Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 23/3954
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. S. Bouddount),
en
de minister van Asiel en Migratie, voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigden: mr. E. Sweerts en mr. W. Epema).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van 31 maart 2023 op het bezwaar van eiseres. Daarbij heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) voor het doel ‘verblijf als familie- of gezinslid’ bij haar echtgenoot [referent] (referent) in het besluit van 27 juni 2022 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: referent, de gemachtigde van eiseres en mr. E. Sweerts als gemachtigde van de minister.
2.1.
Op 9 oktober 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend, omdat de rechtbank de uitkomst van het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 23 januari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:622, waarop eiseres een beroep heeft gedaan, van belang achtte voor het beroep van eiseres. Omdat deze rechtbank en zittingsplaats echter meerdere zaken heeft over hetzelfde geschilpunt, heeft de rechtbank nadien besloten om de zaak van eiseres tegelijk te behandelen met beroepszaak NL23.31943 op de zitting van de meervoudige kamer van 23 april 2024.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2024 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: referent, bijgestaan door [A] , en mr. W. Epema als gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat de zaak over?
3. Eiseres heeft de Syrische nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1976. Zij woont in Qatar en is op 30 augustus 2021 getrouwd met referent die de Nederlandse nationaliteit heeft. Omdat eiseres bij referent wil wonen heeft zij op 20 december 2021 een aanvraag ingediend tot het verlenen van voornoemde mvv.
4. De minister heeft de aanvraag tot het verlenen van een mvv afgewezen omdat eiseres niet voldoet aan het inburgeringsvereiste op grond van de Wet inburgering in het buitenland (Wib). [1] Volgens de minister is geen sprake van bijzondere omstandigheden om eiseres ontheffing te verlenen van dit vereiste. De minister heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard.
Wat vindt eiseres in beroep?
5. Eiseres is het niet eens met de afwijzing. Eiseres voert aan dat het inburgeringsvereiste in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. [2] Volgens eiseres maakt de minister een ongerechtvaardigd onderscheid naar nationaliteit en/of ras/etniciteit.
6. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres en hetgeen de minister in dit kader heeft aangevoerd.
Is het inburgeringsvereiste in strijd met artikel 14 van Pro het EVRM?
7. In artikel 14 van Pro het EVRM is bepaald dat het genot van de rechten en de vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
8. De Wib regelt dat het afleggen en behalen van een inburgeringsexamen in het land van herkomst een van de voorwaarden is voor het verkrijgen van een mvv in Nederland. Zo is in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw kan worden afgewezen indien de vreemdeling, die niet behoort tot een der categorieën, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Vw, na verkrijging van rechtmatig verblijf in Nederland inburgeringsplichtig zou zijn op grond van de artikelen 3 en 4 van de Wet inburgering 2021 en niet beschikt over kennis op basisniveau van de Nederlandse taal en de Nederlandse maatschappij. Op grond van artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw is het inburgeringsvereiste niet van toepassing op derdelanders die niet mvv-plichtig zijn. [3]
9. De wetgever heeft aan aantal staten aangewezen als niet mvv-plichtig. [4] De vreemdeling in het bezit van de nationaliteit van één van deze staten is voor het verkrijgen van toelating tot Nederland – anders dan diegenen die niet over die nationaliteit beschikken – dus niet verplicht om aan het inburgeringsvereiste te voldoen. In geschil is of hiermee niet in strijd met artikel 14 van Pro het EVRM een ongerechtvaardigd onderscheid is gemaakt naar nationaliteit en/of ras/etniciteit.
Is sprake van een relevant onderscheid in vergelijkbare gevallen?
10. Dat sprake is van een voor toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM relevant onderscheid is niet in geschil. Voor een geslaagd beroep op artikel 14 van Pro het EVRM moet ook sprake zijn van een op relevante onderdelen vergelijkbare of analoge positie. Voor zover daarvan sprake is, slaagt een beroep op artikel 14 van Pro het EVRM alleen dan, wanneer er voor de onderscheiden behandeling geen redelijke en objectieve rechtvaardiging is. In dat kader moeten de volgende twee vragen beantwoord worden; dient het gemaakte onderscheid een legitiem doel en is het onderscheid proportioneel ten opzichte van dat doel. [5]
11. De rechtbank is allereerst van oordeel dat bij vreemdelingen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste sprake is van een op relevante onderdelen vergelijkbare positie met vreemdelingen die daarvan niet zijn vrijgesteld. Immers, in beide gevallen gaat het om vreemdelingen die beogen het gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM en de Gezinsherenigingsrichtlijn in Nederland uit te oefenen. Dat de wetgever ervoor heeft gekozen bepaalde groepen van derdelanders vrij te stellen van het mvv-vereiste en – in het verlengde daarvan – van het inburgeringsvereiste in het buitenland, doet er niet aan af dat er sprake is van derdelanders die zich op relevante onderdelen in een vergelijkbare positie bevinden.
Onderscheid naar nationaliteit
Bestaat er een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling?
12. De rechtbank stelt vast dat de minister verschillende doeleinden heeft aangevoerd ter onderbouwing van de rechtvaardiging van het onderscheid naar nationaliteit. De rechtbank zal deze doeleinden in het hiernavolgende afzonderlijk behandelen. De rechtbank stelt daarbij vast dat volgens vaste rechtspraak van het EHRM [6] staten bijvoorbeeld een ruime beoordelingsmarge hebben bij beslissingen gerelateerd aan economische belangen of sociale strategie. In die gevallen geldt daarom niet onverkort de eis dat een zwaarwegend belang (‘very weighty reasons’) voor het onderscheid op grond van nationaliteit moet zijn aangetoond. De bepaling van de beoordelingsmarge is dus ook afhankelijk van het doel waarvoor het onderscheid wordt gemaakt. Echter, ook wanneer wordt vastgesteld dat de strengere eis van een zwaarwegend belang niet van toepassing is bij het gemaakte onderscheid naar nationaliteit, dan nog moet voor het gemaakte onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaan (zie hiervoor onder rechtsoverweging 10). Daarbij moet in het kader van de belangenafweging ook worden meegewogen dat het om een vreemdeling gaat die rechten ontleent aan de Gezinsherenigingsrichtlijn. [7]
Doel 1: Buitenlandse betrekkingen en economisch belangen
13. De minister stelt dat het onderscheid naar nationaliteit is gerechtvaardigd op grond van buitenlandse betrekkingen en economisch belangen. De minister stelt in dit verband meer gewicht toe te kennen aan de buitenlandse en economische betrekkingen gemoeid met vrijstelling van het mvv-vereiste voor onderdanen op de lijst behorend bij artikel 2.2 van het VV, dan het (sociaal-economisch) belang van inburgering in het buitenland van onderdanen van deze landen die zich in Nederland vestigen. Volgens de minister zou het opleggen van de inburgeringsplicht aan deze groep vreemdelingen in de praktijk neerkomen op het tenietdoen van de voor hen geldende mvv-vrijstelling. [8]
14. De rechtbank is van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de buitenlandse betrekkingen en de economische belangen geschaad zouden worden indien onderdanen met de nationaliteit van die landen die zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste, niet vrijgesteld zouden worden van het inburgeringsvereiste. De minister heeft immers wel gesteld dat de buitenlandse betrekkingen en economische belangen zouden worden geschaad, maar heeft voor elk van de (van het mvv-vereiste vrijgestelde) landen nagelaten te motiveren waarom dat zo is. In de hierbij gemaakte afweging heeft de minister ook niet het in rechtsoverweging 12 genoemde belang van gezinshereniging betrokken.
Doel 2: De bevordering van de integratie
15. Een tweede rechtvaardigingsgrond voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit is volgens de minister gelegen in de noodzaak om het zich herhalende proces van achterblijvende integratie bij voortdurende immigratie te doorbreken en het risico te verminderen van marginalisering van bepaalde bevolkingsgroepen met alle gevolgen van dien voor het economisch welzijn van Nederland, de openbare orde en openbare veiligheid, en de rechten en vrijheden van anderen. Volgens de minister zijn derdelanders die vrijgesteld zijn van het mvv-vereiste westers georiënteerd en in sociaaleconomisch, maatschappelijk en politiek opzicht vergelijkbaar met burgers uit Europese landen. Mede om die reden leiden zij volgens de minister niet tot ongewenste en ongebreidelde migratiestromen naar Nederland en wezenlijke problemen bij de integratie in de Nederlandse samenleving. [9]
16. Het inburgeringsvereiste acht de rechtbank een effectief middel om de integratie te bevorderen. De rechtbank is echter van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat het hierbij gemaakte onderscheid naar nationaliteit gerechtvaardigd is. De minister heeft immers niet gemotiveerd uit welke gegevens blijkt dat onderdanen van landen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste makkelijker in de Nederlandse samenleving integreren dan wel dat onderdanen van de landen die niet zijn vrijgesteld (grotere) problemen bij het integreren ondervinden. De minister heeft ook niet gemotiveerd welke kenmerken de onderdanen van landen die niet zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste met elkaar gemeen hebben, die leiden tot een minder gemakkelijke integratie in Nederland. Omdat het inburgeringsexamen voor het grootste deel bestaat uit het kunnen beheersen van de Nederlandse taal, heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom bijvoorbeeld een onderdaan van een land als Zuid-Korea, dat is vrijgesteld van het inburgeringsvereiste, geen hinder zal ondervinden bij de inburgering in Nederland ten opzichte van onderdanen uit – zoals in onderhavige zaak – Syrië die verondersteld worden daar wel hinder van te ondervinden. [10] Ook hier heeft de minister bij de gemaakte afweging onvoldoende het belang van het recht op gezinshereniging dat eiseres ontleent aan de Gezinsherenigingsrichtlijn meegewogen.
Doel 3: Regulering van migratiestromen
17. Voor zover de minister in de regulering van de migratiestromen met toepassing van de Wib een redelijke en objectieve rechtvaardiging ziet voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit [11] , is de rechtbank van oordeel dat een dergelijk onderscheid reeds vanwege strijdigheid met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet als rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid kan worden opgevoerd.
18. In artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is bepaald dat de lidstaten van onderdanen van derde landen kunnen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen.
19. In het arrest K. en A. [12] heeft het HvJ EU geoordeeld dat de integratievoorwaarden van artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet tot doel mogen hebben de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging zullen kunnen uitoefenen, maar dienen om hun integratie in de lidstaten te vergemakkelijken. [13] De rechtbank leidt uit deze overweging af dat de Wib, anders dan het mvv-vereiste, op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet tot doel mag hebben een opzichzelfstaand toelatingsvereiste of selectiecriterium te zijn. Het is reeds hierom dat wat betreft de regulering van migratiestromen geen sprake kan zijn van een legitiem doel als bedoeld in artikel 14 van Pro het EVRM.
Conclusie
20. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gemaakte onderscheid naar nationaliteit gerechtvaardigd is vanwege buitenlandse betrekkingen en economisch belangen en/of vanwege de bevordering van de integratie. Hierbij stelt de rechtbank ook vast dat de minister in het kader van de vraag of sprake is van een rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid onvoldoende acht heeft geslagen op de omstandigheid dat het hier gaat om vreemdelingen die rechten ontlenen aan de Gezinsherenigingsrichtlijn. Daarom is sprake van een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt.
Onderscheid naar ras/etniciteit
21. Eiseres stelt voorts dat bij het inburgeringsvereiste sprake is van een met artikel 14 van Pro het EVRM strijdig (direct dan wel indirect) onderscheid naar ras/etniciteit. De minister stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een door artikel 14 van Pro het EVRM verboden (direct dan wel indirect) onderscheid naar ras/etniciteit en verwijst daarbij onder meer naar de Memorie van Toelichting [14] waarin is vermeld dat het inburgeringsvereiste van toepassing is ongeacht de afkomst, ras, huidskleur, geslacht, taal, religie en dergelijke van de gezinshereniger of het gezinslid, en dat de keuze voor de van het inburgeringsvereiste vrijgestelde landen ook niet is gemaakt op grond van (voor zover hier van belang) ras/etniciteit.
22. De rechtbank overweegt dat in de motivering van het gemaakte onderscheid door de minister en in de Memorie van Toelichting bij de Wib [15] sprake is van bepaalde stereotyperingen en niet-gemotiveerde aannames ten aanzien van bepaalde kenmerken en het gedrag van groepen personen, op basis van hun nationaliteit. Het daarbij gemaakte onderscheid tussen ‘westerse’ (of ‘westers-georiënteerde’) en ‘niet-westerse’ (of ‘niet-westers-georiënteerde’) landen dat ter rechtvaardiging van de inburgeringsplicht voor mvv-plichtige onderdanen wordt aangevoerd, duidt erop dat hierbij in feite indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationale of etnische afkomst, waarbij de inburgeringskansen gerelateerd worden aan culturele of aangeboren kenmerken. De rechtbank betrekt hierbij (naar analogie) dat het HvJ EU in het arrest Chez [16] heeft geoordeeld dat ook sprake kan zijn van discriminatie op grond van etnische afstamming, ongeacht of een collectieve maatregel alleen personen van een bepaalde etnische afkomst treft dan wel ook personen zonder die afkomst maar die evenals eerstbedoelde personen ten gevolge van die maatregel ongunstiger behandeld of bijzonder benadeeld worden. Voor een indirect onderscheid op basis van etnische afkomst moet het criterium van redelijke en objectieve rechtvaardigingsgronden zo strikt mogelijk worden uitgelegd en moeten er zwaarwegende gronden bestaan. [17] De rechtbank overweegt dat de minister het bestaan van deze zwaarwegende gronden voor het gemaakte onderscheid onvoldoende heeft onderbouwd. De beroepsgrond slaagt.
Artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn
23. Eiseres voert aan dat in de Memorie van Toelichting aanwijzingen zijn te vinden dat het inburgeringsvereiste als selectiecriterium wordt ingezet. Omdat de integratievoorwaarden van artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet tot doel mogen hebben om vreemdelingen te selecteren, had de minister nader moeten toelichten dat – anders dan in de Memorie van Toelichting – geen sprake is van selectie. De gegeven toelichting is volgens eiseres onnavolgbaar en daarom berust het besluit niet op een deugdelijke motivering. De minister stelt zich op het standpunt dat het vereiste van een inburgeringsexamen in het buitenland zou werken als een ‘selectiecriterium’ niet betekent dat Nederland ‘selecteert’ wie wel en niet gebruik kan maken van (de) gezinshereniging(srichtlijn), maar dat het diegenen voor gezinshereniging in aanmerking laat komen die voldoende inzet en motivatie hebben getoond om na aankomst in Nederland verder in te burgeren. [18]
24. De rechtbank volgt eiseres in het standpunt dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat zij met het stellen van de inburgeringsplicht personen niet selecteert. Niet alleen wordt in de Memorie van Toelichting als reden voor de inburgeringsplicht het risico van een grote toestroom van migranten genoemd. [19] In het hogerberoepschrift [20] dat als aanvullende motivering in beroep is overgelegd zijn ook aspecten genoemd die op selectie van personen duiden. Naast de aspecten als ‘of een land hiertoe een officieel verzoek heeft ingediend’ en ‘bilaterale handel’ noemt de minister ook het aspect van ‘weinig of geen risico van (toename van) illegale migratie’. Volgens de minister heeft dit laatste aspect ook een rol gespeeld bij de toevoeging van Zuid-Korea tot de lijst van mvv-vrijgestelde landen. [21] Dat deze aspecten worden genoemd in het kader van de mvv-vrijstelling doet niet ter zake nu de minister voor de reden van het onderscheid met andere landen aansluiting zoekt bij deze vrijstelling. De genoemde aspecten duiden op selectie waarmee de minister in strijd handelt met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingrichtlijn. Ook deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien of om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De minister moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van tien weken.
26. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 875,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 875,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.750,-.
27. Ook bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 31 maart 2023;
- draagt de minister op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Skerka, voorzitter, en mr. B. Fijnheer en mr. E.R. Brouwer, leden, in aanwezigheid van drs. S.S. Mazaheri, griffier.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.