Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
Zaaknummer: SGR 21/2449
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. S.A.J. van der Horst),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, verweerder
(gemachtigde: K. Moenis).
Procesverloop
In het besluit van 11 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd eisers een omgevingsvergunning te verlenen voor de plaatsing van een tuinberging met overkapping op het perceel aan de [adres 1] [nummers] te [plaats] .
In het besluit van 11 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is ter zitting van 17 januari 2023 gelijktijdig behandeld met de procedure van eisers geregistreerd onder het nummer SGR 21/2314. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eisers hebben ter legalisatie van de door hen reeds gerealiseerde overkapping met tuinberging op hun perceel aan de [adres 1] [nummers] te [plaats] (hierna: het perceel) op 13 augustus 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd.
2.1
In het primaire besluit is de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de geplaatste overkapping met tuinberging (hierna: het bouwwerk) afgewezen op de grond dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Verweerder is niet bereid om medewerking te verlenen aan afwijken van het bestemmingsplan op de grond dat het bouwplan in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening.
2.2
In het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (de commissie) van 28 december 2020, na heroverweging in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering. Verder wordt in het bestreden besluit een fout gecorrigeerd die was opgetreden in het primaire besluit: ter plaatse geldt niet de bestemming ‘Water’ maar de bestemming ‘Tuin’.
3. Eisers vinden de besluitvorming van verweerder onzorgvuldig. Verder voeren zij aan dat er bijzondere omstandigheden zijn waarom verweerder de gevraagde of een tijdelijke vergunning had behoren te verlenen. Ook doen ze een beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
Procesbelang?
4. De rechtbank stelt vast dat eisers tijdens de beroepsprocedure de eigendom van hun perceel op 24 november 2021 hebben verkocht en geleverd aan [naam] .
Onder verwijzing naar rechtsoverwegingen 4.3 en 4.4 in de uitspraak van de rechtbank van heden in de beroepsprocedure van eisers, geregistreerd onder nummer 21/2314, is de rechtbank van oordeel dat eisers ook in deze beroepsprocedure nog procesbelang hebben bij een beoordeling van hun beroep.
Onzorgvuldige besluitvorming?
5.1.
Eisers zijn van mening dat de in het primaire besluit gemaakte fout bij de benoeming van de ter plaatse geldende bestemming niet op deze wijze kan worden gecorrigeerd. In het kader van de bestemming ‘Water’ geldt immers een andere planologische toets dan in het kader van de in werkelijkheid geldende bestemming ‘Tuin’. Dit kan dan ook niet worden afgedaan als een kennelijke verschrijving en had in ieder geval reden moeten zijn om het bezwaar gegrond te verklaren en een tegemoetkoming in de proceskosten toe te kennen.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb in de bezwaarfase gehouden is tot een volledige heroverweging van het primaire besluit, waarbij alle feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen op het moment van de heroverweging moeten worden betrokken. Daarbij is ook ruimte om gemaakte fouten en verschrijvingen te herstellen. Verweerder mocht dan ook de onjuiste vermelding van de bestemming ‘Water’ wijzigen in de juiste bestemming ‘Tuin’. Naar het oordeel van de rechtbank betreft het daarbij het herstel van een kennelijke verschrijving. Niet gebleken is dat verweerder in zijn overwegingen in het primaire besluit is uitgegaan van een juridisch onjuiste toets, zoals ook blijkt uit de grondslag voor de afwijzing, waarin niet is getoetst aan waterstaatkundige belangen maar aan de goede ruimtelijke ordening. Verweerder hoefde daarom niet tot het vergoeden van de proceskostenveroordeling in bezwaar aan eisers over te gaan. De beroepsgrond van eisers slaagt niet.
Weigering om af te wijken van het bestemmingsplan
6.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
6.2
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier relevant, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
6.3
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
6.4
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
7.1
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Kernen Leimuiden-Rijnsaterwoude’. Het betrokken perceel heeft de enkelbestemming ‘Tuin’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde-Archeologie’ en ‘Waterstaat-Waterkering’.
7.2
In artikel 1.55 van de planregels in het bestemmingsplan is voorgevellijn gedefinieerd als: een denkbeeldige, dan wel op de verbeelding aangegeven, lijn die direct langs een voorgevel van een gebouw of in het verlengde ervan is gelegen;
7.3
De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º en 3º van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, behoort tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. De rechtbank moet die beslissing terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in dit geval in redelijkheid de vergunning voor het afwijken van het bestemmingplan heeft kunnen weigeren.
8.1.
Eisers betogen dat het bouwwerk is gelegen in het achtererfgebied en daarom vergunningsvrij kan worden opgericht. De woning is gelegen op de hoek van de [adres 2] en de [adres 1] . Verweerder is er ten onrechte van uitgegaan dat de voorgevel van de woning is gelegen aan de [adres 1] . De feitelijke toegang van de woning is gelegen aan de [adres 2] . Daar bevinden zich de voordeur en de oprit van de woning. Het deel van het perceel waarop de overkapping met berging is gelegen moet worden aangemerkt als een naar openbaar gebied gekeerd zijerf.
8.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder ervan uitgaat dat de voorgevel van de woning van eisers is gesitueerd aan de [adres 1] . De commissie overweegt in haar advies, dat de tuin van eisers aan twee zijden aan openbaar toegankelijk gebied grenst. Voor het bepalen van het achtererfgebied moet er een denkbeeldige lijn worden getrokken evenwijdig met het openbaar gebied dat aan de zijkant ligt. Deze lijn mag het hoofdgebouw niet opnieuw doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw komen. In de onderhavige situatie betekent dit dat de lijn niet evenwijdig met het openbaar gebied loopt, maar langs de zijgevel van het hoofdgebouw en in het verlengde daarvan naar achteren. De commissie verwijst daarbij naar een voorbeeldtekening op bladzijde 30 van de Nota van Toelichting bij een wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) [1] . De rechtbank volgt de commissie in haar overwegingen en conclusie. Daarbij is van belang dat de aangehaalde passage een toelichting geeft over de nieuwe omschrijving voor het begrip achtererfgebied in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Daarbij is een verduidelijkende tekening opgenomen voor lastige hoeksituaties, zoals hier aan de orde. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel.
8.3
Gelet op deze toelichting is het geweigerde bouwwerk gesitueerd in het voorerfgebied, zodat dit niet vergunningvrij kon worden opgericht. Door eisers is niet bestreden dat het bouwwerk is gerealiseerd in strijd met het bestemmingsplan, nu op gronden met de bestemming “tuin” op grond van artikel 16.2, eerste lid, sub a van het bestemmingsplan enkel bouwwerken, geen gebouwen en overkappingen zijnde, toelaat.
9.1
Verweerder heeft ten behoeve van het gebruik van zijn bevoegdheid om op de voet van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan, het gemeentelijke Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening (juni 2020) (het Afwijkingenbeleid) vastgesteld. Hierin is aangegeven in welke gevallen verweerder al dan niet bereid is om medewerking te verlenen aan een verzoek tot het afwijken van het bestemmingsplan.
9.2
Eisers hebben betoogd dat het bouwwerk is gesitueerd op een zijerfgebied dat naar het openbare gebied is gekeerd, zoals bedoeld in het Afwijkingenbeleid. In dat kader is van belang of het betreffende deel van het erf ook binnen het Afwijkingenbeleid moet worden aangemerkt als voorerfgebied dan wel als zijerfgebied. De rechtbank stelt vast dat noch in het bestemmingsplan noch in het Afwijkingenbeleid het begrip ‘zijerfgebied’ is gedefinieerd. Dat betekent dat daarvoor de vaste rechtspraak met betrekking tot het zijn van voorerfgebied van belang is, te weten dat dit moet worden bepaald aan de hand van de feitelijke situatie. Eisers hebben aangevoerd dat de voordeur, brievenbus en de oprit van de hun woning aan de [adres 2] zijn gelegen. Ter zitting hebben zij dat aan de hand van foto’s nader toegelicht. Naar het oordeel van de rechtbank hebben zij op deze wijze toereikend gemotiveerd dat het bouwwerk is gesitueerd op een naar het openbaar gebied gekeerde zijerfgebied.
9.3
In het Afwijkingenbeleid zijn in hoofdstuk 4.2. onder ‘1 Bijbehorende bouwwerken en uitbreiding voor de voorgevelrooilijn’ bij het kopje ‘Voor- en zijerfgebied specifiek’ mogelijkheden opgenomen voor aangebouwde bijbehorende bouwwerken en uitbreidingen in het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied. Realisatie hiervan is mogelijk onder de navolgende voorwaarden:
a.De maximale bouwhoogte van aangebouwde bijbehorende bouwwerken in het naar openbaar gebied gekeerde zijerfgebied bedraagt 3 meter.
b.De maximale goothoogte van aangebouwde bijbehorende bouwwerken ligt 0,30 meter boven de vloer van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw.
c.De maximale breedte van aangebouwde bijbehorende bouwwerken in het naar openbaar gebied gekeerde zijerf bedraagt 3 meter.
d.Indien vrijstaande bijbehorende bouwwerken op meer dan 4 meter van het oorspronkelijke hoofdgebouw worden gerealiseerd, zijn uitsluitend functioneel ondergeschikte bijbehorende bouwwerken toegestaan.
e.De stedenbouwkundige kwaliteit van de beoogde ontwikkeling is aanvaardbaar. Er dient een positief stedenbouwkundig aanwezig advies te zijn.
9.4
In het primaire besluit en in het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat hij niet bereid is om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het bouwplan. Deze weigering wordt niet nader toegelicht. In het primaire besluit heeft verweerder zich beperkt tot het standpunt dat een afwijking van het bestemmingsplan, gelet op de situering van de aangevraagde tuinberging met overkapping, niet tot de mogelijkheden behoort. In het bestreden besluit geeft verweerder een nadere motivering ten aanzien van de belangenafweging, maar daarin wordt zonder nadere toelichting uitgegaan van het standpunt dat het afwijkingenbeleid hier geen uitkomst biedt. In het advies van de commissie wordt slechts geconcludeerd dat het bouwwerk niet valt onder de uitzonderingen (zoals een erker of een luifel boven de voordeur) die zijn genoemd in hoofdstuk 4.2, eerste lid (buitenplanse kruimelgevallen) van het Afwijkingenbeleid. De in het afwijkingenbeleid genoemde voorwaarden worden niet nagelopen. Het bestreden besluit is daarom gebrekkig gemotiveerd en kan niet in stand blijven. In het navolgende zal de rechtbank bezien of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten.
10.1
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zijn standpunt nader gemotiveerd. Verweerder onderschrijft het betoog van eisers dat onder d. in hoofdstuk 4.2. van het Afwijkingenbeleid een mogelijkheid wordt geboden voor vrijstaande bijbehorende bouwwerken op meer dan 4 meter van het oorspronkelijke hoofdgebouw, welke functioneel ondergeschikt dient te zijn aan het hoofdgebouw. Verweerder wijst er echter op dat ook voldaan moet worden aan voorwaarde e, namelijk dat de stedenbouwkundige kwaliteit van de beoogde ontwikkeling aanvaardbaar is, hetgeen moet blijken uit een positief stedenbouwkundig advies. In dit geval wordt niet aan deze laatste voorwaarde voldaan, aangezien op 17 april 2020 een negatief stedenbouwkundig advies is uitgebracht.
10.2
De rechtbank stelt vast dat de inhoud van dit negatieve advies geheel is opgenomen in het verweerschrift. Dit advies luidt als volgt:
Het betreft een bouwwerk aan de voorzijde van de woning aan de [adres 1] 44 te Leimuiden. De woning is vrijstaand en staat op de hoek [adres 1] - [adres 2] . Het gebouw kent een aanzienlijke hoogte en vormt letterlijk een muur langs de straat. Het bouwwerk vormt een dissonant ten opzichte van de rest van het straatbeeld en met de realisatie van dit gebouw wordt dit beeld onevenredig aangetast. De ontwikkeling is op het eerste oog stedenbouwkundig niet inpasbaar.”
10.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit advies mogen volgen. Niet gebleken is van redenen waarom aan het bestaan van dit advies zou moeten worden getwijfeld. Voor zover eisers menen dat het advies buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat zij daar eerst ter zitting kennis van hebben kunnen nemen, volgt de rechtbank dat niet. De reden daarvoor is dat het verweerschrift dateert van 28 mei 2021 en op 14 juni 2021 door de rechtbank aan eisers gemachtigde is verzonden. Gelet daarop hebben eisers voldoende tijd gehad om hierop te reageren.
10.4
Verweerder overweegt dat eisers de inkijk in de tuin en de daarmee gepaard gaande overlast hadden kunnen tegengaan door een heg op het perceel. Ook had hen duidelijk kunnen zijn dat het voorerfgebied niet de voor een zwembad gewenste privacy zou kunnen bieden. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat van het verlenen van de gevraagde vergunning in dit geval een ongewenste precedentwerking uit kan gaan. De rechtbank acht deze motivering in het bestreden besluit en verweerschrift, zoals nader toegelicht ter zitting, toereikend. Verweerder heeft in de omstandigheid dat eisers het bouwwerk hebben gerealiseerd, om de overlast die zij ondervonden van jongeren op de dijk langs de tuin te beperken, geen aanleiding hoeven zien om alsnog af te wijken van het bestemmingsplan.
11. Voor zover eisers betogen dat verweerder hen desnoods een tijdelijke omgevingsvergunning had behoren te verlenen, kan dit niet slagen. Het staat verweerder niet vrij een aanvraag zelf te wijzigen.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
12.1
Eisers betogen dat de toezichthouder heeft gezegd dat onduidelijk was of de overkapping met berging vergunningplichtig was. Dat zou worden nagegaan. Eisers hebben diverse malen geprobeerd hierover contact te zoeken met de gemeente, maar daar is geen reactie op gekomen. Na meer dan een half jaar gewacht te hebben, hebben ze geconcludeerd dat een vergunning niet nodig was. Naar hun mening hebben zij aan deze gang van zaken het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat er geen vergunning voor de overkapping met tuinberging nodig was.
12.2
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte [2] .
12.3
De rechtbank leidt uit het betoog van eisers af dat de toezichthouder hen telefonisch heeft laten weten dat hij zou laten weten of er een omgevingsvergunning voor de overkapping met tuinberging nodig was. Vervolgens is het echter stil gebleven, totdat de brief met het voornemen tot handhaving aan eisers werd toegestuurd. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het gedurende enkele maanden uitblijven van een reactie van de toezichthouder of een andere werknemer van verweerder, niet betekent dat hiermee het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat het bouwwerk vergunningvrij is. Voor zover eisers betogen dat het feit dat hen geen bouwstop is opgelegd na de constatering door de toezichthouder op 10 oktober 2019 bijdraagt aan het ontstaan van het vertrouwen dat de bouw vergunningvrij was, slaagt dit evenmin. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, gelet op het constateringsrapport, de overkapping toen al was afgebouwd en alleen nog werkzaamheden aan het dakleer plaatsvonden, zodat een bouwstop op dat moment geen zin meer had.
Ook overigens is niet gebleken van een toezegging of andere uitlating of gedraging waaruit eisers in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mochten afleiden dat de oprichting van de overkapping met tuinberging vergunningsvrij zou zijn. Dat eisers zonder vergunning zijn gaan bouwen, dient daarom voor hun rekening en risico te blijven. Van eisers had verwacht mogen worden dat zij, alvorens over te gaan tot de bouw van de overkapping met tuinberging, zich juridisch hadden laten voorlichten over de vraag of daarvoor een omgevingsvergunning nodig was. De mededeling van een aannemer is daartoe onvoldoende.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
13. Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel, onder verwijzing naar de vele hoge heggen, hekken en schuttingen in de omgeving, slaagt niet, nu planologisch gezien, reeds gelet op de hoogte en materiaalgebruik, niet gebleken is van gelijke gevallen.
Voor zover eisers naar voren brengen dat de weigering om af te wijken van het bestemmingsplan in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, volgt de rechtbank dat niet. De rechtbank verwijst daarbij naar haar overwegingen 7.3 en 8 in de uitspraak van 28 februari 2023 in de andere beroepsprocedure van eisers, geregistreerd onder SGR 21/2314.
Conclusie.
14. De rechtbank concludeert dat verweerder in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor de geplaatste overkapping met tuinberging heeft kunnen weigeren. Omdat verweerder niet in het bestreden besluit, maar in het verweer en ter zitting een dragende motivering voor het bestreden besluit heeft aangevoerd, ziet de rechtbank aanleiding om het beroep gegrond te gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank ziet vanwege het herstel van het motiveringsgebrek aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
15. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt en veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor vast op € 1674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van mr. S.P. Jadoenathmisier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.