Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/4515
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2023 in de zaak tussen
[eiser] e.a., uit [woonplaats], eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. B.W. de Groot).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
BPD Ontwikkeling B.V.te Delft, vergunninghoudster
BPD Ontwikkeling B.V.te Delft, vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. P.J.A. Engelvaart).
Procesverloop
In het besluit van 25 mei 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) aan vergunninghoudster verleend voor de realisatie van negentien woningen aan het Molenblok 1 tot en met 19 te Monster.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Namens eisers zijn verschenen [eiser], [A], [B] en [C]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [D] en [E]. Namens vergunninghoudster is verschenen [F], bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghoudster heeft op 17 december 2014 een aanvraag gedaan voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van 19 woningen aan het Molenblok 1 tot en met 19 te Monster (het bouwplan). De locatie van het bouwplan bevindt zich op korte afstand van het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen. Verweerder heeft bij besluit van 15 april 2016 de omgevingsvergunning verleend. Dit besluit is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 23 oktober 2019 [1] vernietigd, omdat vergunninghoudster ten onrechte geen vergunning op grond van de (destijds geldende) Natuurbeschermingswet had aangevraagd.
2. Op 6 april 2020 heeft vergunninghoudster vervolgens een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aangevraagd voor het bouwplan. Het bouwplan is aangemeld voor de “Spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur” conform het in de Regeling van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 13 maart 2020, nr. WJZ/ 20072948, tot wijziging van de Regeling natuurbescherming (Rnb) [2] opgenomen register, waarin gegevens worden opgenomen over depositieruimte, kortweg: stikstofregistratiesysteem (SSRS).
2.1.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde vergunning verleend. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het bouwplan in de realisatie- en de gebruiksfase leidt tot stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen, maar dat voldoende depositieruimte beschikbaar is in het SSRS om die stikstofdepositie te salderen, met uitzondering van de stikstofdepositie op drie hexagonen. Verweerder heeft de ten behoeve van het bouwplan benodigde depositieruimte toegekend en afgeboekt in het SSRS/AERIUS Register. Uit de door vergunninghoudster ingebrachte passende beoordeling van 14 december 2020 en de ambtshalve AERIUS-berekening van 29 april 2021 blijkt volgens verweerder dat in de realisatiefase op drie hexagonen in het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen met het habitattype kalkarme grijze duinen onvoldoende depositieruimte beschikbaar is vanuit het SSRS. Gelet op de beperkte omvang van de depositietoename van 1,75 mol/ha/jaar op het minimale oppervlakte (circa 0,3 ha) van het benadeelde habitattype en de tijdelijkheid hiervan (maximaal één jaar), in relatie tot de getroffen en geplande beheersmaatregelen ter verbetering van dit habitattype, concludeert verweerder dat op voldoende wijze is aangetoond dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast in de realisatiefase van het bouwplan zodat de vergunning op grond van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb kan worden verleend.
3. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en betogen – samengevat weergegeven – dat verweerder het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden, dat het bestreden besluit te laat is genomen, dat geen zekerheid bestaat dat het bouwplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten en dat de stikstofberekeningen op onjuiste informatie en uitgangspunten zijn gebaseerd.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Procedurele gronden
5. Eisers betogen dat verweerder het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. Na het indienen van de zienswijze door eisers op het ontwerpbesluit, heeft verweerder vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld op de zienswijze te reageren en aanvullende stukken in te dienen. Verweerder heeft eisers deze stukken ten onrechte niet toegestuurd en heeft eisers niet de gelegenheid geboden hierop te reageren.
5.1.
Het betoog slaagt niet. Vergunninghoudster heeft na het indienen van de zienswijze door eisers aanvullende stukken ingediend en verweerder heeft ambtshalve een AERIUS-berekening uitgevoerd. Niet gebleken is dat dit heeft geleid tot wezenlijke wijzigingen in het bestreden besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit. Het is de rechtbank bovendien niet gebleken dat eisers door deze gang van zaken zijn benadeeld. Zij hebben in hun beroepschrift gereageerd op de aanvullende stukken van vergunninghoudster en verweerder. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de rechtspraak van de Afdeling, waaruit volgt dat geen verplichting om een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen bestaat als het gaat om een wijziging of aanvulling van een aanvraag van ondergeschikte aard en aannemelijk is dat hierdoor geen derden zijn benadeeld. [3]
6. Eisers betogen verder dat niet is voldaan aan de termijn waarbinnen het bestreden besluit had moeten worden genomen en dat het bestreden besluit daarom moet worden vernietigd.
6.1.
De rechtbank overweegt dat de termijn voor het nemen van het bestreden besluit geen fatale termijn is. Overschrijding van de termijn betekent niet dat het bestreden besluit niet meer mocht worden genomen. Er bestaat reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het besteden besluit om die reden moet worden vernietigd.
Is het bouwplan voldoende duidelijk?
7. Eisers betogen dat het bouwplan onvoldoende duidelijk is. Er zijn volgens hen verschillende tekeningen over de ontsluiting van de woningen naar de openbare weg ingediend. Vergunninghoudster heeft zich bovendien op een oud bouwplan gebaseerd, waarin is opgenomen dat de woningen worden voorzien van een gasaansluiting. In het bestreden besluit is echter vermeld dat het om gasloze woningen gaat.
7.1.
Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat de Wnb-vergunning is aangevraagd voor het bouwplan uit 2014, waarvan de omgevingsvergunning door de Afdeling is vernietigd. Volgens vergunninghoudster zijn er geen veranderingen in het bouwplan, behalve dat het tegenwoordig verplicht is om de woningen gasloos te bouwen. Vergunninghoudster heeft tekeningen laten zien waaruit volgt dat verkeer de voorgenomen woningen enkel via de Laan van Delfland kan bereiken en dat deze weg niet doorloopt naar de Rijnweg, maar eindigt in een doodlopende weg. Verweerder heeft toegelicht dat de vergunning op basis van deze tekeningen is verleend. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan onvoldoende duidelijk is. Voor zover eisers verder aanvoeren dat verweerder geen rekening heeft gehouden met verschillende omstandigheden in de omgeving zoals de door de gemeenteraad goedgekeurde hellingbaan voor de bevoorrading van een strandtent, de toename van verkeersbewegingen door toeristen en het feit dat de voorgenomen woningen op een oude olie- en gaswinningslocatie zullen worden gebouwd, slaagt dit ook niet. Deze omstandigheden staan los van het bouwplan en betreffen geen plannen of projecten die verweerder op grond van de Wnb in zijn besluitvorming had moeten betrekken.
Is zekerheid verkregen dat het bouwplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten?
8. Eisers betogen dat niet is voldaan aan artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Zij kunnen zich niet vinden in de wijze waarop de gevolgen van stikstofdepositie op het Natura 2000 gebied zijn beoordeeld. Uit de passende beoordeling is volgens hen niet de zekerheid verkregen dat het bouwplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
8.1.
Op 1 januari 2020 is de Wet van 18 december 2019, houdende regels voor de aanpak van de stikstofproblematiek in relatie tot natuur (Spoedwet aanpak stikstof) [4] in werking getreden. Met deze wet is de Wnb op een aantal onderdelen gewijzigd. Er is op basis van de wetswijziging van de Wnb onder meer de mogelijkheid gecreëerd het SSRS op te zetten. Het SSRS is per 24 maart 2020 opgenomen in paragraaf 2.1.2 van de Regeling natuurbescherming (Rnb).
Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Rnb – zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit – is er een register waarin gegevens zijn opgenomen over depositieruimte van stikstof. Op grond van artikel 2.3, vierde lid, van de Rnb draagt de minister er zorg voor dat depositieruimte in het register wordt opgenomen die ontstaat door de vermindering van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden als gevolg van de bronmaatregelen, bedoeld in artikel 2.4 van de Rnb.
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb – zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit – is een bronmaatregel als bedoeld in artikel 2.3, vierde lid, van de Rnb onder meer de snelheidsverlaging voor de rijkswegen ingevolge het besluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat van 19 december 2019, kenmerk RWS-2019/45657,
Stcrt. 2019, 71032.
Stcrt. 2019, 71032.
8.2.
Vast staat dat verweerder er bij de verlening van de vergunning vanuit is gegaan dat het bouwplan in de realisatiefase zorgt voor een maximale tijdelijke bijdrage aan stikstofdepositie van 1,75 mol/ha/jaar. Verweerder heeft voor deze stikstofdepositie gebruik gemaakt van de depositieruimte in het SSRS die is ontstaan door de landelijke snelheidsverlaging. Voor de drie hexagonen waarvoor geen depositieruimte beschikbaar is, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de zekerheid is verkregen dat de natuurlijk kenmerken van het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen niet worden aangetast.
8.3.
De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om bij de beroepsgronden die betrekking hebben op stikstofdepositie, met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. De rechtbank zal in dit kader de rechtsgeldigheid beoordelen van de algemeen verbindende voorschriften die aan de orde zijn (in dit geval: artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb) in het licht van hogere regels, in dit geval de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn).
8.4.
Uit de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022 [5] volgt dat de rapporten “Ecologische beoordeling snelheidsverlaging Rijkssnelwegen” van Tauw BV van 16 maart 2020 en “Nadere ecologische beoordeling stikstofeffecten snelheidsverlaging” van TAUW, Witteveen+Bos, Sweco en BügelHajema van 14 juli 2020 ten grondslag liggen aan artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb, zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit. Uit deze rapporten blijkt volgens die uitspraak dat niet kan worden uitgesloten dat de maatregel van het verlagen van de maximumsnelheid op rijkswegen naar 100 km/uur de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden aantast. In deze uitspraak overwoog de rechtbank ook dat op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is vereist dat zekerheid is verkregen dat een plan of project, zoals de snelheidsverlaging, de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
8.5.
De rechtbank Noord-Holland concludeert in de uitspraak van 22 april 2022 dat nu niet is uitgesloten dat door de snelheidsmaatregel de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden worden aangetast, artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb, waarin de snelheidsverlaging tot 100 km/uur als bronmaatregel is opgenomen, in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De depositieruimte die door de snelheidsverlaging wordt gecreëerd, is volgens de rechtbank Noord-Holland dan ook ten onrechte in het SSRS opgenomen en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rnb moet wegens strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn onverbindend worden verklaard.
8.6.
De rechtbank volgt dit oordeel van de rechtbank Noord-Holland. Dit betekent dat verweerder reeds hierom de depositieruimte die door de snelheidsverlaging is gecreëerd niet heeft mogen inzetten ter saldering van de door het bouwplan veroorzaakte stikstofdepositie en reeds daarom niet heeft kunnen concluderen dat de zekerheid bestaat dat het bouwplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen niet zal aantasten. Dat is gelet op artikel 2.8, derde lid, van de Wnb wel vereist om een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te kunnen verlenen.
8.7.
De rechtbank overweegt verder dat verweerder ook met betrekking tot de drie hexagonen in het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen waarvoor in het SSRS onvoldoende depositieruimte beschikbaar is, onvoldoende heeft gemotiveerd dat de zekerheid bestaat dat het bouwplan de natuurlijke kenmerken van dit Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Verweerder heeft hierbij betrokken dat in het gebied beheersmaatregelen worden getroffen, zoals het creëren van kleine verstuivingsplekken en het instellen van begrazing. Gelet op de toelichting van verweerder dat de beheersmaatregelen los staan van het bouwplan, gaat de rechtbank ervan uit dat de beheersmaatregelen moeten worden gezien als instandhoudingsmaatregelen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 [6] volgt dat dat de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de habitattypen waarvoor een plan of project significante gevolgen kan hebben, indien de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Verweerder heeft ter zitting erkend dat de verwachte voordelen van de beheersmaatregelen niet vaststaan. Dit betekent dat verweerder de beheersmaatregelen niet in de passende beoordeling had mogen betrekken. Gelet hierop is onvoldoende zekerheid verkregen dat de stikstofdepositie op de drie hexagonen niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied.
9. Vergunninghoudster heeft ter zitting een beroep gedaan op het relativiteitsvereiste en gesteld dat eisers weliswaar aan het afstandscriterium voldoen, maar geen rechtstreeks en onbelemmerd zicht hebben op het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen. De rechtbank overweegt dat uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 [7] volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Bij de beantwoording van de vraag of deze verwevenheid kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning en het Natura 2000-gebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. De rechtbank overweegt dat het – anders dan vergunningshoudster betoogt – hierbij niet gaat om cumulatieve voorwaarden. De rechtbank is van oordeel dat het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen reeds gelet op de kleine afstand tot de woningen van eisers deel uitmaakt van de directe woon- en leefomgeving van eisers. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste eisers niet kan worden tegengeworpen.
Conclusie
10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de zekerheid is verkregen dat het bouwplan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen niet zal aantasten. Dit betekent dat het beroep reeds hierom gegrond is. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer.
11. Het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank is van oordeel dat het geconstateerde gebrek zich niet leent voor herstel binnen een bestuurlijke lus. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.
13. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat geen voor vergoeding in aanmerking komende kosten zijn gesteld of gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en mr. J. Ruff, leden, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.