Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3738
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: B.L. Gorissen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop
(gemachtigden: F. Zorn en M.E. Bosboom)
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om handhavend optreden.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 2 december 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 23 april 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2023 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, in aanwezigheid van zijn vader en zijn echtgenote, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder, in aanwezigheid van [naam].
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
2.1
Eiser heeft verweerder verzocht handhavend op te treden tegen (voorbereidende werkzaamheden voor) het aanbrengen van houtsingels op het perceel achter zijn woning aan de [adres] [nummer] in [plaats]. Volgens eiser zijn deze houtsingels in strijd met het bestemmingsplan [1] en het bijbehorende Landschapsplan. [2]
2.2
Verweerder heeft het handhavingsverzoek van eiser afgewezen omdat het aanbrengen van de extra houtsingels buiten het Landschapsplan om niet in strijd is met het bestemmingsplan en daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Omdat er geen sprake is van een overtreding is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden.
2.3
In het bestreden besluit staat dat verweerder kennis heeft genomen van het advies van de commissie. [3] In dit advies staat – kort samengevat – dat de commissie de aanplant van bomen en struiken in strijd met het Landschapsplan acht en dat het bezwaar van eiser in die zin dus gegrond is, maar dat het Landschapsplan op grond van de opschortende voorwaarde van artikel 4.3.1, sub b, van de planregels van het bestemmingsplan pas vanaf 13 oktober 2022 (twee jaar na het verlenen van de eerste omgevingsvergunning) verbindend is en er geen grond is om nu al tegen de al aangebrachte steunpalen en bomen en de voorgenomen aanplant van struiken preventief handhavend op te treden. De commissie adviseert dan ook het primaire besluit in stand te laten, onder aanpassing van de motivering ervan.
2.4
Verweerder heeft bij wijze van ‘second opinion’ advies gevraagd aan Wille Donker Advocaten en de motivering van het bestreden besluit op dit advies gebaseerd. [4] In dat WDA-advies wordt het standpunt van de commissie gedeeld dat het landschapsplan op grond van het bestemmingsplan pas per vanaf 13 oktober 2022 verbindend is. Daarnaast wordt geadviseerd dat de aanplant en de steunpalen niet in strijd zijn met het Landschapsplan en daarmee ook niet met het bestemmingsplan. De commissie gaat volgens het WDA-advies uit van de veronderstelling dat de zichtlijnen genoemd in het Landschapsplan bedoeld zijn als zichtlijnen vanuit de bebouwing in het dorp, maar dit volgt niet uit het bestemmingsplan en het Landschapsplan. Verder biedt het Landschapsplan verweerder gelet op de gebruikte terminologie voldoende bewegingsruimte om de beplanting niet in strijd te achten met de inrichtingsprincipes die in het Landschapsplan zijn verwoord. Verweerder heeft de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiser met overneming van het WDA-advies en onder aanvulling van de motivering ervan, gehandhaafd.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn handhavingsverzoek. Hij stelt dat verweerder het Landschapsplan en de in de planregels van het bestemmingsplan neergelegde voorwaardelijke verplichting en de daarbij opgenomen opschortende voorwaarde verkeerd interpreteert. Volgens eiser geldt de opschortende voorwaarde niet omdat er door de aanplant uitvoering wordt gegeven aan het Landschapsplan, zodat er op grond van de hoofregel van artikel 4.3.1, sub a, al op dat moment sprake was van een illegale situatie. In ieder geval was er voldoende grond voor een preventieve herstelsanctie en heeft verweerder geen goede belangenafweging verricht.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. De rechtbank stelt voorop dat verweerder alleen handhavend op mag treden als er sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb. [5]
De regels
7.1
Het is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo [6] verboden, kort gezegd, zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
7.2
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Vivero, Langeraarseweg 12 en Landgoed Langeraar. De gronden waarin de beplanting is gesitueerd zijn bestemd als ‘Natuur – Landgoed’.
7.3
Ingevolge artikel 4.1 van de planregels zijn de voor ‘Natuur – Landgoed’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de ecologische, landschappelijke en natuurwaarden;
b. water en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding en/of waterkering;
met daaraan ondergeschikt:
c. recreatief medegebruik en educatief medegebruik;
d. wegen en paden (in verharding of halfverharding);
e. met de ten behoeve van het gebruik toegelaten bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals zitgelegenheden en bewegwijzeringsborden, en waterhuishoudkundige bouwwerken zoals bruggen en kunstwerken;
f. andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.
7.4
In artikel 4.3.1 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen met betrekking tot de aanleg en instandhouding van het landgoed:
a. Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik van en het in gebruik laten nemen van gronden en bouwwerken overeenkomstig de bestemming zonder de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 2 opgenomen landschapsplan, teneinde te komen tot de realisatie van een landgoed.
b. In afwijking van het bepaalde onder a mogen gronden en bouwwerken overeenkomstig de bestemming worden gebruikt onder de voorwaarde dat binnen twee jaar na het tijdstip van onherroepelijk worden van de eerste omgevingsvergunning voor een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 7.2.2., uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 2 opgenomen landschapsplan, teneinde te komen tot de realisatie van een landgoed.
De uitleg van artikel 4.3.1 van de planregels
8. De rechtbank leest de planregels zo dat volgens artikel 4.3.1 onder a, van de planregels het in gebruik nemen van de gronden conform de bestemming ‘Natuur – Landgoed’ strijdig gebruik wordt zonder de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het in Bijlage 2 opgenomen landschapsplan, teneinde te komen tot de realisatie van een landgoed. De rechtbank is van oordeel dat de gronden met de uitvoering van het beplantingsplan al in gebruik zijn genomen conform die bestemming, teneinde te komen tot de realisatie van een landgoed. Dat betekent dat als de uitvoering van het beplantingsplan in strijd is met het landschapsplan dit strijdig gebruik oplevert als bedoeld in artikel 4.3.1, onder a, van de planregels. Aan de opschortende voorwaarde zoals neergelegd in artikel 4.3.1 onder b, van de planregels, wordt daarom niet toegekomen. Die voorwaarde geldt alleen als nog geen uitvoering wordt gegeven aan de aanleg en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform het landschapsplan, teneinde te komen tot de realisatie van een landgoed. Die situatie doet zich hier niet voor.
De uitleg van het Landschapsplan
9.1
Zoals ter zitting is besproken is niet in geschil dat het Landschapsplan gelet op het bepaalde in artikel 4.3.1 van de planregels een verbindende verplichting inhoudt. Zoals hiervoor onder 8 is geoordeeld, geldt deze verplichting vanaf de uitvoering van het beplantingsplan. De vraag die nu nog moet worden beantwoord, is wat deze verplichting inhoudt en of de uitvoering van het beplantingsplan daarmee wel of niet in strijd is.
9.2
Eiser heeft naar voren gebracht dat in het Landschapsplan en de toelichting bij het bestemmingsplan uitgangspunten zijn opgenomen, die met name zien op de openheid van het landschap en zichtlijnen. Zo staat op pagina 17 van het Landschapsplan:
“Specifiek voor het landgoed speelt mee het zicht van en naar het dorp Langeraar”.
Op pagina 27 is te lezen:
“Door het landgoed ontstaat er een variatie in de ‘rafelige’ dorpsrand met zichtassen naar binnen en naar buiten. Hiermee is er een waarborging van het gevoel van openheid van het omliggend landschap”.
En op pagina 28 staat:
“De assen bestaan uit nieuw aan te leggen kadewegen. Deze ontsluitingspaden voor bestemmingsverkeer zijn gesitueerd op nieuwe kaden die haaks op de dorpsuitbreiding staan. Hierdoor blijft er goed zicht in noord en zuid richting tussen het dorp en het buitengebied. Door begeleiding van laanbomen langs deze kadewegen die doorlopen in de dorpsuitbreiding krijgen dezen assen een gebiedseigen karakter”.
Als richtlijn bij de aanleg van de bomenrij langs de kadewegen staat op pagina 36:
“De bomen dienen wel opgekroond te worden zodat men vanaf de kadewegen de rest van het landgoed kan zien”.
Op pagina 37 wordt over het aan te leggen bosje vermeld:
“Hierdoor ontstaat er ook coulissenwerking in het landschap waarmee ook het contrast met het open omringende landschap versterkt wordt”.
Het waarborgen van openheid en open zichtlijnen wordt volgens eiser ook op pagina 42 van het Landschapsplan benadrukt, waar het over de erfgrenzen gaat. Ten slotte wijst eiser erop dat ook in de Toelichting bij het bestemmingsplan openheid en lage natuur als uitgangspunten worden geformuleerd. [7]
9.3
De rechtbank volgt eiser in het standpunt dat het Landschapsplan verplicht bij de inrichting van het landgoed uit te gaan van openheid en open zichtlijnen. Dat de in het Landschapsplan genoemde zichtlijnen beperkt zijn tot de zichtassen die worden gevormd door de kadewegen, zoals verweerder heeft betoogd, volgt de rechtbank niet. Op meerdere plekken in het Landschapsplan wordt immers gewezen op de openheid van het landgoed en het zicht van en naar het dorp Langeraar en ook de toelichting bij het bestemmingsplan vermeldt open, lage natuur als uitgangspunt van het landgoed. Daargelaten of variatie in het landschap ook een uitgangspunt is, zoals verweerder ter zitting naar voren heeft gebracht, valt niet in te zien waarom dit het volgens het Landschapsplan belangrijke uitgangspunt van een open landschap en open zichtlijnen zou mogen doorkruisen. Ook de stelling van verweerder, dat het Landschapsplan slechts een uitwerking op hoofdlijnen biedt en verweerder dus beoordelingsruimte heeft, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze ruimte zover strekt dat daarmee afbreuk kan worden gedaan aan het uitgangspunt openheid en open zichtlijnen. De rechtbank is gelet op het voorgaande met eiser en de commissie eens dat de aanplant van de houtsingels, die haaks staan op de zichtlijnen, in strijd is met een belangrijk uitgangspunt van het Landschapsplan.
9.4
Het voorgaande betekent dat de aanplant van de houtsingels conform het beplantingsplan naar het oordeel van de rechtbank dan ook strijdig gebruik en daarmee dus een overtreding van het bestemmingsplan oplevert. De aanplant van de houtsingels is immers niet in lijn met een belangrijk uitgangspunt van het Landschapsplan, zoals hiervoor onder 9.3 is overwogen. Verweerder was, gelet op het voorgaande, in beginsel verplicht over te gaan tot handhaving.
Relativiteitsvereiste
10. Hoewel in het WDA-advies staat dat het Landschapsplan niet beoogt de persoonlijke belangen van de bewoners in het dorp (buiten het landgoed) te beschermen, heeft verweerder ter zitting het standpunt ingenomen dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden. De rechtbank volgt verweerder in dit standpunt, nu artikel 4.3.1 onder a, van de planregels mede strekt tot bescherming van de belangen van eiser als omwonende.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, omdat het in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 3:2 van de Awb. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet toe.
12. De rechtbank zal verweerder opdragen om binnen een termijn van twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Verweerder moet de nieuwe beslissing op bezwaar nemen met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt. Van overige proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.
de griffier is verhinderd te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.