Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/7626
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Holtland ),
en
de minister van Algemene Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om openbaarmaking van notulen van de ministerraad.
Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 3 maart 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 oktober 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder, eiseres en haar gemachtigden,
mr. A. Holtland en mr. C.L. Hennink .
mr. A. Holtland en mr. C.L. Hennink .
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
1.1.
Eiseres heeft op 24 januari 2021 met een beroep op artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om alle informatie met betrekking tot de Kinderopvangtoeslagenaffaire (Toeslagenaffaire) uit de notulen van de ministerraad in de periode 5 november 2012 tot en met 15 januari 2021.
1.2.
Eiseres heeft het verzoek ingediend naar aanleiding van de publicatie van de notulen van de ministerraad over de periode van mei tot en met december 2019. Hieruit zou de ‘oude bestuurscultuur’ blijken van het minimaliseren van de voor de Tweede Kamer en de betrokken burgers relevante informatie teneinde bewindslieden en de procespositie van de overheid te beschermen door strategisch een beperkte, en in de ogen van eiseres onrechtmatige, uitleg te geven aan de informatieverplichtingen van de regering tegenover de Tweede Kamer.
1.3.
Eiseres wenst door middel van haar Wob-verzoek die ‘oude bestuurscultuur’ bloot te leggen door kennis te nemen van de mate waarin de regering zich toetsbaar opstelt jegens de Tweede Kamer in een dossier waarin de belangen van financieel uiterst kwetsbare burgers botsen met de juridische belangen van de Staat. Volgens eiseres is dit de bestaansreden van de Wet openbaarheid van bestuur.
1.4.
Verweerder heeft de openbaarmaking van de documenten integraal geweigerd.
Wat is het standpunt van verweerder?
2.1.
Verweerder heeft de openbaarmaking van de gevraagde notulen geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en artikel 11 van de Wob, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van onevenredige benadeling van het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad en het daarnaast gaat om informatie uit documenten die ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Verweerder heeft in het verweerschrift verwezen naar artikel 45 van de Grondwet, waarin is bepaald dat de ministers tezamen de ministerraad vormen. Op grond van artikel 45, derde lid, van de Grondwet beraadslaagt en besluit de ministerraad over het algemeen regeringsbeleid en bevordert hij de eenheid van dat beleid. Nadere regels over de ministerraad zijn gesteld in het Reglement van orde voor de ministerraad (hierna: het Reglement). Uit artikel 26 van het Reglement volgt volgens verweerder dat de notulen van de ministerraad geheim moeten blijven. Deze geheimhouding wordt ook gerespecteerd door de Eerste en Tweede Kamer, aldus verweerder. In dit verband wijst verweerder op artikel 20 van de Wet op de parlementaire enquête 2008, waarin het geheime karakter van de notulen van de ministerraad wordt bevestigd. Uit de parlementaire geschiedenis van dit artikel blijkt dat beide Kamers van de Staten-Generaal hebben onderschreven dat de geheimhouding van notulen van de ministerraad noodzakelijk is om de vrije uitwisseling van gedachten en gevoelens in de ministerraad te verzekeren. De grondwettelijke taak van de ministerraad om de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen en de noodzaak dat het beraad binnen de ministerraad geheim blijft, zou bij het openbaar maken van notulen of verslagen in het gedrang komen. Dit met als gevolg dat het goed functioneren van de ministerraad ernstig in gevaar komt. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van de publieke informatieverstrekking. Aangezien dit belang vanwege zijn aard voor alle notulen van de ministerraad geldt, is het verzoek van eiseres integraal afgewezen.
2.2.
Tot slot verwijst verweerder naar het verslag ‘ongekend onrecht’ dat de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) heeft aangeboden aan de Tweede Kamer. In een reactie hierop heeft het kabinet op 15 januari 2021 aangegeven een radicale keuze te maken voor ruime informatievoorziening aan de Kamer. Bij brief van 26 april 2021 [1] heeft het kabinet alle notulen die aan de POK zijn verstrekt in openbaarheid aan de Tweede Kamer gestuurd. Alle stukken die aan de ondervragingscommissie zijn geleverd zijn op een website geplaatst. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het in de Kamerbrief genoemde samenstel van factoren heeft geleid tot deze eenmalige uitzondering om de gevraagde notulen openbaar te maken. Dit betekent echter niet dat het uitgangspunt dat de notulen geheim moeten blijven, naar aanleiding van een beroep op de Wob moet worden losgelaten.
Wat is het standpunt van eiseres?
2.3.
Eiseres stelt dat er een verzwaard algemeen belang bestaat bij openbaarmaking van de gevraagde documenten. Er bestaat een groter recht op toegang tot informatie dan normaal omdat het gaat om een zeer bijzonder onderwerp met grote maatschappelijke impact. Het openbaarheidsbelang moet daarom zwaarder wegen dan het belang van onevenredige benadeling van het functioneren van de ministerraad. Eiseres is verder van mening dat door de integrale afwijzing van het verzoek artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob wordt toegepast als ware het een absolute weigeringsgrond, terwijl het een relatieve weigeringsgrond betreft. Verweerder heeft geen juiste belangenafweging gemaakt nu het belang van de openbaarmaking van de documenten, gelet op het maatschappelijk zeer belangrijke onderwerp, onvoldoende is betrokken. Daar komt bij dat vanwege de nieuwe bestuurscultuur, een nieuwe lijn zou worden ingezet van ruimere informatievoorziening door de overheid. Ook dat zou verweerder anders hebben moeten doen besluiten. Tot slot heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de eerder wel openbaar gemaakte notulen ervoor hebben gezorgd dat de ministers niet meer in vrijheid kunnen spreken tijdens de ministerraad.
2.4.
Voorts stelt eiseres dat artikel 11 van de Wob niet als weigeringsgrond kan dienen. Zij voert hiertoe aan dat tenminste informatie behoort te worden verstrekt over de in de stukken vervatte feitelijke gegevens. Voor zover verweerder stelt dat er sprake is van verwevenheid tussen de feitelijkheden en de persoonlijke beleidsopvattingen, stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder dit per zelfstandig onderdeel had moeten beoordelen. In dat geval hadden wel delen van de gevraagde informatie, al dan niet geanonimiseerd, verstrekt kunnen worden. Immers, in de bij brief van 26 april 2021 wel gepubliceerde notulen is geen sprake geweest van een zodanige verwevenheid tussen de feitelijke gegevens en persoonlijke beleidsopvattingen dat de feitelijke gegevens niet konden worden gepubliceerd. Er is geen reden te veronderstellen dat dit in de door eiseres gevraagde notulen wel aan de orde zou zijn.
Wat is het toetsingskader?
3.1
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan.
3.2
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3.3
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt verder dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm, zo bepaalt het tweede lid van dit artikel.
3.4.
.Artikel 11, tweede lid, van de Wob bepaalt verder dat in geval van persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Toegepaste weigeringsgronden uit de Wob
4.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder in het bestreden besluit – anders dan eiseres betoogt – een belangenafweging heeft gemaakt door het belang van de onevenredige benadeling van het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad af te wegen tegen het belang van de openbaarmaking. Verweerder heeft hierbij terecht gewezen op het feit dat er sprake is van een geheimhoudingsplicht voor hetgeen ter vergadering wordt besproken. Dat deze geheimhoudingsplicht in beginsel voor alle notulen van de ministerraad geldt, en er daarmee niet snel sprake zal zijn van de situatie dat het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan dit uitgangspunt en het daarmee ingekleurde belang van onevenredige benadeling, doet hier niet aan af. Gelet hierop volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat verweerder de weigeringsgrond uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft toegepast als zijnde een absolute weigeringsgrond.
4.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter [2] veronderstelt de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang. Het gewicht van dit belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. De grote maatschappelijke impact en verontwaardiging naar aanleiding van de Toeslagenaffaire, zijn dan ook geen omstandigheden die maken dat aan het belang van openbaarheid in dit geval een zwaarder gewicht toekomt. Om dezelfde reden kan niet tot een ander oordeel leiden dat eiseres de openbaarmaking van de notulen noodzakelijk acht om te kunnen controleren of de Tweede Kamer voldoende is geïnformeerd door de ministerraad en om te voorkomen dat deze misstanden zich nogmaals voordoen. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres hier verder over heeft aangevoerd geen aanleiding om van de vaste rechtspraak op dit punt af te wijken.
4.3.
In de eerder genoemde vaste rechtspraak heeft de hoogste bestuursrechter verder geoordeeld dat de overheid er groot belang bij heeft dat deelnemers aan de ministerraad onbelemmerd met elkaar kunnen spreken. Verweerder heeft daar in dit geval ook terecht op gewezen. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van het Reglement geldt voor hetgeen ter vergadering van de ministerraad wordt besproken of geschiedt een geheimhoudingsplicht. In de nota van toelichting [3] is vermeld dat de grote zorg voor geheimhouding van hetgeen in de raad aan de orde komt vooral zijn oorzaak vindt in de opdracht aan de raad de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen. Het bekend worden van individuele standpunten van bewindspersonen in die raad zou aan die eenheid afbreuk kunnen doen, aldus de toelichting.
4.4.
De rechtbank concludeert dat voor het functioneren van de ministerraad geheimhouding van wat in zijn vergaderingen wordt besproken essentieel is, zowel vanwege de eenheid van het regerings- en kabinetsbeleid, als om te verzekeren dat binnen het kabinet in alle vrijheid van gedachten kan worden gewisseld. Verweerder heeft daarom aan het belang van de onevenredige benadeling van het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad in dit geval zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan het belang van openbaarmaking van de notulen. Daarnaast vloeit uit het voorgaande voort dat de notulen documenten betreffen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Verweerder heeft daarom terecht ook de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Gelet op de meergenoemde aard van de notulen en de geheimhouding die daarop rust, heeft verweerder in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om toepassing te geven aan het tweede lid van artikel 11 van de Wob. Hierbij is van belang dat ook bij openbaarmaking in geanonimiseerde vorm het vaak mogelijk zal zijn om bepaalde beleidsopvattingen te herleiden tot specifieke bewindspersonen en bovendien dat openbaarmaking ook in deze vorm afbreuk doet aan de redenen die ten grondslag liggen aan het uitgangspunt van geheimhouding.
4.5.
Nu aannemelijk is dat het voorgaande geldt voor alle notulen van de ministerraad, mocht verweerder volstaan met een integrale weigering. Een motivering per document acht de rechtbank dan ook niet vereist.
4.6.
De gronden van eiseres slagen niet.
Uitzondering5. De rechtbank is voorts van oordeel dat in het feit dat de notulen over een bepaalde periode openbaar zijn gemaakt met de verstrekking aan de Tweede Kamer op grond van de grondwettelijke inlichtingenplicht [4] , geen aanleiding moet worden gezien om ook alle overige door eiseres gevraagde notulen openbaar te maken op grond van de Wob. Hiertoe acht de rechtbank allereerst van belang dat de openbaarmaking van deze stukken niet heeft plaatsgehad op basis van een afweging op grond van de Wob, zoals in deze zaak aan de orde. Daarnaast heeft verweerder terecht gewezen op de omstandigheid dat de ministerraad zelf tot deze openbaarmaking is overgegaan op grond van een aantal in de eerdergenoemde kamerbrief [5] specifieke en bijzondere omstandigheden, waarbij uitdrukkelijk is aangegeven dat daarmee niet beoogd is afstand te doen van het uitgangspunt van geheimhouding van de notulen van de ministerraad. [6] Daarbij was de brief van 26 april 2021 een reactie op de berichtgeving in de media waarin de suggestie werd gewekt dat de Kamer om politieke redenen niet volledig zou zijn geïnformeerd. Hierin kan dan ook geen grond gevonden worden voor de door eiseres voorgestane openbaarmaking van de overige notulen over dit onderwerp in weerwil van hetgeen daarover hiervoor is overwogen. De enkele stelling dat niet aannemelijk is geworden dat deze openbaarmaking tot gevolg heeft gehad dat ministers zich nu minder vrij voelen om zich uit te spreken in de ministerraad, kan – wat daar verder ook van zij – niet tot een ander oordeel leiden.
Notulen niet overgelegd6. Uitgangspunt is dat de documenten waar het Wob-verzoek op ziet worden overgelegd zodat de rechtbank daarvan kennis kan nemen onder toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht. In dit specifieke geval heeft verweerder aangegeven bereid te zijn de notulen van de ministerraad over de gevraagde periode te verstrekken aan de rechtbank, maar is hij hiertoe nog niet overgegaan. Dit gelet op de bijzondere aard van de notulen en de motivering die daarover is gegeven in het bestreden besluit, die maken dat kennisname daarvan niet noodzakelijk is, indien de rechtbank verweerder zou volgen in de gegeven motivering. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het in dit geval niet nodig is om kennis te nemen van alle notulen van de ministerraad over de door eiseres aangeduide periode. Hierbij is van belang dat gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, niet per onderdeel van de notulen beoordeeld hoeft te worden of de door verweerder ingeroepen weigeringsgronden juist zijn toegepast. Daarnaast heeft de rechtbank zich een beeld kunnen vormen van dergelijke notulen door kennis te nemen van de onder 5. genoemde notulen die door de ministerraad bij hoge uitzondering wel openbaar zijn gemaakt. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat de overige notulen een daarvan afwijkend beeld geven dat tot een ander oordeel noopt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van de door haar opgevraagde notulen heeft mogen weigeren. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, voorzitter, en mr. G.P. Kleijn en
mr. D. Biever, leden, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.