Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/4175
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
prof. dr. [eiser] e.a., allen uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: prof. dr. [gemachtigde])
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder (gemachtigden: T. van Ooijen en ing. W.H.F. Kerpershoek).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting Goereese Gemeenschapuit Goedereede, de vergunninghouder (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).
Stichting Goereese Gemeenschapuit Goedereede, de vergunninghouder (gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen).
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2021 heeft verweerder aan vergunninghouder een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb [1] ten behoeve van het tijdelijk openstellen van de vuurtoren gelegen aan de Groenedijk 62 te Ouddorp.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld en het beroepschrift aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2023 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. De vergunninghouder heeft een Wnb-vergunning aangevraagd voor het project herbestemming vuurtoren Ouddorp. De vuurtoren Westhoofd ligt aan de Groenedijk 62 te Ouddorp en het plan omvat het tijdelijk openstellen van de vuurtoren voor het publiek.
2. De aanvraag en het ontwerpbesluit hebben van 24 november 2020 tot en met 4 januari 2021 ter inzage gelegen. Eisers hebben een zienswijze ingediend.
3. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het project significante negatieve effecten kan hebben op de Natura 2000-gebieden in de buurt, ‘Duinen Goeree’ en ‘Kwade Hoek’. Dit betekent dat het project vergunningplichtig is op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. Volgens verweerder ziet de beoordeling in dit verband alleen op verzuring en vermesting als gevolg van stikstofdepositie. Door middel van AERIUS-berekeningen heeft verweerder de stikstofdepositie vastgesteld. Op grond hiervan en een Ecologische toets [2] heeft verweerder geconcludeerd dat het project geen belemmering vormt voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden waar het om gaat, en de Wnbvergunning verleend.
Wat vinden eisers in beroep?
4. Eisers betogen – samengevat weergegeven – dat de Wnb-vergunning niet verleend had mogen worden. Zij voeren hiertoe aan dat verweerder bij de ter inzagelegging van de (ontwerp)beschikking in strijd met de artikelen 3:11 en 3:12 van de Awb [3] heeft gehandeld. De Ecologische toets kan volgens eisers niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd, omdat het aantal verkeersbewegingen is onderschat. Ook heeft verweerder de gevolgen van betreding van het Natura 2000gebied niet in de beoordeling betrokken. Ten slotte stellen eisers dat de aan het besluit verbonden voorschriften onduidelijk en ontoereikend zijn.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Het relativiteitsvereiste
5. Voordat de rechtbank toekomt aan de bespreking van de beroepsgronden van eisers moet worden beoordeeld of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan eisers moet worden tegengeworpen.
6. Eisers zijn allen permanente dan wel recreatieve bewoners van de woningen aangrenzend aan of in de onmiddellijke nabijheid van de hiervoor genoemde Natura 2000gebieden. Ze hebben er ook zicht op. Artikel 8:69a van de Awb staat dus niet aan een eventuele vernietiging van het besluit tot verlening van de vergunning in de weg. [4]
De terinzagelegging
7.1
In artikel 3:11, eerste lid, van de Awb staat dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.
7.2
In artikel 3:12, eerste lid, van de Awb staat dat het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennisgeeft van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
7.3
In artikel 3:43, eerste lid, van de Awb staat dat tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van het besluit mededeling wordt gedaan aan degenen die bij de voorbereiding ervan hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
7.4
In artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb staat dat indien bij de voorbereiding van het besluit toepassing is gegeven aan afdeling 3.4, de mededeling, bedoeld in artikel 3:43, eerste lid geschiedt met overeenkomstige toepassing van de artikelen 3:11 en 3:12, eerste of tweede lid, en derde lid, onderdeel a, met dien verstande dat de stukken ter inzage liggen totdat de beroepstermijn is verstreken.
7.5
De rechtbank stelt vast dat kennisgeving van het (ontwerp van het) bestreden besluit heeft plaatsgevonden op 23 november 2020 respectievelijk 27 mei 2021 in het Provinciaal Blad, zodat naar het oordeel van de rechtbank is voldaan aan artikel 3:12, eerste lid, van de Awb. In de kennisgeving wordt verwezen naar de website van de gemeente Goeree-Overflakkee, waarop volgens verweerder een overzicht staat van alle (ontwerp)besluiten die op dat moment ter inzage liggen bij de gemeente. Verweerder stelt de (ontwerp)beschikking en de relevante documenten vervolgens voor de terinzagelegging naar de gemeente te hebben verzonden. Eisers betwisten dat de ontwerpbeschikking en de bijbehorende stukken naar de gemeente zijn verzonden. Verweerder heeft echter een email van 19 november 2020 aan info@goeree-overflakkee.nl overgelegd, met het onderwerp “Natura 2000 Ontwerpbeschikking Wnb, Groenedijk 62 te Ouddorp voor ter inzagelegging, zaaknummer: 00591269”. Uit dit emailbericht blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder het ter inzage te leggen ontwerpbesluit en de bijbehorende stukken wel degelijk naar de gemeente heeft verzonden.
7.6
Eisers stellen dat op de website van de gemeente geen melding van de terinzagelegging heeft gestaan, maar dit betekent niet dat het (ontwerp)besluit en de relevante documenten niet bij de gemeente ter inzage hebben gelegen. Uit de rechtspraak van de Afdeling [5] volgt namelijk dat verweerder veel vrijheid heeft in de wijze waarop stukken ter inzage worden gelegd. [6] Niet is vereist dat de terinzagelegging op de website van de gemeente moet worden vermeld. Het enkele feit dat een ambtenaar van de gemeente volgens eisers geen weet had van de terinzagelegging van de ontwerpbeschikking en gezien de door eisers overgelegde emailwisseling van 14 juni 2021 de ter inzage gelegde stukken blijkbaar niet kon vinden, betekent naar het oordeel van de rechtbank ook niet dat de stukken niet ter inzage hebben gelegen. Vast staat dat eisers de ter inzage gelegde stukken uiteindelijk tijdig hebben gekregen. Dat verweerder bij de terinzagelegging in strijd met artikel 3:11 en 3:12 van de Awb heeft gehandeld, volgt de rechtbank gelet op het voorgaande niet.
7.7
Niet in geschil is dat bij verzoek om inzage van de ontwerpbeschikking en de bijbehorende stukken niet de juiste versie van de Ecologische toets is verstrekt. De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat eisers hierdoor niet in hun belangen zijn geschaad. De juiste versie is immers alsnog aan eisers verstrekt, waarna verweerder een extra begunstigingstermijn van twee weken heeft gegeven om daarop te kunnen reageren, wat eisers ook hebben gedaan.
7.8
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan het betoog van eisers dat de beroepstermijn niet is aangevangen en daarom sprake zou zijn van een prematuur beroep.
De Ecologische toets
8.1
Eisers betogen dat uit de AERIUS-berekeningen [7] die als bijlagen bij de Ecologische toets zijn gevoegd blijkt dat met 114 voertuigbewegingen per openingsperiode is gerekend. Dit aantal is kennelijk ontleend aan het onderzoek van GC [8] . Dat onderzoek is echter opgesteld met het oog op de omgevingsvergunning en gericht op de parkeervraag die het openstellen van de vuurtoren in het hoogseizoen oproept. Voor de bepaling van de stikstofbelasting van het natuurgebied is volgens eisers enkel van belang hoeveel verkeersbewegingen de openstelling oproept. GC heeft deze verkeersbewegingen onderschat, met een onderschatting van de stikstofdepositie als gevolg. Eisers leggen een rapportage over van Trajan. [9] Uit dit verkeersonderzoek blijkt dat het aantal verkeersbewegingen veel hoger ligt, wat tot een veel hogere stikstofdepositie leidt. [10] Omwonenden gaan volgens eisers op grond van ervaring en verwachting uit van een aanzienlijk hoger aantal verkeersbewegingen van bezoekers en belangstellenden, wat ook een aanmerkelijk hogere stikstofbelasting zal opleveren. [11]
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onderzoek van GC is gebaseerd op onderzoek naar de huidige verkeersintensiteit ter plaatse en tevens een systematische, analytische berekening bevat van de verwachte toename van verkeer als gevolg van het vergunde project. De verkeer aantrekkende werking kan volgens dit onderzoek niet hoger zijn dan 114 voertuigbewegingen per dag, omdat een worstcasebenadering is gehanteerd. [12]
8.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [13] mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de betrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van het in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat die partij over het advies heeft aangevoerd.
8.4
Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat het rapport van Trajan niet afdoet aan het onderzoek van GC, waarvan in de Ecologische toets is uitgegaan. Het rapport brengt alleen de huidige verkeerssituatie in kaart en ziet niet op de toename van verkeer als gevolg van de activiteit waarvoor vergunning is verleend. Daarbij komt dat de verkeersbewegingen in het rapport van Trajan zijn verdubbeld op basis van niet onderbouwde aannames, terwijl het in het bestreden besluit gehanteerde aantal verkeersbewegingen is onderbouwd met het rapport van GC. Ook hebben eisers gerekend met een andere versie van AERIUS. Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat in de door eisers ingediende AERIUS-berekening de lijnbron niet juist is toegepast, omdat er een kromming in de weg zit en Trajan rechte lijnen heeft toegepast. Het is volgens verweerder heel belangrijk dat de weg nauwkeurig wordt weergegeven, omdat dit van grote invloed kan zijn op de uitkomst van de berekeningen. Verweerder heeft ter zitting een nieuwe AERIUS-berekening [14] overgelegd, waarin alsnog een stagnatiefactor van 100% op de originele berekening [15] is toegepast. Dit resulteert in een maximale stikstofdepositie van 0,04 mol/ha/jaar, wat volgens verweerder betekent dat nog steeds geen sprake is van een significant gevolg voor het natuurgebied.
8.5
De rechtbank stelt vast dat GC de verkeersgeneratie heeft berekend aan de hand van de berekende parkeervraag. Volgens GC maken alle extra auto’s die door de vuurtoren worden aangetrokken immers twee ritten, één keer heen en één keer terug. Bij de berekening van de parkeervraag is GC ervan uitgegaan dat de vuurtoren op woensdag en zaterdag zes uren geopend is, dat maximaal 30 personen tegelijkertijd in de vuurtoren mogen worden toegelaten en dat de laatste toegang tot de vuurtoren 20 minuten voor sluitingstijd is. Met deze uitgangspunten en de modal split [16] heeft GC de parkeervraag berekend. Uit ervaring van een vergelijkbare vuurtoren te Goedereede blijkt volgens GC dat een reële bezoektijd 40 minuten is. GC heeft een gemiddelde bezoektijd van 30 minuten aangehouden, waarmee een worst-case scenario is benaderd. GC komt hiermee op maximaal 60 bezoekers per uur en maximaal 360 per dag. Van deze bezoekers komt 64% met de auto, waarbij de gemiddelde autobezetting 2 personen is. [17] Per saldo komen daarmee 114 auto’s naar de vuurtoren. Gelet op de beperkte verblijfstijd zullen naar verwachting veel bezoekers hun bezoek aan het strand combineren met een bezoek aan de vuurtoren. GC gaat uit van een voorzichtige schatting van 50%, wat betekent dat van de 114 auto’s, 57 auto’s uitsluitend voor de vuurtoren komen. GC concludeert per dag gedurende de openstelling tot een verkeersgeneratie van in totaal 57 x 2 (heen en terug) = 114 motorvoertuigen.
8.6
De berekening van GC is naar het oordeel van de rechtbank concreet onderbouwd en, anders dan eisers stellen, wel degelijk gericht op de toename van verkeersbewegingen als gevolg van de openstelling van de vuurtoren. Dat deze is opgemaakt in het licht van de parkeerdruk doet daar niet aan af. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat het rapport van Trajan geen concrete aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de bevindingen in het onderzoek van GC. Trajan gaat in het rapport niet op de berekening in het rapport van GC in, zodat het alleen daarom al niet aan het onderzoek van GC afdoen. Daar komt bij dat Trajan, anders dan GC, in het rapport helemaal niet ingaat op de toename van verkeersbewegingen. Het rapport van Trajan bevat ook geen alternatieve berekening op dit punt. Dat er bij de berekening van verweerder een weg binnen de bebouwde kom is genomen en dat eisers hebben gerekend met een buitenweg, zoals eisers ter zitting hebben aangevoerd, maakt dit niet anders. Hiermee hebben eisers immers nog altijd niet onderbouwd waarom de berekening in het rapport van GC niet juist is. Eisers hebben ter zitting gesteld dat zij uitgaan van het dubbele aantal verkeersbewegingen, omdat zij van mening zijn dat geen halvering mag plaatsvinden vanwege het feit dat een bezoek aan de vuurtoren naar verwachting gecombineerd wordt met een bezoek aan het strand. Met enkel deze mening hebben zij echter niet onderbouwd waarom deze door GC in de berekening betrokken verwachting niet juist zou zijn. De door eisers in beroep overgelegde nieuwe AERIUS-berekeningen [18] geven naar het oordeel van de rechtbank gelet op het voorgaande geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de door verweerder gehanteerde AERIUS-berekeningen, [19] waarvan in de Ecologische toets is uitgegaan en die ter zitting met het oog op de stagnatiefactor zijn aangevuld. Verweerder mocht in de Ecologische toets van deze berekeningen uitgaan.
9.1
Dat verweerder ook de gevolgen van betreding van het Natura2000 gebied in de Ecologische toets had moeten betrekken, zoals eisers hebben aangevoerd, volgt de rechtbank niet. Zoals verweerder terecht heeft gesteld is het niet toegestaan het duingebied te betreden. Als betreding plaatsvindt, wordt daarop gehandhaafd. Mogelijke betreding van het duingebied is dus een handhavingskwestie die niet in de Ecologische toets bij de beoordeling van deze vergunning op grond van de Wnb thuishoort.
9.2
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat verweerder uit oogpunt van zorgvuldigheid nog een memo [20] heeft laten opstellen, waarin de effecten van de openstelling van de vuurtoren op de omliggende flora en fauna zijn benoemd en beoordeeld en waarin is geconcludeerd dat openstelling daarop geen significant effect zal hebben. Eisers hebben deze conclusie niet betwist.
De aan de vergunning verbonden voorschriften
10.1
Eisers wijzen erop dat in het dictum van het besluit alleen de voorschriften één tot en met drie zijn opgenomen, terwijl uit het besluit zelf is af te leiden dat is beoogd de voorschriften één tot en met vijf aan de vergunning te verbinden. De onder drie en vier opgenomen voorschriften zijn volgens eisers ontoereikend om betreding van het Natura2000 gebied te voorkomen. Ook is in de voorschriften geen beperking van de openstelling van de vuurtoren opgenomen. In de aanvraag zijn enkel de concept-openingstijden 2019 opgenomen. Dit biedt volgens eisers geen garantie dat de openstelling in andere jaren beperkt blijft tot deze tijden.
10.2
De rechtbank acht voldoende duidelijk dat de voorschriften één tot en met vijf aan de vergunning zijn verbonden. Deze staan immers duidelijk in het besluit vermeld. Dat in het dictum van het besluit enkel de voorschriften één tot en met drie staan genoemd, maakt dit niet anders. Dat uit jurisprudentie van de Afdeling zou volgen dat het dictum leidend is, hebben eisers niet onderbouwd en is de rechtbank ook niet gebleken. Wat betreft de voorschriften drie en vier valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien waarom deze ontoereikend zouden zijn. Dat de vergunning reeds hierom niet in stand kan blijven, volgt de rechtbank dan ook niet. Daarbij betrekt de rechtbank wat hiervoor onder 9.1 is overwogen.
Openingstijden
10.3
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag volgens het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning. In het als bijlage bij de aanvraag gevoegde projectplan [21] staat onder het kopje ‘Openingstijden seizoen 2019’ dat de vuurtoren vanaf 17 april tot 21 december 2019 elke woensdag en zaterdag geopend is van 10:00 uur tot 16:00 uur. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de vergunning duidelijk is wat betreft de openingstijden. Zoals in het verweerschrift staat vermeld is deze variant van in de aanvraag vermelde openingstijden beoordeeld en verbonden aan de vergunning. In de memo van 5 mei 2021, die ook deel uitmaakt van het bestreden besluit, staat echter dat de vuurtoren maximaal zes maanden per jaar open is. Dit kan volgens de verklaring van verweerder ter zitting in de periode van april tot en met december. Welke dag/maand de vuurtoren opengaat maakt niet zoveel uit, aldus verweerder, omdat het om maximaal zes maanden gaat. De gemachtigde van de derde-partij heeft ter zitting aangegeven navraag te hebben gedaan, omdat hij het bestreden besluit op dit punt ook onduidelijk vond. Hij heeft gesteld dat de vuurtoren open is vanaf Pasen tot en met de herfstvakantie. Dat is dus vanaf ongeveer 1 april tot 1 november, afhankelijk van de daadwerkelijke vakantieperiodes. Verweerder en de derde-partij hebben aangegeven er geen bezwaar tegen te hebben als de rechtbank zelfvoorzienend bepaalt dat de openingstijden als voorschrift bij de vergunning worden opgenomen.
10.4
De rechtbank is het, gelet op wat in rechtsoverweging 10.3 is overwogen, met eisers eens dat nu in de voorschriften geen beperking van de openstelling van de vuurtoren is opgenomen, de verleende vergunning op dit punt onduidelijk is. De verwijzing naar de openingsperiode in de aanvraag, spoort niet met het ook door verweerder blijkens het memo van 5 mei 2021 gehanteerde uitgangspunt dat de vuurtoren maximaal 6 maanden per jaar open is en de door vergunninghouder genoemde periode van 1 april tot en met 1 november. Dat het niet uitmaakt welke dag of maand het betreft omdat het om maximaal zes maanden per jaar gaat, volgt de rechtbank niet. Daarmee blijft immers onduidelijk welke maanden van het jaar het precies betreft. Verweerder noch de derde-partij heeft hier ter zitting een duidelijk antwoord op kunnen geven. Dit betekent dat de vergunning op dit punt niet zorgvuldig tot stand is gekomen en ondeugdelijk is gemotiveerd. Vanwege de onduidelijkheden ziet de rechtbank geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien.
Bestuurlijke lus
11.1
Zoals hiervoor is overwogen onder 10.4 is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
11.2
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11.3
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Lemmen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.