/1986 en zijn ze ook niet vergund.
11.1.
Verweerder heeft in een nader verweerschrift gereageerd op de door eisers genoemde gevallen en stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Door eisers zijn geen vergelijkbare bouwwerken met een vergelijkbare planologische situatie aangedragen die ongelijk zijn behandeld. Verweerder heeft niet voor vergelijkbare gevallen een omgevingsvergunning verleend en ook niet bewust afgezien van handhavend optreden. Verweerder wijst erop dat bij handhaving prioriteitstelling is toegestaan. Overtredingen die nog niet zijn opgepakt, worden in de toekomst alsnog opgepakt. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat voor het plassengebied een handhavingsproject loopt, waarin het plassengebied is ingedeeld in verschillende deelgebieden, die gefaseerd aan de orde komen. Als eerder al een overtreding wordt geconstateerd, zoals in het geval van eisers, wordt echter gelet op de beginselplicht wel direct overgegaan tot handhaving.
Oordeel van de rechtbank
11.2.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van een (in feitelijke en juridische zin) gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze. Het gelijkheidsbeginsel vergt dat in gevallen waarin door verschillende overtreders een reeks van vergelijkbare overtredingen plaats vindt, een consistent en doordacht bestuursbeleid gevoerd wordt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van handhavend optreden in rechtens gelijke gevallen.
11.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich ten aanzien van een aantal van de door eisers genoemde gevallen terecht op het standpunt gesteld dat de daar gebouwde bouwwerken in feitelijke en/of juridische zin niet gelijk zijn aan de bouwwerken van eisers. Een bootlift, een serre, een botenloods en beschoeiing zijn bijvoorbeeld naar hun aard andere bouwwerken dan de steiger, vlonder en bergingen van eisers. Ook de bouwwerken waarop een ander planologisch regime van toepassing is of waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, zijn niet aan te merken als gelijk geval. Die bouwwerken zijn in juridische zin immers niet gelijk aan de bouwwerken van eisers. Ook bouwwerken die op de inventarisatie 1985/1986 staan en qua afmetingen daarmee overeenkomen, zijn in juridische zin niet vergelijkbaar met de bouwwerken van eisers, nu laatstgenoemde bouwwerken niet in overeenstemming zijn met die inventarisatie. Eisers hebben ook bouwwerken genoemd waartegen verweerder wel handhavend heeft opgetreden. In die situaties is geen sprake van een ongelijke behandeling.
11.4.
Ten aanzien van een aantal bouwwerken heeft verweerder opgemerkt dat wanneer tijdens een toekomstige controle blijkt dat de afmetingen niet overeenkomen met de inventarisatie 1985/1986, alsnog handhavend wordt opgetreden. Eisers betogen dat verweerder daarmee niet kan volstaan, maar had moeten nagaan of de betreffende bouwwerken qua afmetingen overeenkomen en of de bouwwerken sindsdien zijn herbouwd. De rechtbank volgt dit betoog van eisers niet. De rechtbank acht het niet onredelijk dat verweerder op basis van een globaal bureauonderzoek heeft getoetst of in de 22 door eisers genoemde gevallen, die bestaan uit meerdere bouwwerken, sprake is van een overtreding. Verweerder heeft aan de hand van luchtfoto’s, de verbeelding van het bestemmingsplan en de inventarisatie 1985/1986 in veel gevallen inzichtelijk gemaakt dat een overtreding niet aannemelijk is. De betreffende bouwwerken lijken qua afmetingen en bouwdatum (voor zover inzichtelijk op de foto’s van eisers) op het eerste oog niet af te wijken van de inventarisatie.
11.5.
In de overige gevallen is verweerder er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd aannemelijk te maken dat geen sprake kan zijn van een overtreding. Dit betreft:
- op de percelen [perceel 1] en [perceel 2] :
o de loopvlonder (Dit bouwwerk staat niet op de inventarisatie 1985/1986);
- op het perceel [perceel 3] :
o de steigers (Er staat slechts één steiger op de inventarisatie 1985/1986 en die lijkt een stuk kleiner. Bovendien betreft het nieuwe steigers. Dat ter plaatse de bestemming ‘Natuur – Extensieve recreatie’ geldt, betekent – anders dan verweerder stelt – niet dat geen sprake is van een rechtens vergelijkbaar geval, nu de steiger van eisers I zich ook op gronden met deze bestemming bevindt en op gronden met deze bestemming uitsluitend bestaande bouwwerken zijn toegestaan);
- op het perceel [perceel 4] :
o de ponton en de vlonder (Deze bouwwerken staan niet (op de huidige locatie) op de inventarisatie 1985/1986. Ook hier stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat geen sprake is van een rechtens vergelijkbaar geval);
- op het perceel [perceel 5] :
o de vlonder (Dit bouwwerk staat niet op de inventarisatie 1985/1986. Ook hier stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat geen sprake is van een rechtens vergelijkbaar geval);
- op het perceel [perceel 6] :
o de vlonders ((Deze bouwwerken staan niet met de huidige omvang op de inventarisatie 1985/1986);
- op het perceel [perceel 7] :
o de steiger en de vlonder (Op de inventarisatie 1985/1986 staan slechts vier palen als restant van een steiger vermeld, terwijl in de huidige situatie een (nieuwe) steiger aanwezig is. De vlonder staat niet op de inventarisatie 1985/1986);
- op het perceel [perceel 8] :
o de steiger (Dit bouwwerk staat niet op de huidige locatie op de inventarisatie 1985/1986);
- op het perceel [perceel 9] :
o de steiger (Dit bouwwerk staat niet op de inventarisatie 1985/1986);
- op het perceel [perceel 10] :
o de steiger (Dit bouwwerk staat niet op de inventarisatie 1985/1986);
- op het perceel [perceel 11] :
o de vlonders (Deze bouwwerken staan niet op de inventarisatie 1985/1986. Ook hier stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat geen sprake is van een rechtens vergelijkbaar geval).
11.6.
Verweerder heeft in zijn nadere verweerschrift medegedeeld dat wanneer tijdens een toekomstige controle blijkt dat bepaalde bouwwerken illegaal aanwezig zijn, dat dan alsnog handhavend wordt opgetreden. In beginsel kan met een dergelijke mededeling worden voorkomen dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Als verweerder tegen de andere illegale bouwwerken handhavend optreedt, zal immers geen sprake zijn van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het gaat hier echter om een groot aantal bouwwerken in hetzelfde plassengebied, waarvan op voorhand aannemelijk lijkt dat sprake is van een overtreding. De rechtbank acht het begrijpelijk dat verweerder, met het oog op een doelmatige inzet van de beschikbare handhavingscapaciteit, voor de handhaving in het plassengebied een gefaseerde aanpak volgt. Verweerder heeft echter niet concreet gemaakt wanneer nader wordt gecontroleerd of in voornoemde gevallen daadwerkelijk sprake is van een overtreding en – indien nodig – zal worden overgegaan tot handhaving. Verweerder heeft ook niet toegelicht hoe deze terughoudende aanpak ten aanzien van voornoemde gevallen zich verhoudt tot het door hem gevoerde handhavingsbeleid, dat – blijkens de toelichting van verweerder ter zitting – toch ook inhoudt dat in beginsel handhavend wordt opgetreden zodra een overtreding wordt geconstateerd. Verweerder heeft gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat hij ten aanzien van illegaal gebouwde bouwwerken in het plassengebied een consistent en doordacht bestuursbeleid voert.
11.7.
Dit leidt tot de slotsom dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in de situatie van eisers tot handhavend optreden is besloten, terwijl handhavend optreden in gelijke gevallen achterwege wordt gelaten. De bestreden besluiten berusten daarom niet op een draagkrachtige motivering. Dit betoog van eisers slaagt. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen, omdat ze in strijd zijn met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder zal opnieuw moeten beslissen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van deze uitspraak.
Conclusie en gevolgen
12. De beroepen zijn gegrond.
12.1.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eisers gemaakte proceskosten.
12.2.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). De beroepen zijn te beschouwen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Bpb en worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb als één zaak beschouwd. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bedraagt dus voor eisers I en eiser II ieder afzonderlijk € 875,-.
12.3.
Verder bestaan de te vergoeden proceskosten van eisers I uit de reiskosten van € 18,48 die zij hebben moeten maken om naar de zitting te komen. Eisers I hebben immers 66 kilometer moeten reizen á € 0,28 per kilometer. Eiser [eiser B] heeft verder vier uur niet kunnen werken door de behandeling van het beroep ter zitting. Hij heeft onderbouwd dat hij momenteel een uurloon heeft van € 39,58. Dit betekent dat hij recht heeft op een vergoeding van de verletkosten ter waarde van € 158,32.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe beslissingen te nemen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers I te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser II te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers I tot een bedrag van € 1.051,80;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser II tot een bedrag van € 875,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 september 2024.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.