Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/549
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 maart 2023 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. Peelen),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (het college)
(gemachtigde: mr. T. van Ooijen, werkzaam bij de Omgevingsdienst Haaglanden).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Mobilisation for the Environment (MOB),te Nijmegen (gemachtigde: ir. G. Kool).
Mobilisation for the Environment (MOB),te Nijmegen (gemachtigde: ir. G. Kool).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb-vergunning). Bij besluit van 15 december 2020 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Op 30 april 2021 heeft de rechtbank het verzoek van eiseres om het beroep versneld te behandelen afgewezen.
Op 25 mei 2021 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd. De STAB heeft op 24 augustus 2021 een deskundigenbericht uitgebracht.
Op 21 oktober 2022 heeft de rechtbank dit beroep (SGR 21/549), gevoegd met een aantal samenhangende zaken, op een regiezitting behandeld. De rechtbank heeft dit beroep, gevoegd met de beroepen met zaaknummers SGR 18/5918, SGR 18/5913, SGR 18/5909, SGR 19/4317, SGR 19/6697 inhoudelijk op zitting behandeld op 8 februari 2023. In deze beroepsprocedure zijn ter zitting verschenen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [A] de gemachtigde van het college, bijgestaan door [B], en de gemachtigde van de derde-partij.
Na het sluiten van het onderzoek heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
Totstandkoming en samenvatting van het bestreden besluit
1. Eiseres is van plan om een biomassacentrale te realiseren aan de [adres], nabij nummer [nummer], te [plaats]. Eiseres heeft een (onherroepelijke) omgevingsvergunning van 21 maart 2016 om deze biomassacentrale te bouwen. Op 6 november 2019 heeft eiseres een Wnb-vergunning aangevraagd.
2.1
Op 25 juni 2020 heeft het college de aangevraagde Wnb-vergunning geweigerd (het primaire besluit). Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in de realisatiefase van de biomassacentrale niet in beeld is gebracht en dat daarom niet kan worden uitgesloten dat significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden optreden ten gevolge van de realisatie van dit project. Met betrekking tot de gebruiksfase heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor intern salderen. In dat verband heeft het college er op gewezen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de voor het salderen in te zetten activiteiten een natuurtoestemming hebben, deze activiteiten worden ingetrokken en tot het moment van intrekken onafgebroken aanwezig zijn geweest. Daarnaast kan volgens het college van intern salderen geen sprake zijn omdat er gesaldeerd wordt met inrichtingen die geen onderdeel uitmaken van hetzelfde project. Ook aan de voorwaarden voor extern salderen wordt niet voldaan, aldus het college.
2.2
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Samengevat weergegeven betoogt eiseres daarin dat de biomassacentrale onlosmakelijk verbonden is met glastuinbouwbedrijf “Royal Peppers” (hierna: Royal Peppers) en daarom als één project in de zin van de Wnb moet worden gezien. De stikstof die de biomassacentrale uitstoot, wordt gecompenseerd door de afname van de stikstofuitstoot door Royal Peppers.
2.3
In de hoorzitting die naar aanleiding van het bezwaar werd gehouden heeft eiseres meegedeeld dat zij op korte termijn alleen maar houtchips zal verstoken en dat de depositie van stikstof in dat geval 0,00 mol/ha/jaar is. Op langere termijn wil eiseres ook zeefoverloop en MUG-brandstoffen verstoken. Het verbranden van deze brandstoffen heeft weliswaar enige stikstofdepositie tot gevolg, maar dat kan intern gesaldeerd worden met Royal Peppers.
3. Het college heeft in het bestreden besluit de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie van
10 december 2020. Het college blijft bij de weigering van de Wnb-vergunning. De biomassacentrale en Royal Peppers zijn volgens het college niet aan te merken als één project als bedoeld in 2.7, tweede lid van de Wnb, zodat intern salderen niet mogelijk is. Ook is niet voldaan aan de voorwaarden voor extern salderen. Het tijdens de hoorzitting ingenomen standpunt dat de biomassacentrale geen stikstof zal uitstoten heeft het college niet bij de beoordeling van het bezwaar betrokken.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5.1
Eiseres betoogt dat zij in de bezwaarfase haar aanvraag heeft gewijzigd dan wel aangevuld met dien verstande dat zij vooralsnog alleen houtchips zal gaan verstoken. Volgens de op 9 oktober 2020 overgelegde herziene voortoets en de daarbij behorende AERIUS-berekeningen resulteert het verstoken van alleen houtchips in een stikstofdepositie van 0,00 mol/ha/jaar. Daarmee zijn negatieve effecten op nabijgelegen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden uitgesloten. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres gewezen op emissiemetingen die zijn uitgevoerd bij een biomassacentrale te Andijk, waar alleen houtchips worden gestookt.
5.2
Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvraag daarmee wezenlijk wordt gewijzigd, maar dat dit niet kan via het overleggen van stukken op een hoorzitting. Indien toch moet worden uitgegaan van een wijziging van de aanvraag, is dat in een zo laat stadium gebeurd, dat deze gegevens niet konden worden betrokken bij de beoordeling van het bezwaar. Verder zijn de gegevens onvoldoende duidelijk, zo blijkt ook uit de reacties van het college (van 4 november 2020 en 5 februari 2021) op de door eiseres ingediende toetsingsverzoeken (van 9 oktober 2020 en 13 november 2020).
5.3
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is of het college de gegevens die eiseres in de hoorzitting in bezwaar heeft overgelegd ten onrechte niet heeft betrokken bij het bestreden besluit. In dat kader moet de vraag worden beantwoord of eiseres haar aanvraag – hangende bezwaar – heeft aangevuld dan wel gewijzigd en of dit een wijziging van ondergeschikte aard betreft. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
5.4
Volgens vaste jurisprudentie behoeft hangende een (bezwaar-)procedure geen nieuwe aanvraag te worden ingediend voor een ondergeschikte wijziging van een reeds aangevraagde vergunning. [1] De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, dient per concreet geval te worden beantwoord.
5.5
In de ‘Voortoets Wnb’ van 5 maart 2020, die eiseres heeft overgelegd in het kader van de aanvraag, is toegelicht dat de biomassacentrale in eerste instantie gebruik zal maken van
“geshredderd houtachtig materiaal (stronken, wortels, schors, zeefoverloop). In een later stadium zal (eveneens) gebruik worden gemaakt van MuG (Meer uit Groen; groenteloof uit kassen en voorbehandelde slootvegetatie.”Ook blijkt uit die voortoets dat de totale NOx-emissie bij het verstoken van dat materiaal per jaar 6.667,35 kg/jaar bedraagt. De stikstofdepositie als gevolg van het realiseren van de biomassacentrale zal toenemen met maximaal 0,04 mol/ha/jaar in het op een afstand van 11,3 km bijgelegen Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. Dit gebied is aangewezen voor de instandhouding van acht verschillende habitattypen, waarvan een aantal overbelast is qua stikstof. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat significante negatieve effecten voor dit gebied niet zijn uitgesloten.
“geshredderd houtachtig materiaal (stronken, wortels, schors, zeefoverloop). In een later stadium zal (eveneens) gebruik worden gemaakt van MuG (Meer uit Groen; groenteloof uit kassen en voorbehandelde slootvegetatie.”Ook blijkt uit die voortoets dat de totale NOx-emissie bij het verstoken van dat materiaal per jaar 6.667,35 kg/jaar bedraagt. De stikstofdepositie als gevolg van het realiseren van de biomassacentrale zal toenemen met maximaal 0,04 mol/ha/jaar in het op een afstand van 11,3 km bijgelegen Natura 2000-gebied Nieuwkoopse Plassen & De Haeck. Dit gebied is aangewezen voor de instandhouding van acht verschillende habitattypen, waarvan een aantal overbelast is qua stikstof. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat significante negatieve effecten voor dit gebied niet zijn uitgesloten.
5.6
Eiseres heeft in de hoorzitting in bezwaar toegelicht dat zij op de korte termijn uitsluitend houtchips wil verstoken, maar heeft daarbij nadrukkelijk aangegeven dat zij uiteindelijk zeefoverloop en MuG-brandstoffen wil verbranden. Zij erkent dat het verbranden van zeefoverloop en MuG-brandstoffen stikstofdepositie tot gevolg zal hebben. Daarmee is onduidelijk of, en zo ja, in hoeverre eiseres haar aanvraag daadwerkelijk wilde wijzigen. Bovendien betoogt eiseres in beroep dat zij nog steeds een beslissing wenst op de aanvraag zoals die is ingediend, waarmee de onduidelijkheid nog wordt vergroot. Indien moet worden aangenomen dat eiseres haar aanvraag wilde wijzigen, betreft het naar het oordeel van de rechtbank geen wijziging van ondergeschikte aard. Het enkele gegeven dat de input wordt beperkt ten opzichte van de aanvraag, is daarvoor onvoldoende. Zeker nu eiseres betoogt dat deze beperking tot gevolg zou hebben dat er überhaupt geen sprake meer is van stikstofdepositie. Deze verstrekkende claim, waarvoor de wetenschappelijke verklaring ontbreekt volgens het college, vereist diepgaand nader onderzoek van het college. Dit geldt te meer nu uit de voortoets van 5 maart 2020 blijkt dat de emissiegegevens wat NOx betreft, afkomstig zijn van de leverancier van de biomassacentrale. Het college heeft daarom de in bezwaar overgelegde gegevens terecht niet betrokken bij het bestreden besluit. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiseres bestrijdt dat, zelfs als wordt uitgegaan van de stikstofdepositie zoals blijkt uit de ‘Voortoets Wnb’ van 5 maart 2020, een Wnb-vergunning vereist is. Er kan intern worden gesaldeerd met Royal Peppers. De biomassa-centrale moet worden aangemerkt als één project, als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, met Royal Peppers, aangezien er een onlosmakelijke samenhang is tussen de activiteiten van de biomassacentrale en die van Royal Peppers. Het project leidt tot een afname van de stikstofuitstoot van Royal Peppers die substantieel hoger is dan de toename van de stikstofuitstoot van de bouw en het in gebruik hebben van de biomassacentrale.
6.2
Het college ziet geen basis voor intern salderen. Het stelt zich op het standpunt dat er geen onlosmakelijke samenhang bestaat tussen de biomassacentrale van eiseres en Royal Peppers. Dat de biomassacentrale en Royal Peppers door contractuele afspraken voor een deel organisatorisch en technisch met elkaar verbonden zijn, is volgens het college onvoldoende om de activiteiten als één project aan te merken. Het college wijst op artikel 1, aanhef en onder c en artikel 5 van de ‘Beleidsregels intern en extern salderen Zuid-Holland’ (hierna: de beleidsregels).
6.3
De rechtbank overweegt dat om te beoordelen of activiteiten als één project kunnen worden aangemerkt, onder meer de volgende factoren van belang zijn: 1) het al dan niet zonder elkaar kunnen functioneren, 2) het bestaan van alternatieven om de activiteit te kunnen ontplooien, en 3) de afstand tussen de activiteiten.
6.4
De afstand tussen Royal Peppers en de locatie waar de biomassacentrale van eiseres is voorzien, bedraagt ongeveer 800 meter. Deze afstand vindt de rechtbank in dit geval minder relevant, omdat de biomassacentrale en Royal Peppers door middel van leidingen met elkaar verbonden zullen worden. Door deze leidingen kan eiseres warmte leveren aan Royal Peppers en Royal Peppers op haar beurt koelwater aan eiseres. De rechtbank volgt de STAB echter in haar conclusie dat er desondanks geen sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de biomassacentrales en Royal Peppers. Niet is gebleken van een exclusieve samenwerking tussen eiseres en Royal Peppers. Eiseres is ook voornemens om in de toekomst (ook) aan andere glastuinbouwbedrijven warmte te leveren. Daarnaast behoudt Royal Peppers haar eigen WKK en kan zij dus in haar eigen warmtebehoefte voorzien, zoals ook nu al het geval is. Gelet daarop zijn er dus alternatieven om de activiteit te kunnen ontplooien (bijvoorbeeld door de warmte aan derden te leveren). Ook is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden dat de levering van het koelwater door Royal Peppers aan de biomassacentrale niet op een andere wijze georganiseerd zou kunnen worden.
6.5
Nu het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van onlosmakelijke samenhang en de biomassacentrale en Royal Peppers dus niet zijn aan te merken als één project in de zin van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, kan naar het oordeel van de rechtbank – gelet op de definitie in de beleidsregels – ook geen sprake zijn van intern salderen. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiseres betoogt dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of salderen op basis van het vigerende bestemmingsplan mogelijk is. In dat verband wijst eiseres erop dat de agrarische activiteiten die onder het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Zuidplas Noord’ geëindigd zijn en daarmee ook de stikstofdepositie als gevolg van de bemesting van deze gronden.
7.2
Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat eiseres deze grond pas in beroep heeft aangevoerd en niet eerder heeft onderbouwd dat salderen op basis van het bestemmingsplan mogelijk is. Verder heeft het college toegelicht dat de emissie van de biomassacentrale zes keer zo groot is als de emissie waarmee rekening is gehouden bij het opstellen van bestemmingsplan “Glasparel +”. Ook is volgens het college niet duidelijk of kan worden gesaldeerd met activiteiten die ten behoeve van het bestemmingsplan zijn beëindigd.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat salderen op grond van het bestemmingsplan mogelijk is. Dat de gronden waarop de biomassacentrale is voorzien in het voorgaande bestemmingsplan Zuidplas Noord de bestemming ‘agrarisch’ hadden en dit agrarische gebruik (en de daarmee samenhangende stikstofdepositie) is beëindigd door de uitvoering van het vigerende bestemmingsplan Glasparel+ is daartoe niet voldoende. Zo is bijvoorbeeld niet onderbouwd welke activiteiten zijn beëindigd en evenmin is duidelijk dat deze activiteiten daadwerkelijk ten behoeve van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt zijn beëindigd [2] . De rechtbank betrekt hierbij dat – zoals door het college is toegelicht in het verweerschrift – bij de natuurtoets die is opgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan Glasparel+ rekening is gehouden met een emissie van 1.194 NOx kg/jaar, waar uit de voortoets van 5 maart 2020 die eiseres heeft overgelegd in het kader van haar Wnb-aanvraag blijkt dat de emissie van de biomassacentrale 6.667,35 NOx kg/jaar bedraagt. Dat is dus bijna zes keer zoveel als waar vanuit is gegaan in de natuurtoets ten behoeve van het gehele bestemmingsplan. In dat verband heeft de STAB er naar het oordeel van de rechtbank ook terecht op gewezen dat het bestemmingsplan en de natuurtoets dateren van voor de PAS-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 [3] en dat de inzichten sinds die uitspraak wezenlijk zijn veranderd. Een nieuwe passende beoordeling zal dan ook andere inzichten opleveren. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de Wnb-vergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, en mr. R.H. Smits, en
mr. C.J. Waterbolk, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
JURIDISCH KADER
Wet natuurbescherming (Wnb)
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit alleen een natuurvergunning nodig was als het project significante gevolgen zou kunnen hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.
Op grond van artikel 2.8, eerste lid van de Wnb maakt het bestuursorgaan onderscheidenlijk de aanvrager voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Op grond van artikel 2.8, tweede lid van de Wnb hoeft, in afwijking van het eerste lid, geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
Beleidsregels intern en extern salderen Zuid-Holland (de beleidsregels)
In artikel 1, aanhef en onder c, van de beleidsregels is intern salderen als volgt gedefinieerd: salderen binnen de begrenzing van één project of locatie ten behoeve van de verlening van een natuurvergunning.
Op grond van artikel 5, eerste lid van de beleidsregels mag een activiteit alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, is vereist.