Uitspraak
uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/4546
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen Stichting Animal Rights,te Den Haag en
Stichting Fauna41ife,te Amstelveen, eiseressen (gemachtigde: mr. M. van Duijn)
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,verweerder (gemachtigde: mr. F. Onrust).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Faunabeheereenheid Zuid-Holland,te Den Haag.
Faunabeheereenheid Zuid-Holland,te Den Haag.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen het bestreden besluit van verweerder van 8 juni 2022. Met dit besluit heeft verweerder de Faunabeheereenheid Zuid-Holland opgedragen om de populaties van de jaarrond verblijvende ganzen (standganzen) van de soorten grauwe gans, Canadese gans en gedomesticeerde grauwe gans in Zuid-Holland te beperken met gebruikmaking van de methoden en middelen die in de opdracht worden vermeld.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2024 op zitting behandeld. Eiseressen zijn hier vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] . De Faunabeheereenheid werd vertegenwoordigd door [naam 2]
Inhoud van het bestreden besluit
1. Op 14 december 2021 heeft verweerder het Faunabeheerplan Ganzen
Zuid-Holland 2022-2027 (het Faunabeheerplan) goedgekeurd. In dit Faunabeheerplan zijn onder meer streefstanden voor de standganzenpopulatie van de grauwe gans, de Canadese gans en de gedomesticeerde grauwe gans vastgelegd. Bij deze streefstanden is de landbouwschade die ganzen veroorzaken volgens het Faunabeheerplan aanvaardbaar. De streefstanden moeten ook worden bereikt met het oog op de belangen van het luchtverkeer, de volksgezondheid en de bescherming van flora en fauna, maar het is zeer waarschijnlijk dat deze belangen voldoende gediend worden bij de streefstanden die op basis van landbouwschade zijn bepaald. Voor de grauwe gans is een streefstand vastgesteld van
35.500 standganzen. Dit is de populatie die in 2005 in de provincie aanwezig was, toen de getaxeerde schade aan gewassen die werd veroorzaakt door grauwe ganzen€ 56.000, bedroeg. Verweerder acht dit een aanvaardbaar schadebedrag. Voor de Canadese gans en de gedomesticeerde grauwe gans geldt de streefstand "minimaal".
1.1.
Omdat deze streefstanden nog niet zijn bereikt, heeft verweerder de Faunabeheereenheid de opdracht gegeven om de populatieomvang van de ganzen te beperken door ganzen te vangen en te doden. De Faunabeheereenheid kan bij de uitvoering van deze opdracht gebruik maken van
C02,een vangkraal en honden (niet zijnde lange honden). De opdracht geldt tot 3 l december 2027 jaarlijks in de periode van 15 mei tot en met 31 juli.
C02,een vangkraal en honden (niet zijnde lange honden). De opdracht geldt tot 3 l december 2027 jaarlijks in de periode van 15 mei tot en met 31 juli.
1.2.
Volgens verweerder is het beperken van de standganzenpopulaties noodzakelijk met het oog op de veiligheid van het luchtverkeer en om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen. Omdat preventieve maatregelen onvoldoende effectief zijn gebleken en de standganzenpopulaties met de huidige beheermaatregelen - die onder meer bestaan uit nestbehandeling en beheerafschot binnen en buiten de broedperiode - niet afnemen, is het volgens verweerder nodig om in te zetten op intensiever en grootschaliger beheer. Dit intensievere en grootschaliger beheer omvat onder meer het vangen en doden van zomerganzen tijdens de ruiperiode met behulp van
C02,dat met deze opdracht mogelijk wordt gemaakt. Met deze beheermaatregel kunnen per vangactie gemiddeld 400 ganzen worden gedood. Dit betreft een maatregel uit de hoogste trede van de escalatieladder uit het Faunabeheerplan, dat wil zeggen de meest ingrijpende en minst diervriendelijke ingreep waarvoor verweerder toestemming kan geven. Uitvoering van de gegeven opdracht leidt volgens verweerder niet tot een aantasting van de gunstige staat van instandhouding van de grauwe gans en de Canadese gans. Voor de gedomesticeerde grauwe gans is een beoordeling van de staat van instandhouding volgens verweerder niet nodig, omdat deze ganzensoort geen beschermde status heeft.
C02,dat met deze opdracht mogelijk wordt gemaakt. Met deze beheermaatregel kunnen per vangactie gemiddeld 400 ganzen worden gedood. Dit betreft een maatregel uit de hoogste trede van de escalatieladder uit het Faunabeheerplan, dat wil zeggen de meest ingrijpende en minst diervriendelijke ingreep waarvoor verweerder toestemming kan geven. Uitvoering van de gegeven opdracht leidt volgens verweerder niet tot een aantasting van de gunstige staat van instandhouding van de grauwe gans en de Canadese gans. Voor de gedomesticeerde grauwe gans is een beoordeling van de staat van instandhouding volgens verweerder niet nodig, omdat deze ganzensoort geen beschermde status heeft.
Gronden van het beroep
2. Eiseressen kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij betogen in de eerste plaats dat de verleende opdracht in strijd is met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Volgens eiseressen zijn de vangacties die met de opdracht worden toegestaan, aan te merken als een project dat significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden in Zuid-Holland. Zij vrezen voor het verstorende effect dat deze vangacties kunnen hebben op andere soorten. Eiseressen vinden dat verweerder de opdracht daarom niet had mogen verlenen zonder dat eerst uit een passende beoordeling de zekerheid was verkregen dat de vangacties de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zouden aantasten.
Daarnaast betogen eiseressen dat de noodzaak voor de opdracht niet is aangetoond. Volgens eiseressen is niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheid van het luchtverkeer noodzaakt tot het in de hele provincie doden van ganzen. Zij bestrijden dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de omvang van de ganzenpopulaties en het aantal aanvaringen met vliegtuigen. Eiseressen wijzen erop dat het aantal ganzen tussen 2012 en 2021 meer dan verdubbeld is, terwijl het aantal aanvaringen in die periode gelijk bleef. Bovendien is het aantal aanvaringen in Nederland volgens eiseressen al verwaarloosbaar klein.
Ook het belang dat belangrijke schade aan gewassen wordt voorkomen, is volgens eiseressen ten onrechte door verweerder ingeroepen. Zij betogen dat dit belang niet rechtvaardigt dat overal in de provincie ganzen gedood worden en dat ook hier een oorzakelijk verband tussen populatieomvang en schade ontbreekt. Volgens eiseressen is de schade die door ganzen wordt veroorzaakt bovendien niet aan te merken als 'belangrijke schade'. Onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie
(HvJEU) en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wnb, voeren zij aan dat afwijking van de hier relevante verbodsbepalingen slechts mogelijk is bij schade van een zekere omvang en niet bij schade die onder het normale bedrijfsrisico valt. De schade die momenteel door ganzen wordt veroorzaakt, behoort volgens eiseressen tot dit normale bedrijfsrisico.
Eiseressen betogen verder dat het doden van ganzen niet effectief is. Zij wijzen erop dat de betrokken ganzensoorten al beheerd kunnen worden doordat de Canadese gans op de landelijke vrijstellingslijst staat, dat voor de Canadese en grauwe gans een provinciale vrijstelling geldt en dat daarnaast een ontheffing is verleend waarmee nesten en eieren van deze ganzensoorten kunnen worden bewerkt en ganzen kunnen worden gedood. Het gedurende lange tijd op grote schaal doden van ganzen heeft er volgens eiseressen niet toe geleid dat de populaties in omvang dichterbij de streefstanden zijn gekomen. De nu afgegeven opdracht dient volgens eiseressen daarom geen redelijk doel en voldoet daarmee niet aan het vereiste dat een uitzondering op de verbodsbepalingen die zijn ontleend aan de Vogelrichtlijn1 beperkt moet blijven tot wat strikt noodzakelijk is.
Eiseressen stellen tot slot dat er meer diervriendelijke oplossingen - zoals verjaging zonder afschot en habitatinrichting - mogelijk zijn om de gestelde problemen met ganzen het hoofd te bieden.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een ontwerpbeschikking ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
3.1.
De ontwerpbeschikking is ter inzage gelegd op 22 april 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb van toepassing blijft.
Beoordelingskader
4. De voor deze zaak relevante bepalingen uit de Vogelrichtijn en de Wnb zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
4.1.
Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb. Uit deze bepaling volgt dat aan een faunabeheereenheid een opdracht kan worden verleend om, in afwijking van de verbodsbepalingen uit de Wnb, de omvang van een nader aangeduide populatie van vogels te beperken. Dit mag uitsluitend als dit nodig is in verband met één of meer van de redenen die worden genoemd in artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb, als er geen andere bevredigende oplossing bestaat en als de gunstige staat van instandhouding van de betrokken vogelsoort(en) niet wordt aangetast.
1 Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (gecodificeerde versie) (PB 2010 L 20).
4.2.
Artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb is een voortzetting van artikel 68, eerste lid, van de Flora- en faunawet (Ffw). Met laatstgenoemde bepaling is de Vogelrichtlijn in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Reeds eerder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overwogen dat niet is gebleken dat deze implementatie niet op een juiste wijze heeft plaatsgevonden, maar dat dit onverlet laat dat artikel 68 van de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vogelrichtlijn.2 Dit geldt dus ook voor artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb.
4.3.
Uit de rechtspraak van het HvJEU over de Vogelrichtlijn volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die beschermde soorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering waarin wordt verwezen naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn vermelde redenen, voorwaarden en vereisten.3 Dit is voorgeschreven, omdat het hier om een uitzonderingsregeling gaat die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Het HvJEU heeft overwogen dat de afwijking van de verbodsbepalingen uit de Vogelrichtlijn moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken.4 Hoewel artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties.5
Significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden?
5. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat verweerder de opdracht niet had mogen geven zonder daarnaast een natuurvergunning6 te verlenen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
5.1.
Voor een opdracht als hier aan de orde en voor een natuurvergunning bevat de Wnb afzonderlijke beoordelingskaders. Dat neemt niet weg dat de vraag of voor een activiteit een natuurvergunning is vereist, een rol kan spelen bij beantwoording van de vraag of de gegeven opdracht uitvoerbaar is. De opdracht is niet zonder meer uitvoerbaar als verweerder ten tijde van het geven van de opdracht had moeten onderkennen dat deze slechts kan worden uitgevoerd nadat hiervoor ook een natuurvergunning is verkregen. In die situatie kan verweerder de opdracht slechts geven na of gelijktijdig met het verlenen van een natuurvergunning. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in eerdere rechtspraak.
2 Uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BHl843.
3 Arresten van 21juni2018, ECLI:EU:C:2018:477 (Commissie/Malta), 14 juni 2007, ECLl:EU:C:2007:341 (Commissie/Finland) en 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291 (Commissie/Finland).
4 Arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C: 1996:86 (Associazione ltaliana per il WWF e.a.)
5 Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2114.
6 Een vergunning zoals bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
7 Uitspraken van de Afdeling van 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2210 en van de Rechtbank Midden-Nederland van 3 oktober 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:5167.
5.2.
De opdracht heeft betrekking op het volledige grondgebied van Zuid-Holland. Dat betekent dat de opdracht ook kan worden uitgevoerd in en nabij de Natura 2000-gebieden in de provincie. Verweerder heeft er echter terecht op gewezen dat op voorhand niet bekend is waar de opdracht zal worden uitgevoerd. Dit staat ter beoordeling aan de uitvoerder.
Onder die omstandigheden bestond voor verweerder geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de opdracht niet uitvoerbaar is zonder natuurvergunning. Als de uitvoerder de opdracht wil uitvoeren in of nabij Natura 2000-gebieden, is het zijn verantwoordelijkheid om de hiervoor eventueel benodigde natuurvergunning aan te vragen bij verweerder. De Faunabeheereenheid wordt hier in het bestreden besluit ook nadrukkelijk op gewezen. Als de opdracht wordt uitgevoerd zonder dat de uitvoerder over de vereiste natuurvergunning beschikt, dan dient verweerder hiertegen in beginsel handhavend op te treden.
5.3.
De rechtbank volgt eiseressen niet voor zover zij vrezen dat het grootschalig doden van ganzen dat met deze opdracht mogelijk wordt gemaakt, gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen voor ganzen. Niet in geschil is dat in de provincie meerdere Natura 2000-gebieden liggen waar instandhoudingsdoelstellingen voor ganzen gelden. Eiseressen hebben echter niet nader inzichtelijk gemaakt bij welke
Natura 2000-gebieden het uitvoeren van de opdracht tot aantasting van die instandhoudingsdoelstellingen zou kunnen leiden. Gelet hierop en op de aanzienlijke omvang van de ganzenpopulaties in Zuid-Holland en de gunstige staat van instandhouding van de betrokken ganzensoorten, bestond voor verweerder geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de opdracht significante effecten kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen voor ganzen.
Het betoog slaagt niet.
Is de
opdracht nodig met het oog op een wettelijk belang?
opdracht nodig met het oog op een wettelijk belang?
6. Verweerder heeft de opdracht die in deze procedure voorligt gegeven omdat dit volgens hem noodzakelijk is ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen en in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. In het onderstaande zal de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen beoordelen of verweerder in dit standpunt kan worden gevolgd.
Het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen
7. Een opdracht als hier aan de orde kan onder meer worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.8 Het is vaste rechtspraak dat aan deze voorwaarde is voldaan wanneer is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Niet vereist is dat de schade zich reeds heeft voorgedaan. Verweerder komt bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, een zekere beoordelingsruimte toe.9 Deze beoordelingsruimte is echter niet onbegrensd. Uit rechtspraak van het HvJEU volgt immers dat deze uitzonderingsbepaling er niet toe strekt schade van geringe omvang te voorkomen en dat voor deze afwijking van de algemene beschermingsregeling schade van een zekere omvang vereist is.10 In de Memorie
8 Artikel 3.18, eerste lid, in samenhang met artikel 3.17, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de
Wnb.
9 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLl:NL:RVS:2019:1535.
10 Arrest van het HvJEU van Sjuli 1987, zaak C-247/85 (Commissie tegen België).
van Toelichting bij de Wnb wordt bevestigd dat wat onder het normale bedrijfsrisico valt, geen schade is die tot een afwijking van verbodsbepalingen kan leiden.11
7.1.
Onder verwijzing naar het Faunabeheerplan stelt verweerder zich op het standpunt dat een oorzakelijk verband bestaat tussen de omvang van de populatie standganzen in de provincie en de hoogte van de schade die zij veroorzaken. Uit de door verweerder gepresenteerde - en door eiseressen niet gemotiveerd betwiste - gegevens, volgt dat de totale getaxeerde schade die grauwe ganzen hebben veroorzaakt, is gestegen van€ 455.108, in 2016 naar€ 847.741,- in 2020. De populatie standganzen groeide in die periode volgens het Faunabeheerplan van ongeveer 79.000 naar ruim 106.000 ganzen. Voor Canadese ganzen geldt dat de totale getaxeerde schade steeg van€ 3.773,- in 2016 naar€ 18.544,- in 2020, terwijl de populatie in die periode groeide van 20.469 naar 24.411 ganzen. Daarbij past volgens verweerder de kanttekening dat de schade die Canadese ganzen veroorzaken minder goed in beeld is, omdat deze schade door het van kracht zijn van een landelijke vrijstelling niet wordt getaxeerd. Volgens verweerder is het echter aannemelijk dat een individuele Canadese gans, gelet op zijn gedrag en grootte, ten minste net zoveel schade veroorzaakt als een grauwe gans. Eiseressen hebben dit standpunt niet gemotiveerd bestreden.
De populatie van de gedomesticeerde grauwe gans is door de jaren heen min of meer stabiel gebleven op ongeveer 2.500 ganzen. Duidelijke schadegegevens met betrekking tot deze ganzensoort ontbreken, omdat schade die door gedomesticeerde grauwe ganzen wordt aangericht volgens verweerder niet voor vergoeding in aanmerking komt. Deze schade wordt volgens verweerder daarom uitsluitend vastgesteld bij taxaties van schade die door andere ganzen is aangericht en dan in mindering gebracht op de uit te keren vergoeding. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus dat tussen gedomesticeerde grauwe ganzen en grauwe ganzen geen noemenswaardig verschil bestaat in de schade die elke afzonderlijke gans veroorzaakt. Geen aanleiding bestaat dit standpunt onjuist te achten.
Hoewel de gegevens over de omvang van de ganzenpopulaties en de hoogte van de schade aan gewassen van jaar tot jaar enige fluctuaties laten zien, kan de rechtbank verweerder volgen in de stelling dat uit deze gegevens het algemene beeld naar voren komt dat grotere ganzenpopulaties leiden tot een grotere schade aan gewassen. Verweerder heeft daarom aannemelijk mogen achten dat een oorzakelijk verband bestaat tussen het aantal ganzen en de schade aan gewassen.
7.2.
Gelet op de omvang van de schade die door de betrokken ganzensoorten wordt veroorzaakt, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat bij de huidige omvang van de ganzenpopulatie sprake is van 'belangrijke schade'. Uit het bestreden besluit blijkt echter niet waarom het voorkomen van deze belangrijke schade noodzaakt tot een populatiereductie zoals die met de verstrekte opdracht mogelijk wordt gemaakt. Op grond van de nu verleende opdracht staat het de uitvoerder hiervan vrij om de standganzenpopulatie grauwe ganzen, die volgens verweerder in 2021 bestond uit l 02.029 ganzen, te verlagen tot de streefstand van 35.500 ganzen en mogen de standganzenpopulaties van.Canadese ganzen en gedomesticeerde grauwe ganzen tot 0 worden teruggebracht. Uit het bestreden besluit noch uit het Faunabeheerplan blijkt waarom pas bij die streefstanden het punt wordt bereikt waarop niet langer sprake is van 'belangrijke schade'. Voor de grauwe gans is in het Faunabeheerplan aangesloten bij de getaxeerde schade in 2005 ten bedrage van (destijds) ruim€ 56.000,-, maar verweerder heeft niet
11 TK 2011-2012, 33 348, nr. 3, blz. 139.
toegelicht waarom de grens van 'belangrijke schade' hier is getrokken. Verweerder heeft niet inzichtelijk weten te maken waarom deze schade, afgezet ook tegen het aantal agrarische ondernemingen in de provincie, wordt beschouwd als schade van meer dan geringe omvang die het normale bedrijfsrisico overstijgt. De rechtbank betrekt hierbij dat verweerder in zijn verweerschrift heeft toegelicht dat voor een ondergrens van 'belangrijke schade' kan worden aangesloten bij een bedrag van€ 250,- per schadegeval. Schades onder dit bedrag vallen volgens verweerder namelijk binnen het eigen risico van de onderneming die om schadevergoeding verzoekt. Ook in de door verweerder gehanteerde Beleidsregel uitvoering Wet natuurbescherming Zuid-Holland wordt voor de invulling van het begrip 'belangrijke schade' een ondergrens van€ 250,- per geval gehanteerd. Niet in geschil is dat, gelet op het aantal relevante agrarische ondernemingen in de provincie, het hanteren van dit bedrag van€ 250,- per onderneming tot een aanzienlijk hogere ondergrens voor 'belangrijke schade' zou leiden dan het totaalbedrag van (destijds) ruim€ 56.000,- dat verweerder nu tot uitgangspunt heeft genomen. Waarom verweerder desondanks heeft vastgehouden aan dit lagere schadebedrag en de daarbij behorende streefstand van 35.500 grauwe ganzen, is de rechtbank niet duidelijk geworden.
Ten aanzien van de Canadese gans en de gedomesticeerde grauwe gans geldt het voorgaande in versterkte mate, nu verweerder ten aanzien van deze ganzen de streefstand 'minimaal' wenst te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit noch uit het Faunabeheerplan overtuigend waarom de concrete dreiging van belangrijke schade die wordt veroorzaakt door deze ganzen, pas kan worden weggenomen op het moment dat deze minimale streefstand is bereikt.
7.3.
De conclusie van het voorgaande is dat verweerder onvoldoende heeft
gemotiveerd waarom het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen noodzaakt tot het reduceren van de ganzenpopulaties tot de streefstanden zoals opgenomen in het Faunabeheerplan. Dat de concrete dreiging van belangrijke schade niet ook al bij de aanwezigheid van grotere populaties voldoende kan worden weggenomen, blijkt onvoldoende uit het bestreden besluit. De rechtbank volgt verweerder niet voor zover hij zich op het standpunt heeft gesteld dat de streefstanden geen doel op zich zijn en dat bij het in zicht komen van de streefstanden opnieuw beoordeeld kan worden welke schade zich op dat moment voordoet, waarna eventueel bijstelling van de streefstanden kan plaatsvinden.
De rechtbank dient zich in haar beoordeling van het bestreden besluit te richten op wat dit besluit maximaal mogelijk maakt, en dat is een jaarlijkse reductie van de populatie grauwe ganzen tot 35.500 ganzen en een reductie van de populaties Canadese ganzen en gedomesticeerde grauwe ganzen tot 0.
Verweerder heeft zodoende niet inzichtelijk gemaakt dat het bestreden besluit niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op de vereiste nauwkeurige en treffende motivering. Het betoog slaagt.
Veiligheid van het luchtverkeer
8. Tussen partijen is niet in geschil - en ook de rechtbank gaat hiervan uit - dat ganzen een potentieel gevaar voor het luchtverkeer vormen en dat het aantal aanvaringen tussen vliegtuigen en ganzen tot een minimum beperkt moet worden. Reeds eerder heeft de Afdeling geoordeeld dat verweerder een oorzakelijk verband heeft mogen aannemen tussen
het aantal ganzen rond luchthaven Schiphol en het aantal gevaarlijke baankruisingen.12 In die uitspraak heeft de Afdeling verder overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat een reductie van de ganzenpopulatie buiten de zone rond luchthaven Schiphol niet van belang is, omdat daarmee wordt voorkomen dat ganzen zich naar die zone verplaatsen. In wat eiseressen hebben aangevoerd ziet de rechtbank, gelet ook op de geactualiseerde gegevens waarop verweerder zich in deze zaak heeft beroepen, geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen. Evenmin ziet de rechtbank grond voor het oordeel dat de bevindingen ten aanzien van luchthaven Schiphol, niet ook zouden gelden voor luchthaven Rotterdam/The Hague Airport.
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter onvoldoende gemotiveerd waarom de veiligheid van het luchtverkeer noodzaakt tot het terugbrengen van de betrokken ganzenpopulaties naar de streefstanden uit het Faunabeheerplan. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de streefstanden uit het Faunabeheerplan volledig zijn gebaseerd op het bereiken van een aanvaardbare landbouwschade, waarbij is aangenomen dat bij het bereiken van de streefstanden ook het belang van de veiligheid van het luchtverkeer voldoende wordt beschermd. Een zelfstandige beoordeling, waaruit blijkt bij welke populatieomvang het belang van de veiligheid van het luchtverkeer voldoende is gediend, ontbreekt echter in het Faunabeheerplan en het bestreden besluit. Dat de veiligheid van het luchtverkeer op zichzelf beschouwd noodzaakt tot het bereiken van de streefstanden uit het Faunabeheerplan, staat daarmee niet vast. Niet kan worden uitgesloten dat de veiligheid van het luchtverkeer reeds voldoende beschermd kan worden bij een hogere streefstand dan de streefstand die is gesteld ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen. Het is daarom niet duidelijk of de verleende opdracht, die het mogelijk maakt om de streefstanden uit het Faunabeheerplan te bereiken, niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. De rechtbank betrekt hierbij dat uit de gegevens die verweerder heeft overgelegd blijkt dat, hoewel de totale ganzenpopulatie de afgelopen jaren aanzienlijk is gegroeid, het aantal aanvaringen met ganzen op luchthaven Schiphol al sinds 2012 stabiel is en ongeveer 4 per jaar bedraagt, terwijl sinds 2012 op Rotterdam/The Hague Airport in totaal 2 aanvaringen met ganzen zijn geregistreerd. Hoewel de rechtbank verweerder kan volgen in het standpunt dat elke aanvaring tussen een vliegtuig en een gans er één teveel is, blijkt uit deze gegevens niet dat
de met het bestreden besluit mogelijk gemaakte populatiereductie tot de streefstanden uit het Faunabeheerplan noodzakelijk is om het risico op aanvaringen tussen vliegtuigen en ganzen te verkleinen. Ook in zoverre berust het bestreden besluit niet op de vereiste nauwkeurige en treffende motivering.
Het betoog slaagt.
Conclusie en gevolgen
9. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat dit in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Wat eiseressen voor het overige hebben aangevoerd, behoeft gelet hierop geen bespreking.
10. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder
12 Uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1535.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van€ 365,- aan eiseressen vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander; veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van
€ 1.750,-, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, mr. J. Schaaf en mr. B. van Dokkum, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2024.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 0 6 AUG 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht€ 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseressen een beroepschrift heeft ingediend en eiseressen ter zitting heeft vertegenwoordigd (2 punten met een waarde per punt van€ 875,- en een wegingsfactor 1 ).
BIJLAGE -Juridisch kader Vogelrichtlijn
Artikel 5
Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel I bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
[...].
Artikel 9
1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8:
a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna;
[... ].
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7 [...];
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura
2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
[... ];
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
[...].
Artikel 3.1
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden ofte vangen.
[... ].
Artikel 3.3.
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
[...].
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
[...];
2° in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3° ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
[... ].
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. in geval van vogels:
[...];
2° in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3° ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren,
[...].
Artikel 3.18
1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
[... ].
4. Het eerste tot en met derde lid, met uitzondering van de tweede volzin van het eerste lid, zijn van overeenkomstige toepassing op het beperken van de omvang van populaties van dieren die zijn aan te merken als exoten of van verwilderde dieren.