Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/6239
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 mei 2023 in de zaak tussen
KP Holland V B.V., uit Naaldwijk, eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Plug),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), thans de minister van VWS, verweerder
(gemachtigde: mr. E. van Brandwijk, mr. N. Groot Bruinderink en mr. C. Sandvos)
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een ontheffing op grond van de Opiumwet afgewezen.
Bij besluit van 18 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2023.
Aanwezig waren [naam] namens eiseres, bijgestaan door de gemachtigde en de gemachtigden van verweerder.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres heeft een veredelingsbedrijf en wil verbeterd uitgangsmateriaal voor het telen van cannabisplanten (medicinale cannabis) leveren aan telers die daarvoor door de overheid zijn aangewezen en een ontheffing hebben voor het telen van cannabis (ontheffinghouders). Eiseres heeft vanaf 9 november 2018 voor de duur van drie jaar een ontheffing voor het houden van cannabismateriaal voor het doen van onderzoek naar verbetering van het telen van cannabis voor medicinale doeleinden, maar niet om dit verbeterde materiaal te verkopen aan ontheffinghouders. Eiseres vraagt nu een ontheffing om cannabismateriaal (elite-uitgangsmateriaal in de vorm van levende planten) - administratief via het BMC [1] - te leveren aan ontheffinghouders. In geschil is of de regelgeving dit toelaat.
Wat zijn de regels?
2. De relevante regels staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat vinden partijen?
3.1.
Eiseres vindt dat haar aanvraag op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Opiumwet ingewilligd kan worden. In artikel 6, eerste lid, van de Opiumwet is bepaald dat verweerder een ontheffing kan verlenen waarbij hij rekening moet houden met uitsluitend het eerste lid, van artikel 8i van de Opiumwet, niet de andere leden van dat artikel. Een ontheffing op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Opiumwet voor de verkoop van hennepmateriaal zet dus het bepaalde artikel 8i, vijfde lid, van de Opiumwet opzij.
Verder stel eiseres dat in de ontheffing van 9 november 2018 staat dat zij opiumwetmiddelen mag inslaan door inkoop bij houders van een ontheffing. Dus is het niet uitgesloten dat ontheffinghouders handelen in hennep.
Ook wijst eiseres op het aanvraagformulier, waarin staat dat het binnen en buiten het grondgebied van Nederland brengen altijd geschiedt door tussenkomst van het BMC.
3.2.
Verweerder stelt dat hij alleen een ontheffing kan verlenen voor de teelt van cannabis en niet voor het verhandelen ervan. Artikel 8i van de Opiumwet is een lex specialis ten opzichte van artikel 8 van de Opiumwet.
Een ontheffing voor cannabis kan dus niet worden verleend voor de aanvrager die heeft aangetoond deze nodig te hebben voor het verrichten van een handeling als bedoeld in artikel 2 of 3 krachtens een overeenkomst met een ander aan wie krachtens artikel 6, eerste lid, een ontheffing is verleend (artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Opiumwet). Uit de lex specialis artikel 8i, vijfde lid, van de Opiumwet volgt immers dat het verkopen van hennep een uitsluitende bevoegdheid van de verweerder is (uitgevoerd door het BMC).
Dat artikel 6 van de Opiumwet uitsluitend verwijst naar het eerste lid, van artikel 8 van de Opiumwet doet aan de toepasselijkheid van het 8i, vijfde lid, niet af.
Dit vijfde lid is de implementatie van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van dat verdrag.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4.1.
De rechtbank kan zich geheel vinden in de overwegingen 4.11 tot en
met 4.14 van de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 april 2021 [2] . Daaraan doet niet af dat die uitspraak ziet op het verhandelen van de gedroogde bloemtoppen van (vrouwelijke) hennepplanten en het in deze zaak gaat om verhandelen van opgekweekt elite uitgangsmateriaal van hennepplanten.
In de Memorie van Toelichting (MvT) [3] bij het voorstel tot wijziging van de Opiumwet is expliciet vermeld:
“Artikelen 8h en 8i (algemeen)
Op de teelt van hennep zijn naast de algemene bepalingen van deze wet een aantal bijzondere bepalingen van toepassing, die geformuleerd zijn in de artikelen 8h en 8i. De bepalingen met betrekking tot ontheffingen, bedoeld in de artikelen 6 tot en met 8h, zijn onverkort van toepassing, tenzij een bijzondere bepaling als bedoeld in de artikelen 8h en 8i van toepassing is.”
In dit geval zijn de bijzondere bepalingen van de artikel 8h en 8i van toepassing.
Verweerder stelt zich dus terecht op het standpunt van de aanvraag van eiseres niet aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, sub 1, van de Opiumwet moet worden getoetst maar aan de speciale bepalingen voor cannabis van artikel 8h en 8i van de Opiumwet.
Artikel 6 van de Opiumwet geeft verweerder niet de bevoegdheid ontheffing te verlenen van het verbod van artikel 8i, vijfde lid, van de Opiumwet.
In de hiervoor genoemde MvT is vermeld:
“De bepalingen van het vijfde lid zijn ontleend aan artikel 28 van het Enkelvoudig Verdrag. Dit artikel verwijst naar de overeenkomstige bepalingen voor Nationale opiumbureaus in artikel 23.
In het vijfde lid is expliciet bepaald dat alleen de minister bevoegd is tot de daar genoemde handelingen. Hiermee wordt de uit het verdrag voortkomende monopoliepositie wettelijk verankerd.”
Hieruit volgt dat verweerder terecht stelt dat hij alleen een ontheffing kan verlenen voor de teelt van cannabis en niet voor het verhandelen ervan tussen ontheffinghouders onderling al dan niet administratief via het BMC. Het BMC heeft het alleenrecht om cannabis te verhandelen.
4.2.
Verweerder erkent dat hij in het verleden niet goed heeft onderkend dat in de artikelen 8, tweede lid, 8h en 8i van de Opiumwet een specifiek regime is opgenomen voor aanvragen die zien op hennep.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat hij hieruit voortvloeiende fouten niet hoeft te blijven herhalen. Met de door eiseres genoemde standaardzin in de eerder aan eiseres verleende opiumwetontheffing, die inhoudt dat zij opiumwetmiddelen mag inslaan door inkoop bij houders van een ontheffing, wordt gedoeld op andere opiumwetmiddelen dan hennep. Deze zin kan niet het in artikel 8i, vijfde lid, van de Opiumwet aan het BMC toegekende alleenrecht op de verkoop van hennep terzijde schuiven.
De door verweerder verleende ontheffingen voor de verkoop van THC, een extract uit hennep, betekenen niet dat verweerder op grond van het gelijkheidsbeginsel aan eiseres een ontheffing moet verlenen voor de verkoop van hennepmateriaal. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft uiteengezet valt THC onder de stoffen van lijst I van de Opiumwet. Het alleenrecht van artikel 8i, vijfde lid, van de Opiumwet is daarop niet van toepassing. De partijen aan wie deze vergunningen zijn verleend kopen hennep in bij het BMC en extraheren daaruit THC. Deze THC mogen zij op grond van de ontheffing verkopen.
Conclusie
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 mei 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE SGR 21/6239
Artikel 3 van de Opiumwet
Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C. aanwezig te hebben;
D. te vervaardigen.
Artikel 6 van de Opiumwet
1. Onze Minister kan, met inachtneming van artikel 8i, eerste lid, ontheffing verlenen van een verbod als bedoeld in artikel 2 of 3. Hij kan voorts een ontheffing verlengen, wijzigen, aanvullen of intrekken.
(…)
3. Onze Minister stelt de aanvrager van een ontheffing of van een verlenging daarvan binnen drie maanden na ontvangst van de aanvraag in kennis van zijn beslissing.
Artikel 8 van de Opiumwet
1. Een ontheffing kan slechts worden verleend of verlengd indien de aanvrager ten genoegen van Onze Minister heeft aangetoond:
(…), of
c. deze nodig te hebben voor het verrichten van een handeling als bedoeld in artikel 2 of 3 krachtens een overeenkomst met:
1. een ander aan wie krachtens artikel 6, eerste lid, een ontheffing is verleend;
2. een apotheker of apotheekhoudende arts;
3. een dierenarts;
4. een instelling of persoon, aangewezen krachtens artikel 5, tweede of derde lid;
5. een houder van een in een ander land verleende vergunning of ontheffing om de desbetreffende middelen in dat land in te voeren, voor zover het belang van de volksgezondheid zich hier niet tegen verzet.
2. Een ontheffing kan voorts worden verleend of verlengd indien de aanvrager deze nodig heeft voor het telen van cannabis krachtens een overeenkomst met Onze Minister.
Artikel 8h van de Opiumwet
Onze Minister draagt ervoor zorg dat:
a. in Nederland voldoende hennep wordt geteeld voor wetenschappelijk onderzoek naar de geneeskundige toepassing van hennep, hasjiesj en hennepolie of voor de productie van geneesmiddelen;
b. de geteelde hennep, bedoeld onder a, wordt gebruikt voor een onder a genoemd doel.
Artikel 8i van de Opiumwet
1. Onze Minister verleent niet meer ontheffingen van het verbod tot teelt van hennep dan nodig is voor de in artikel 8h bedoelde doeleinden en voor de veredeling van hennep.
2. Een ontheffing van het verbod op het telen van hennep dan wel tot het verwerken, bewerken of vervoeren van hennep, hasjiesj en hennepolie voor de in artikel 8h genoemde doeleinden, wordt slechts verleend aan degene met wie Onze Minister ter zake een overeenkomst tot het verrichten van zodanige handelingen aangaat.
3. Een overeenkomst als bedoeld in het tweede lid eindigt van rechtswege met ingang van de datum waarop de aan de wederpartij verleende ontheffing wordt ingetrokken of vervalt.
4. In een overeenkomst als bedoeld in het tweede lid, wordt in elk geval bepaald dat de wederpartij van Onze Minister de geteelde hennep binnen vier maanden na het oogsten uitsluitend aan hem verkoopt en aflevert en de overtollige hennep vernietigt.
5. Onze Minister is met uitsluiting van anderen bevoegd hennep, hasjiesj en hennepolie:
a. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
b. te verkopen en af te leveren;
c. aanwezig te hebben, met uitzondering van de voorraden die worden beheerd door degenen die ontheffing hebben deze middelen te telen, te bewerken of te verwerken.
6. (...)