Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/6100
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2023 in de zaak tussen
Renewi Nederland B.V., uit Rotterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. S.F.J. Sluiter),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
(gemachtigde: mr. P.D.W. Tan).
Procesverloop
In het besluit van 30 maart 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de APV. [1]
In het besluit van 18 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
In het besluit van 14 december 2022 (de invorderingsbeschikking) heeft verweerder € 1.500,- ingevorderd, omdat eiseres niet heeft voldaan aan de opgelegde last. [2]
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 30 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben aan de zijde van eiseres mr. [naam 1], [naam 2] en de gemachtigde van eiseres deelgenomen. Voorts heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder de gelegenheid geboden de stukken die aan de invorderingsbeschikking ten grondslag heeft gelegd, over te leggen.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Bij brief van 9 oktober 2023 heeft de rechtbank partijen te kennen gegeven een nadere zitting niet nodig te vinden. Partijen zijn daarbij verzocht om binnen één week te laten weten of zij wel op een nadere zitting willen worden gehoord. Partijen hebben hierop niet gereageerd.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres verhuurt onder meer containers voor de inzameling van bouw- en sloopafval. Verweerder heeft aan eiseres voor de derde keer een last onder dwangsom opgelegd, vanwege het plaatsen van puincontainers in de openbare ruimte zonder voorafgaande melding bij de gemeente. Eiseres handelt daarmee in strijd met artikel 2:10, eerste lid, van de APV. Verweerder heeft daarom ter voorkoming van de overtreding een dwangsom opgelegd van € 1.500,- per constatering per dag, met een maximum van € 9.000,-.
Relevante wet- en regelgeving.
2. In artikel 2:10, eerste lid, van de APV staat dat het verboden is zonder vergunning of instemming van het college van burgemeester en wethouders een voorwerp op, in, over of boven de weg te plaatsen, aan te brengen of te hebben, of de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
In het tweede lid, aanhef en onder i, staat dat dit verbod niet van toepassing is op voorwerpen geplaatst voor werkzaamheden en voorwerpen geplaatst ten behoeve van bouwwerkzaamheden, mits dit minimaal 24 uur vooraf is gemeld bij het college van burgemeester en wethouders met het daarvoor door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde meldingsformulier en wordt voldaan aan de daarvoor gestelde voorwaarden. Eén van de voorwaarden is dat het voorwerp niet langer wordt geplaatst dan voor het uitvoeren van de (bouw)werkzaamheden noodzakelijk is met een maximum duur van negen weken gerekend vanaf de eerste dag van de periode waarvoor de plaatsing wordt gemeld.
Ten aanzien van het dwangsombesluit.
Wat vindt eiseres?
3. Eiseres vindt dat artikel 2:10 van Pro de APV onverbindend moet worden verklaard, dan wel buiten toepassing moet blijven, omdat deze bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij voert daartoe aan dat met het voorschrift niet duidelijk is hoe er gehandeld moet worden in de situatie dat een container onverwachts langer dan negen weken ter plaatse moet blijven. Ook is niet duidelijk of bij het wisselen van een container een nieuwe melding is vereist en of op dat moment een nieuwe termijn van negen weken gaat lopen. Verder voert eiseres aan dat de maximale duur van negen weken niet is gemotiveerd. Deze termijn wordt in geen enkele andere gemeente gehanteerd. Daarnaast is de verplichting om de plaatsing van een container 24 uur van tevoren te melden niet gemotiveerd en onevenredig bezwarend. Het is niet duidelijk welk belang met deze verplichting is gediend. Voorts is het van tevoren niet altijd duidelijk op welke locatie de container geplaatst kan worden. Dit is bijvoorbeeld afhankelijk van welke parkeerplaats ten tijde van de plaatsing vrij is. De 24-uurstermijn maakt ook plaatsing van containers bij spoedwerkzaamheden of calamiteiten onmogelijk. Eiseres wijst er voorts op dat het gebruik van een meldingsformulier onuitvoerbaar en onevenredig bezwarend is. Bovendien blijkt uit de website van de gemeente dat een melding moet worden gedaan in het programma LTC Meldingen & Vergunningen. Dit is iets anders dan een formulier. Als er geen formulier beschikbaar is, kan eiseres ook geen deugdelijke melding doen. Eiseres betoogt dat verweerder in bezwaar ten onrechte niet de rechtmatigheid van deze bepaling van de APV heeft getoetst.
Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom ook niet in stand kan blijven, omdat zij het niet in haar macht heeft om aan de last te voldoen. Gelet op de hoeveelheid geplaatste containers, de diverse regelgeving in verschillende gemeentes en de verschillende behoeftes van de opdrachtgevers, is het niet mogelijk om de uiterste ophaaldatum voor elke container te administreren en de containers tijdig op te halen. Eiseres heeft dagelijks duizenden containers uitstaan, waarvan ongeveer 600 in Den Haag. De opdrachtgever is daarom contractueel verantwoordelijk gemaakt voor het aanvragen en in stand houden van de benodigde vergunning, dan wel het voldoen aan de meldingsplicht voor de plaatsing van de container. Verweerder heeft daarom ook onvoldoende gemotiveerd waarom de last zich tot eiseres richt en niet tot de huurder van de container. Het bestreden besluit is verder in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De overtreding kan niet, dan wel in verminderde mate, aan eiseres worden toegerekend.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. Volgens vaste rechtspraak kan de rechter een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. [3]
Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van Pro de Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
5. Eiseres heeft betoogd dat de regeling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onvoldoende is gemotiveerd. Gelet op voorgaande kan de enkele strijd met deze formele beginselen niet leiden tot het onverbindend verklaren van de regeling. Eiseres heeft daarbij niet aangegeven met welke hogere regelgeving deze regeling in strijd zou zijn. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding om de regeling onverbindend te achten. De omstandigheid dat eiseres de regeling niet voldoende werkbaar vindt, doet daar niet aan af.
6. De rechtbank ziet ook geen aanleiding de regeling buiten toepassing te laten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft verklaard dat de regels voor het doen van een melding de afgelopen jaren erg zijn versoepeld, aangezien er voorheen altijd een vergunning nodig was. In de toelichting bij het voorstel tot wijziging van de APV [4] op dit punt staat dat een meldingsplicht wordt ingevoerd om beter bij de praktijk aan te sluiten, waarbij de daaraan verbonden voorwaarden zijn gebaseerd op de weigeringsgronden van de (voormalige) vergunning, zodat het beschermingsniveau voor de leefomgeving nagenoeg gelijk blijft. Verweerder heeft er verder op gewezen dat een tijdige melding van belang is ter voorkoming van hinder of gevaar voor de omgeving en voor de wegbeheerder. Hoewel in de toelichting niet wordt gemotiveerd waarom er is gekozen voor een termijn van 24 uur voor de melding, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat deze termijn onredelijk bezwarend zou zijn. Eiseres kan haar bedrijfsvoering daarop inrichten en ook naar haar klanten communiceren dat als de aangemelde locatie niet vrij is, de container niet wordt geplaatst. Voor andere containerbedrijven gelden dezelfde regels, waardoor eiseres in zoverre geen nadeel ondervindt ten opzichte van haar concurrenten. Ten aanzien van de handhaving op de juiste plaatsing van de containers heeft verweerder in haar nadere schrijven van 12 augustus 2023 aangegeven dat wanneer een container toch op een andere dan de aangemelde plek wordt geplaatst, van eiseres op zijn minst zo snel mogelijk een nieuwe melding mag worden verwacht, onder vermelding van het nummer van de aanvankelijke melding. Ook wijst verweerder erop dat eiseres de gewijzigde locatie op zijn minst kan doorgeven aan de wegbeheerder en daarbij kan verzoeken om instemming. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder verder voldoende gemotiveerd waarom de maximale duur van een melding negen weken is, namelijk om te voorkomen dat de gebruiksmogelijkheden van de weg te lang aan de publieke functie worden onttrokken. Bovendien wijst de rechtbank erop dat, gelet op de regelgeving, voor (bouw)werkzaamheden die langer dan negen weken duren een vergunning moet worden aangevraagd. Dat andere gemeentes een dergelijke termijn niet hanteren, maakt nog niet dat verweerder deze termijn niet heeft mogen stellen. De omstandigheid dat verweerder in de regelgeving niet kenbaar heeft gemaakt hoe te handelen wanneer de plaatsing van een container onverhoopt toch langer dan negen weken nodig is, maakt niet dat de regelgeving op dit punt onzorgvuldig of in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. De aanvrager van een container kan bij zijn aanvraag immers kiezen tussen een melding voor de duur van maximaal negen weken of een vergunning voor een langere duur dan negen weken. Zodra duidelijk wordt dat de werkzaamheden langer gaan duren dan negen weken, is het aan de aanvrager om (alsnog) een vergunning aan te vragen, dan wel, zoals door verweerder ter zitting is aangegeven, een nieuwe melding te doen. De rechtbank geeft verweerder mee dat het opnemen van deze praktijk in de (uitleg) bij de regelgeving verhelderend zou kunnen werken. Voor zover eiseres heeft gesteld dat het gebruik van een meldingsformulier onuitvoerbaar en onevenredig bezwarend is en dat dat formulier bovendien niet beschikbaar is, overweegt de rechtbank dat verweerder werkt met een digitaal meldingen systeem. Eiseres is bekend met dit systeem en maakt hier ook gebruik van. De rechtbank ziet dan ook niet in dat het ontbreken van meldingsformulieren voor onoverkomelijke problemen kan zorgen voor eiseres.
7. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat zij het niet in haar macht heeft om aan de last te voldoen. Eiseres is immers degene die de containers verhuurt en ook feitelijk plaatst. De problemen waar eiseres tegen aanloopt zijn nu eenmaal onderdeel van haar bedrijfsvoering en komen voor eigen rekening en risico. De rechtbank ziet reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de overtreding niet, dan wel in verminderde mate, aan eiseres kan worden toegerekend.
8. Gelet op voorgaande heeft verweerder dan ook aan eiseres de last onder dwangsom mogen opleggen.
Ten aanzien van de invorderingsbeschikking.
9. Verweerder heeft aan de invorderingsbeschikking ten grondslag gelegd dat bij een controle op 28 november 2022, rond 11:04 uur, door een toezichthouder van verweerder is vastgesteld dat door eiseres, zonder vergunning of instemming van verweerder, een container op de locatie Burgemeester van der Veldestraat ter hoogte van nummer 8 in Den Haag is geplaatst. Eiseres heeft daarmee niet voldaan aan de last. Verweerder heeft daarom een verbeurde dwangsom van € 1.500,- ingevorderd.
Wat vindt eiseres?
10. Eiseres betoogt dat de invorderingsbeschikking onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij voert daartoe aan dat verweerder geen bewijs heeft geleverd voor de gestelde overtreding. Ook blijkt uit het besluit niet dat verweerder heeft onderzocht of de container is aangemeld voor een andere nabijgelegen locatie. Verweerder heeft immers aangegeven daar in de handhaving soepel mee om te gaan.
Schorsing van het onderzoek ter zitting.
11. Ter zitting is gebleken dat verweerder ten aanzien van de gronden gericht tegen de invorderingsbeschikking per abuis is uitgegaan van een eerder opgelegde invorderingsbeschikking. De rechtbank heeft geconstateerd dat de onderliggende stukken van deze nieuwe invorderingsbeschikking van 14 december 2022 niet zijn overgelegd. Aangezien de rechtbank moet kunnen controleren of de overtreding terecht is vastgesteld, heeft zij het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder de gelegenheid geboden deze stukken alsnog te overleggen.
12. Verweerder heeft daarop het proces-verbaal van bevindingen overgelegd dat ten grondslag ligt aan de invorderingsbeschikking. Hierin staat dat na controle in het Key2vergunningen systeem is geconstateerd dat voor de geplaatste container geen vergunning is verleend. De rechtbank heeft daarop schriftelijk aan verweerder gevraagd om uitleg over hoe dit systeem werkt en of daarin ook de meldingen als bedoeld in artikel 2:10, tweede lid, aanhef en onder i, van de APV, bij controle in dit systeem zichtbaar zijn. Verweerder heeft daarop schriftelijk uitgelegd dat die meldingen moeten worden gedaan in het LTC-systeem en dat deze meldingen niet zichtbaar zijn in het Key2vergunningen systeem. Verweerder heeft daarbij een uitleg gegeven over de werking van het LTC-systeem. Eiseres heeft hierop gereageerd en haar standpunten herhaald.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat eiseres een overtreding heeft begaan en daardoor niet heeft voldaan aan de aan haar opgelegde last. Verweerder heeft dan ook ten onrechte een dwangsom ingevorderd. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
14. In het proces-verbaal van bevindingen van 28 november 2022 staat dat de verbalisant ter plaatse een blauwe puincontainer van eiseres op de openbare weg zag staan en dat het hem ambtshalve bekend was dat deze container daar al een geruime tijd stond. Na controle in het Key2vergunningensysteem heeft de verbalisant geconstateerd dat voor de container geen vergunning is verleend en dat de plaatsing van de container daarom in strijd is met artikel 2:10, eerste lid, van de APV. Verweerder heeft echter in antwoord op de door de rechtbank gestelde vragen te kennen gegeven dat in dit Key2vergunningensysteem niet de meldingen als bedoeld in artikel 2:10, tweede lid, aanhef en onder i, van de APV, zichtbaar zijn. Uit het procesverbaal van bevindingen blijkt niet dat de verbalisant het daarvoor gebruikte LTC-systeem ook heeft gecontroleerd. Nu uit de opmerking dat de container er al “een geruime tijd” stond niet kan worden opgemaakt of dit langer dan negen weken was, kan de rechtbank niet vaststellen of door de verbalisant kon worden volstaan met de controle in het Key2vergunningensysteem. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat eiseres een overtreding heeft begaan. De stelling van verweerder dat eiseres zelf geen bewijs heeft overgelegd dat zij een melding heeft gemaakt, doet daar niet aan af, nu het in eerste instantie aan verweerder is om aan te tonen dat er sprake is van een overtreding.
Conclusie
15. Het beroep ten aanzien van de invorderingsbeschikking is gegrond. Dat betekent dat de invorderingsbeschikking wordt vernietigd en eiseres de ingevorderde dwangsom niet hoeft te betalen.
16. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond, voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 18 augustus 2022 (de last onder dwangsom);
- verklaart het beroep gegrond, voor zover gericht tegen de invorderingsbeschikking van 14 december 2022;
- vernietigt de invorderingsbeschikking van 14 december 2022;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Nobel, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.