ECLI:NL:RBDHA:2023:3348

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 21/4441

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 maart 2023 in de zaak tussen

N.V. Bever Holding e.a., te Wassenaar, eisers

(gemachtigde: mr. W.J. Bosma),

de raad van de gemeente Noordwijk, verweerder

(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer).

Procesverloop

In het besluit van 20 november 2020 (primair besluit) heeft verweerder een aantal percelen in [plaats] definitief aangewezen als gronden waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd.

In het besluit van 18 mei 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit daarbij gehandhaafd en aangevuld.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eisers hebben nadere stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2023 op zitting behandeld. Namens eisers is verschenen [A], bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder is verschenen mr. [B], bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. N.G.M. Valkering.

Overwegingen

De besluitvorming

1. In het besluit van 10 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van [plaats] (het college) een aantal percelen in [plaats] voorlopig aangewezen als percelen waarop het voorkeursrecht in de zin van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) wordt gevestigd. De percelen waren in eigendom van eisers en zijn kadastraal bekend als:

[plaats] [kadastraal nummer 2] ([adres 1]) - [bedrijfsnaam 1] B.V.;
[plaats] [kadastraal nummer 3] ([adres 2] [nummer 1]) - [bedrijfsnaam 2] B.V.;
[plaats] [kadastraal nummer 4] ([adres 3] [nummer 2]) - [bedrijfsnaam 3] B.V.;
[plaats] [kadastraal nummer 5] ([adres 4] [nummer 3]) - [bedrijfsnaam 3] B.V.;
[plaats] [kadastraal nummer 6] ([adres 4] [nummer 4]) - [bedrijfsnaam 3] B.V.;
[plaats] [kadastraal nummer 7] ([adres 4] [nummer 5]) - [bedrijfsnaam 3] B.V.;
[plaats] [kadastraal nummer 8] ([adres 4] [nummer 6]) – N.V. [bedrijfsnaam 4].

1.1.

In het primaire besluit heeft verweerder de percelen definitief aangewezen als percelen waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd en aangevuld.

Het beroep

2. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en betogen dat zij ondanks de verkoop van de percelen nog procesbelang hebben bij het beroep. Eisers betogen verder dat verweerder ten onrechte geen beslissing heeft genomen over de rechtmatigheid van het collegebesluit van 10 november 2020, dat het bestreden besluit is genomen in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir, dat het bestreden besluit op de verkeerde planologische grondslag is gebaseerd en dat voor de percelen aan het [adres 1] en de [adres 2] niet aan de vereisten van artikel 3 van de Wvg is voldaan. Tot slot verzoeken eisers om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Procesbelang bij het beroep

3. Eisers stellen dat zij nog belang hebben bij het beroep, omdat zij schade hebben geleden als gevolg van het bestreden besluit. Met instemming van de gemeente hebben eisers de percelen verkocht aan Adriaan van Erk Onroerend Goed B.V. De koper is volgens eisers echter afspraken niet nagekomen, zodat eisers niet aan de levering van de percelen hebben meegewerkt. In het arrest van het gerechtshof Den Haag van 13 juni 2022^[1]zijn eisers verplicht medewerking te verlenen aan de levering van de percelen op straffe van dwangsommen. Levering van de percelen heeft vervolgens tegen een bedrag van
€ 60 miljoen plaatsgevonden, terwijl de percelen in 2022 werden getaxeerd op een totaalbedrag van bijna € 140 miljoen. De hierdoor geleden schade zou niet zijn geleden als geen voorkeursrechten waren gevestigd. Eisers hadden een hogere verkoopopbrengst kunnen realiseren wanneer de percelen afzonderlijk waren verkocht. Volgens eisers is hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden.

3.1.

Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat om schadevergoeding te kunnen krijgen in verband met een onrechtmatig besluit, vast moet komen te staan dat dat besluit onrechtmatig is. Indien er een procedure bij de bestuursrechter openstond tegen een beweerdelijk schadeveroorzakend besluit en daarin de onrechtmatigheid niet is vastgesteld, dan zal de schade niet kunnen worden verhaald, omdat - specifieke uitzonderingen daargelaten - door de burgerlijke of bestuursrechter of het bestuursorgaan zal worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de besluitvorming.^[2]

3.2.

Gelet op de in de rechtspraak ontwikkelde gebondenheid van de civiele rechter aan uitspraken van de bestuursrechter over de (on)rechtmatigheid van besluiten ten aanzien waarvan laatstgenoemde bevoegd is te oordelen, hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank procesbelang bij een inhoudelijk oordeel over de (on)rechtmatigheid van het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden. Van eisers hoeft niet te worden verwacht dat zij onderbouwen hoe hoog deze schade is, zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016.^[3]Dat eisers hun schade in deze procedure nog niet hebben onderbouwd met een taxatierapport, kan hun daarom niet worden tegengeworpen. Eisers hebben in dit verband een overzicht overgelegd van de waarde van de percelen, die vele malen hoger is dan de waarde waarvoor de percelen zijn verkocht. Eisers hebben toegelicht dat zij als gevolg van het bestreden besluit beperkt waren in hun mogelijkheden de percelen zelf te ontwikkelen of aan andere partijen te verkopen. Gelet op deze toelichting acht de rechtbank het op voorhand tot op zekere hoogte aannemelijk dat als gevolg van de aanwijzing schade is geleden. Eisers hebben daarom belang bij het beroep.

Voorlopige aanwijzing door het college

4. Eisers betogen dat in het bestreden besluit ten onrechte geen oordeel over de rechtmatigheid van het collegebesluit van 10 november 2020 is gegeven. Eisers hebben belang bij een beslissing over de rechtmatigheid van het collegebesluit, omdat zij schade hebben geleden als gevolg van de voorlopige aanwijzing. Daarbij is van belang dat een concrete verkoopmogelijkheid door de voorlopige aanwijzing is geblokkeerd en dat eisers tijdens de bezwaarprocedure hebben verzocht om vergoeding van de door hen gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

4.1.

De rechtbank overweegt dat de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing moet kunnen worden beoordeeld indien die schade heeft veroorzaakt. De rechtbank overweegt verder dat het in dat geval aan verweerder is om die rechtmatigheid te beoordelen in het kader van de beslissing op het bezwaar tegen de definitieve aanwijzing. De rechtbank verwijst ter motivering hiervan naar de uitspraak van 8 maart 2023 met zaaknummers SGR 20/6534 en SGR 20/6537.

4.2.

De rechtbank is van oordeel dat eisers niet tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt dat het collegebesluit van 10 november 2020 schade heeft veroorzaakt. Eisers hebben weliswaar gesteld dat zij verkoopplannen hadden en dat het voorkeursrecht aan doorgang hiervan in de weg stond, maar zij hebben geen stukken overgelegd waar dit uit blijkt. De voorlopige aanwijzing gold slechts voor een periode van tien dagen, waarna deze van rechtswege is vervallen door de definitieve aanwijzing in het primaire besluit. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat een verkoop juist in die periode is geblokkeerd. Eisers hebben in dit verband gewezen op de brief van hun advocaat van 17 november 2020, waarin de gemeente is gesommeerd de voorlopige aanwijzing van de percelen in te trekken. Verweerder heeft in zijn reactie van 19 november 2020 aangegeven bereid te zijn mee te werken aan een verkoop, als aannemelijk wordt gemaakt dat een concreet voornemen tot verkoop bestaat. Op dit bericht is geen reactie van eisers gekomen. De executieveiling die op 7 december 2020 zou plaatsvinden, dateert van na de definitieve aanwijzing, zodat ook hierin geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat eisers schade hebben geleden als gevolg van het collegebesluit tot voorlopige aanwijzing. De rechtbank ziet ook in het verzoek van eisers om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten geen aanleiding voor het oordeel dat eisers belang hadden bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing. De rechtbank is van oordeel dat het college niet meer bevoegd was te beslissen op het bezwaar tegen het collegebesluit tot voorlopige aanwijzing, zodat geen aanleiding kon bestaan voor een vergoeding door het college van de in bezwaar gemaakte proceskosten (zie hiervoor de uitspraak van 8 maart 2023 met zaaknummers SGR 20/6534 en SGR 20/6537). De rechtbank overweegt dat dit betekent dat geen aanleiding bestond voor een rechtmatigheidsoordeel over de voorlopige aanwijzing. De rechtbank komt daarom niet toe aan een bespreking van de inhoudelijke gronden van eisers tegen de voorlopige aanwijzing in het collegebesluit van 10 november 2020.

Definitieve aanwijzing door verweerder

5. Eisers betogen dat het bestreden besluit op een verkeerde planologische grondslag berust. Het voorkeursrecht is ten onrechte op artikel 4 in plaats van artikel 3 van de Wvg gebaseerd. Ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht op de gronden op de [adres 4] was het bestemmingsplan “Zeewaardig” van kracht. Dit bestemmingsplan is conserverend van aard. Een dergelijk bestemmingsplan kan geen toereikende planologische grondslag bieden voor de aanwijzing, nu de meest recente planologische inzichten hiervoor dienen te worden gebruikt. De meest recente planologische inzichten liggen niet in dit bestemmingsplan besloten, nu er na de inwerkingtreding van dit plan tal van visies zijn verschenen waaruit recentere planologische inzichten volgen. Eisers wijzen in dit verband op de uitspraken van de Afdeling van 2 februari 2011^[4]en 26 september 2001.^[5]

5.1.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wvg komen voor aanwijzing in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.

Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg komen in afwijking van artikel 3, eerste lid, voor aanwijzing voorts in aanmerking gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.

5.2.

De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat artikel 4 van de Wvg aan het bestreden besluit ten grondslag had moeten worden gelegd. Taalkundig gezien wordt voldaan aan de vereisten die in artikel 3, eerste lid, van de Wvg zijn opgenomen; het betreft percelen waaraan het bestemmingplan “Zeewaardig” een niet-agrarische bestemming toekent en waarbij het gebruik als onbebouwde/onontwikkelde percelen van die bestemming afwijkt. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 4 van de Wvg de juiste grondslag zou zijn. Daarbij is relevant dat de structuurvisie “Omgevingsvisie [plaats] 2030” van 13 november 2018 niet in een ander gebruik op de percelen op de [adres 4] voorziet dan het bestemmingsplan “Zeewaardig”. Dat betekent dat het bestemmingsplan nog steeds de meest recente planologische inzichten bevat. Dat het bestemmingsplan conserverend van aard is en een ouder bestemmingsplan is, betekent ook niet dat hierin niet de meest recente planologische inzichten zijn vastgelegd. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder een dergelijk bestemmingsplan niet kan gebruiken voor het vestigen van een voorkeursrecht indien het feitelijke gebruik afwijkt van het planologische gebruik, zoals in deze situatie het geval was.

6. Eisers betogen verder dat voor de percelen aan het [adres 1] en de [adres 2] niet aan de vereisten van artikel 3 van de Wvg is voldaan. Op 24 november 2020 heeft verweerder het “Voorbereidingsbesluit bestemmingsplan Correctie Zeewaardig fase 3” genomen. Uit dit voorbereidingsbesluit volgt dat verweerder het huidige, feitelijke gebruik van de percelen als plein wil handhaven, terwijl het voorkeursrecht is gebaseerd op de uitgangspunten uit het geldende bestemmingsplan “Zeewaardig”. Die uitgangspunten kunnen met het voorbereidingsbesluit niet meer worden gerealiseerd. Er is in zoverre dus geen sprake van afwijkend gebruik als bedoeld in artikel 3 van de Wvg. Ook het voorbereidingsbesluit van 28 september 2021^[6]strekt tot handhaving van de bestaande situatie als plein.

6.1.

Verweerder heeft ter zitting zijn standpunt dat artikel 6:13 van de Awb aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat, ingetrokken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van afwijkend gebruik. Het voorbereidingsbesluit wijzigt niets aan de planologische grondslag van het bestreden besluit, zodat geen sprake is van oneigenlijk gebruik van de Wvg. Uit het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan volgt dat de bestemming van het perceel aan het [adres 1] vergelijkbaar is met de huidige bestemming. Het bestaande gebruik – een braakliggend terrein – wordt niet gehandhaafd, er worden ruimtelijke ontwikkelingen beoogd die daarvan afwijken.

6.2.

De rechtbank overweegt dat ten tijde van het bestreden besluit op de percelen sprake was van gebruik dat afweek van het bestemmingsplan, zodat verweerder op grond van artikel 3 van de Wvg een voorkeursrecht kon vestigen. Verweerder betoogt verder terecht dat het voorbereidingsbesluit de planologische grondslag van het bestreden besluit niet wijzigt. Ook na het nemen van het voorbereidingsbesluit was sprake van gebruik dat afweek van het bestemmingsplan “Zeewaardig”. Eisers betogen weliswaar terecht dat als gevolg van het voorbereidingsbesluit het (tijdelijk) niet meer mogelijk was om de in het bestemmingsplan “Zeewaardig” opgenomen bestemmingen te realiseren, maar dit leidt niet tot het oordeel dat daarmee de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, niet meer daadwerkelijk tot stand kon komen. Verweerder heeft toegelicht dat het voorbereidingsbesluit is genomen in verband met de voorbereiding van het bestemmingsplan “Correctie Zeewaardig, fase 3” waarin aan de percelen een vergelijkbare bestemming is toegekend als in het bestemmingsplan “Zeewaardig”. Dit betekent dat het na inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan weer mogelijk wordt de bestemmingen, waarvan het feitelijk gebruik afwijkt, te realiseren.

7. De rechtbank ziet ten slotte geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat het voorkeursrecht alleen is gevestigd vanwege de aangekondigde executieveiling op 7 december 2020. Verweerder heeft toegelicht dat eisers geen gebruik wilden maken van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt tot ontwikkeling van de percelen. De gemeente wenst echter dat de percelen binnen de planperiode worden ontwikkeld. De raad kan in dat geval artikel 3 van de Wvg gebruiken om een voorkeursrecht te vestigen en daarmee de regie bij de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen te behouden.

Conclusie

8. Het beroep is ongegrond.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Overschrijding van de redelijke termijn

10. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

10.1.

Naar vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens gevallen van bijzondere omstandigheden.

10.2.

De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder, te weten 19 november 2020. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn twee jaar en ruim drie maanden verstreken. Het bestuurlijk deel van deze procedure bedraagt minder dan zes maanden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft geheel in de rechterlijke fase plaatsgevonden.

10.3.

De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak en in de opstelling van eisers in deze procedure geen aanknopingspunten gevonden kunnen worden voor het oordeel dat de lengte van deze procedure in beroep langer dan anderhalf jaar had mogen bedragen. De redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM is daarom – naar boven afgerond – met een half jaar overschreden.

10.4.

Uitgaande van een vergoeding van € 500,- per half jaar komt de rechtbank tot een vergoeding van € 500,-. De rechtbank zal de Staat in deze kosten veroordelen. De Staat dient ook de door eisers gemaakte proceskosten in verband met het verzoek te vergoeden. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de behandeling ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,- aan eisers;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 837,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.