ECLI:NL:RBDHA:2023:17314

Uitspraak

RECHTBANK Den Haag

Team Handel

Zaaknummer: C/09/632164 / HA ZA 22-574

Vonnis van 8 november 2023

in de zaak van

1.
B.V. ESBROte Wehl (Doetinchem),
2.
PLUKON BLOKKER B.V.te Blokker,
3.
PLUKON DEDEMSVAART B.V.te Dedemsvaart,
4.
PLUKON GOOR B.V., te Goor,
5.
PLUIMVEESLACHTERIJ G.P. REMKES B.V.te Epe,
6.
STORTEBOOM FRESH B.V.te Putten,
7.
STORTEBOOM KORNHORN B.V.te Kornhorn,
8.
V.D. BOR PLUIMVEESLACHTERIJ B.V.te Nijkerk,

eisende partijen,

advocaat: mr. L.W. Feenstra te Breda,

tegen

STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit)te Den Haag,

gedaagde partij,

advocaat: mr. P.J. Tanja te Den Haag.

Eisers worden hierna individueel aangeduid als Esbro, Plukon Blokker, Plukon Dedemsvaart, Plukon Goor, Remkes, Storteboom Fresh, Storteboom Kornhorn en Van de Bor en gezamenlijk als Esbro c.s. Gedaagde wordt hierna aangeduid als de Staat en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit als de NVWA.

1. De procedure

1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 15 juni 2022 met de producties 1 tot en met 14;

- het herstelexploot van 5 juli 2022;

- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 6;

- het tussenvonnis van 15 februari 2023 waarin een mondelinge behandeling is bevolen;

- de mondelinge behandeling van 28 maart 2023, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt en welke aantekeningen in het procesdossier zijn gevoegd.

1.2. Ten slotte is vonnis bepaald op heden.

2. De feiten

2.1. Esbro c.s. exploiteren pluimveeslachterijen.

2.2. De NVWA is verantwoordelijk voor het toezicht op de slacht van pluimvee.

2.3. De slacht dient plaatst vinden in aanwezigheid van een toezichthouder van de NVWA.

2.4. Op 15 februari 2021 heeft het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (hierna: het KNMI) het volgende weeralarm (hierna: het Weeralarm) uitgebracht:

“
Update 17.53 uur

Het KNMI heeft voor vannacht en maandagochtend code rood afgegeven in verband met ijzel. Maandag is er in de loop van de nacht en in de ochtend kans op verraderlijke gladheid op uitgebreide schaal als gevolg van ijzel.

Vanaf 03.00 uur voor Noord- en Zuid Holland en Zeeland

Vanaf 05.00 uur Waddeneilanden, Friesland, Flevoland, Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant

Vanaf 07.00 uur Groningen, Drenthe, Overijssel en Limburg

(…)

RWS adviseert mensen die toch de weg op moeten de weersverwachting en de verkeersinfo goed in de gaten te houden en de rijstijl aan te passen op de situatie op de weg: Langzaam rijden, afstand houden, niet onnodig van rijstrook wisselen en rustig remmen.”

2.5. Op 14 februari 2021 omstreeks 18.00 uur heeft de NVWA gezien het Weeralarm een crisisteam bijeengeroepen om een beslissing te nemen over de aanwezigheid van toezichthouders in slachterijen op 15 februari 2021

2.6. In de loop van diezelfde avond is er telefonisch contact geweest tussen vertegenwoordigers van de brancheorganisatie voor pluimveeslachterijen Nepluvi en de NVWA. In dit contact is van de zijde van de NVWA aangekondigd dat zij, gezien het Weeralarm, niet voornemens is op 15 februari 2021 toezichthouders de weg op te sturen zo lang het Weeralarm geldt.

2.7. Om 22.29 uur heeft de NVWA Nepluvi telefonisch op de hoogte gebracht dat op 15 februari 2021 in de (vroege) ochtend vanwege de weeromstandigheden geen enkele toezichthouder op pad gaat. Daarna is iedere slachterij apart benaderd door de NVWA.

2.8. Voor 15 februari 2021 zou bij Esbro c.s., verschillend per slachterij, de slacht starten tussen 03.40 uur en 06.00 uur aanvangen.

2.9. Op 15 februari 2021 heeft de directeur [Naam] van de NVWA om 07.23 uur het volgende bericht rondgestuurd:

“
In navolging van het bericht van gisterenavond:

Update van het overleg van vanochtend 7 uur. Beeld is zeer wisselend in het land.

Inmiddels is de situatie in Zuidholland en Zeeland weer geel. Betekent dat we in die provincies weer gaan opstarten.

Verder wordt nauwlettend de weers- en wegsituatie gemonitord.

In contact met de teamleiders wordt gefaseerd opgestart zodra de situatie weer veilig is (waarbij we én de KNMI gegevens én de werkelijke situatie in acht nemen). Met alle bedrijven wordt het contact onderhouden zodat de bedrijven ook weten waar ze aan toen zijn.”

2.10. In de loop van 15 en 16 februari 2021 zijn toezichthouders naar de slachterijen afgereisd en is bij Esbro c.s. de slacht weer opgestart.

2.11. In onderstaande tabel zijn opgenomen: het tijdstip waarvoor code rood in de provincie waarin de betreffende slachterij gelegen is geldt, de geplande starttijd van de slacht en het tijdstip waarop de slacht feitelijk is gestart.

Code Rood

Geplande starttijd slacht

Feitelijke starttijd slacht

Esbro

05.00 uur

04.00 uur

13.00 uur

Plukon Blokker

03.00 uur

04.45 uur

12.00 uur

Plukon Dedemsvaart

07.00 uur

04.40 uur

11.00 uur

Plukon Goor

07.00 uur

03.40 uur

13.36 uur

Remkes

05.00 uur

05.45 uur

16 februari

Storteboom Fresh

05.00 uur

04.30 uur

14.15 uur (uiteindelijk op 16 februari gestart)

Storteboom Kornhoorn

05.00 uur

04.30 uur

16 februari

Van den Bor

05.00 uur

06.00 uur

16 februari

3. Het geschil

3.1. Esbro c.s. vorderen: (i) een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens Esbro c.s.; (ii) een veroordeling van de Staat tot vergoeding van de door hen geleden schade; en (iii) met een veroordeling van de Staat in de proceskosten.

3.2. Esbro c.s. hebben aan de vordering ten grondslag gelegd dat de NVWA onrechtmatig gehandeld heeft omdat primair sprake is van een schending van een wettelijke plicht, die volgt uit het Unierecht en het Planningskader. Subsidiair voeren Esbro c.s. dat de NVWA in strijd gehandeld hebben met hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Omdat de toezichthouders niet aanwezig waren hebben Esbro c.s. de geplande slachten moet opschorten. Hierdoor hebben zij extra kosten moeten maken, waaronder personeelskosten en kosten voor extra schoonmaak en vervoer. Verder hebben Esbro c.s. vlees tegen een lagere prijs moeten verkopen. Deze schade is het gevolg van het onrechtmatig handelen van de Staat.

3.3. De Staat voert verweer en concludeert tot een afwijzing van de vordering.

3.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

4. De beoordeling

I. Inleiding

4.1.

De rechtbank stelt voorop dat het Weeralarm zelf en de vraag of het Weeralarm op juist gronden is afgegeven, geen onderwerp van deze procedure zijn. Verder is niet in geschil dat het Weeralarm een advies behelst en geen verbod om de weg op te gaan. De vraag die in deze zaak centraal staat is of de NVWA op juiste gronden heeft besloten om, naar aanleiding van het Weeralarm, in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouders naar de slachterijen te laten gaan. De rechtbank zal eerst beoordelen of de NVWA een wettelijke plicht geschonden heeft. Deze vraag zal worden getoetst aan de hand van het Unierechtelijke kader dat geldt voor het toezicht op slachterijen en het kader dat de NVWA zelf heeft opgesteld. Vervolgens zal worden beoordeeld of sprake is van een schending van ongeschreven recht, waarbij de vraag centraal staat of sprake is van zorgvuldige besluitvorming.

II. Handelen in strijd met wettelijke plicht

Unierecht

4.2.

In de Verordening (EU) 2017/625 (hierna: de Verordening) zijn regels opgenomen voor de officiële controles die worden uitgevoerd om de naleving van de agrovoedselketenwetgeving te waarborgen. In art. 18 eerste lid, jo. tweede lid van de Verordening zijn regels opgenomen over de ante- en post-mortemkeuring bij de slacht door of onder verantwoordelijkheid van een toezichthouder, een officiële dierenarts (hierna: de toezichthouder). In Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 (hierna: de Uitvoeringsverordening) zijn regels opgenomen voor de uitvoering van de officiële controles. In art. 11 respectievelijk 12 van de Uitvoeringsverordening is bepaald dat in het geval vers vlees afkomstig is van dieren die niet aan een ante- en post-mortemkeuring zijn onderworpen, dit vlees, op de voet van art. 45, aanhef onder a en b van de Uitvoeringsverordening, ongeschikt verklaard moet worden voor menselijke consumptie.

4.3.

Anders dan Esbro c.s., is de rechtbank van oordeel dat de Verordening en de Uitvoeringsverordening geen regels bevatten die de toezichthouder voorschrijven om de controle op de slacht op de geplande tijdstippen uit te voeren. Deze verplichting vloeit niet voort uit de hiervoor genoemde artikelen van de Verordening en de Uitvoeringsverordening. Ook in het arrest waarop Esbro c.s. zich beroepen (HvJEU 5 november 2014, ECLI:EU:C:2014:2333) is een dergelijke verplichting niet verwoord. In dit arrest staat de vraag centraal of de bevoegde autoriteit op grond van het Unierecht een discretionaire bevoegdheid heeft om het tijdstip van de slacht te bepalen, of dat het slachthuis bepaalt wanneer de slacht plaatsvindt. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) heeft in het arrest geoordeeld dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van de Unierechtelijke regelingen te werk gaan volgens regelingen van nationaal recht en dat de relevante regelgeving er niet aan in de weg staat dat de bevoegde autoriteit het tijdstip bepaalt waarop de dieren moeten worden geslacht. Zo wordt in randnummer 21 e.v. overwogen:

“
21. De bepalingen van verordening nr. 854/2004 voorzien dus niet alleen in een beoordelingsbevoegdheid betreffende de risico’s voor de volksgezondheid en voor de gezondheid van de dieren, maar ook in de verplichting voor de bevoegde autoriteiten om toe te zien op de aard en snelheid van de vastgestelde procedures en om te beschikken over het nodige personeel.

23. Dienaangaande is het overeenkomstig de algemene beginselen waarop de Europese Unie is gebaseerd en die de betrekkingen tussen de Unie en de lidstaten beheersen, ingevolge artikel 5 VEU, de taak van de lidstaten de uitvoering van de Unieregelingen op hun grondgebied te verzekeren. Voor zover het Unierecht, daaronder begrepen de algemene beginselen ervan, hiervoor geen gemeenschappelijke voorschriften bevat, gaan de nationale autoriteiten bij de uitvoering van die regelingen te werk volgens de formele en materiële bepalingen van hun nationaal recht (…).

24. Aangezien verordening nr. 854/2004 ter zake geen enkel gemeenschappelijk voorschrift bevat, staat in beginsel niets eraan in de weg dat de bevoegde autoriteiten de feestdagen vaststellen en weigeren tijdens die dagen officiële dierenartsen naar de slachthuizen te sturen. Bovendien kan de bevoegde autoriteit niet worden verplicht om te voldoen aan elk controleverzoek van de slachthuizen, aangezien verordening nr. 854/2004 geen dergelijke verplichting oplegt aan de lidstaten.

(…)

29. Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de bepalingen van verordening nr. 854/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in beginsel niet eraan in de weg staan dat de bevoegde autoriteit het tijdstip bepaalt waarop de dieren moeten worden geslacht, met het oog op de aanwijzing van een officiële dierenarts bij de slacht controles moet verrichten, en weigert een dergelijke dierenarts te sturen op de door het slachthuis vastgestelde dagen en tijdstippen, tenzij er een objectieve noodzaak bestaat om op een dergelijke dag te slachten.”

4.4.

Uit het hiervoor aangehaalde arrest volgt dat de Verordening en de Uitvoeringsverordening de bevoegde autoriteiten, zoals de NVWA, weliswaar voorschrijven voldoende gekwalificeerde toezichthouders beschikbaar te hebben. Deze schrijven toezichthoudende autoriteiten echter niet voor om aan elk controleverzoek van slachthuizen, en dus ook niet aan een controlebezoek in het geval dat wegens de weersomstandigheden naar het oordeel van de NVWA onverantwoord is, te voldoen. Gezien deze overwegingen kan uit dit arrest dus ook geen verplichting van de toezichthoudende autoriteiten worden afgeleid om in het geval het toezicht wegens extreem weer wordt opgeschort, met de slachterijen in overleg te treden.

4.5.

De NVWA heeft met haar beslissing om in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouder op pad te sturen dan ook niet in strijd met het Unierecht gehandeld.

Planningskader

4.6.

Uit voorgaande overwegingen volgt dat lidstaten een discretionaire bevoegdheid hebben om het toezicht op basis van nationaal recht in te vullen. Er is geen nationaalrechtelijke wetgeving die voorschrijft hoe het toezicht moet worden uitgevoerd en hoe de NVWA moet omgaan met calamiteiten zoals extreem weer. Wel heeft de NVWA in overleg met de sector een kader opgesteld voor de uitvoering van het verplichte toezicht dat op aanvraag van de slachterijen plaatsvindt (hierna: het Planningskader). Het Planningskader is opgesteld om, ten behoeve van de slachterijen, de keuringswerkzaamheden zo goed en efficiënt mogelijk in te plannen en bevat onder meer tijdstippen waarop uiterlijk een aanvraag kan worden ingediend, hoe met uitloop van werkzaamheden wordt omgegaan en hoe een eerdere aanvraag kan worden gewijzigd of ingetrokken. Op basis van het Planningskader worden met individuele slachterijen afspraken gemaakt. De afspraken over de aanvangstijden van en aanwezigheid van toezichthouders bij Esbro c.s. op 15 februari 2021 (zie ook de tabel in 2.11) zijn gemaakt in overeenstemming met het Planningskader.

4.7.

Esbro c.s. hebben gesteld dat de NVWA het Planningskader heeft geschonden door in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouders te sturen naar de pluimveeslachterijen, terwijl dit wel was afgesproken en er geen sprake was van een calamiteit. Voor zo ver Esbro c.s. hebben willen aanvoeren dat de gestelde schending van het Planningskader een handelen in strijd is met een wettelijke norm, dan overweegt de rechtbank dat onvoldoende is onderbouwd dat het Planningskader moet worden aangemerkt als wet- of regelgeving is.

4.8.

Maar zelfs als aan het Planningskader wel een wettelijke norm kan worden ontleend, dan geldt dat het Planningskader de mogelijkheid biedt om in het geval van calamiteiten af te wijken van gemaakte afspraken. De rechtbank is van oordeel dat de NVWA het Weeralarm op goede gronden als een calamiteit heeft beschouwd en om die reden van de planning heeft mogen afwijken. Dit oordeel zal hierna worden toegelicht en daar voor zal eerst een aantal, voor deze zaak relevante, uitgangspunten uit het Planningskader worden aangehaald:

‘
De dienstverlening die van de NVWA kan worden verwacht, is de dienstverlening die in normaal maatschappelijk verkeer past.

(…)

Het ingeplande tijdstip van aanvang wordt bij benadering gegeven. De NVWA-medewerker heeft een inspanningsverplichting om op het ingeplande tijdstip of kort hierna aanwezig te zijn. De NVWA houdt wel een marge van 1,5 uur na de beoogde (=ingeplande) aanvang aan. Deze marge is noodzakelijk om oponthoud, vaak buiten de wil van de NVWA om, te kunnen opvangen. (…) Voor slachterijen met permanent toezicht en aangevraagde werkzaamheden die minimaal een dagdeel (4 uren ) bedragen [zoals het geval is bij Esbro c.s., rb.] is een marge van 30 minuten van toepassing.’

4.9.

Daarnaast is in het Planningskader het volgende over calamiteiten opgenomen:

‘
Het begrip calamiteit is voorbehouden voor incidentele oorzaken buiten de macht van de aanvrager en van de NVWA. Het mag geen structurele oorzaak betreffen zoals achterstallig onderhoud of regulier fileleed. Bij de door de NVWA erkende calamiteiten heeft de NVWA wel een inspanningsverplichting, maar kan er geen uitvoeringsgarantie worden gegeven indien de nodige capaciteit niet voorhanden is. De beoordeling van calamiteiten gebeurt door de teamleider planning en/of het afdelingshoofd toezichtvoorbereiding. (….)

Voorbeelden van calamiteiten zijn onder andere:


Extreme weeromstandigheden waardoor de slachturen buiten openingstijd worden aangepast zonder de twee weken aanmeldingstermijn (…)’

4.10.

Het Planningskader bevat uitgangspunten, richtlijnen en -tijden voor het toezicht van de NVWA die op aanvraag plaatsvindt. Deze norm(tijd)en gelden voor zowel de NVWA als de slachterijen. Daarbij geldt de dienstverlening van de NVWA die in het normaal maatschappelijk verkeer passend is als maatstaf. In het Planningskader is tot uitdrukking gebracht dat in het geval van calamiteiten van afspraken die op basis van het Planningskader zijn gemaakt kan worden afgeweken. Extreme weersomstandigheden zijn als voorbeeld van een calamiteit genoemd. Dat het voorbeeld dat in het Planningskader betrekking heeft op de slacht buiten de normale openingstijden doet niet ter zake nu de lijst van voorbeelden niet uitputtend is. Bovendien is extreem weer in het normale maatschappelijk verkeer een schoolvoorbeeld van een calamiteit. In beginsel kan een weersomstandigheid waarvoor het KNMI een weeralarm code rood afgeeft, als extreem worden beschouwd. Een dergelijk weeralarm wordt immers alleen gegeven in het geval van extreem weer dat maatschappij-ontwrichtend kan zijn. Het ligt op de weg van Esbro c.s. om het tegendeel te stellen en zo nodig te bewijzen. Niet in geschil is dat het Weeralarm op juiste gronden is afgegeven. Dit betekent dat de NVWA op basis van het Planningskader in beginsel gedurende het Weeralarm het recht had om af te wijken van de planning.

4.11.

De mogelijkheid om van het Planningskader af te wijken in het geval van een calamiteit wordt beperkt door de inspanningsverplichting van de NVWA om ondanks de calamiteit toch toezichthouders te sturen. Of de NVWA die inspanningsverplichting is nagekomen moet worden getoetst aan de dienstverlening die in het normaal maatschappelijk verkeer passend is. De rechtbank overweegt dat aan de subsidiaire grondslag van de vordering eveneens ten grondslag ligt dat gehandeld is in strijd met de zorgplicht die volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Esbro c.s. hebben echter niet toegelicht of, en zo ja waarom, de inspanningsverplichting uit het Planningskader verder reikt dan de zorgplicht die uit het ongeschreven recht volgt. De beoordeling of sprake is van een schending van de inspanningsverplichting valt dan ook samen met de beoordeling van de zorgplicht, hetgeen de rechtbank hierna zal doen.

III. Handelen in strijd met de zorgplicht respectievelijk inspanningsverplichting

Inleiding en beoordelingskader

4.12.

Esbro c.s. hebben aangevoerd dat de abrupte opschorting van het toezicht een schending van een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur oplevert. De rechtbank leidt uit de stellingen van Esbro c.s. af dat Esbro c.s. meent dat sprake is van een schending van het evenredigheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtzekerheidsbeginsel en het verbod op willekeur.

4.13.

Bij de beoordeling staat voorop dat de NVWA bij de uitvoering van haar wettelijke taken een discretionaire ruimte heeft. Die ruimte heeft zij ook voor de beoordeling of sprake is van een weersomstandigheid die het onverantwoord maakt om toezichthouders naar de slachterijen te sturen. Deze discretionaire ruimte is nader ingevuld met het Planningskader. De NVWA dient als publiekrechtelijke rechtspersoon bij haar handelen de geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht in acht te nemen. Dit betekent dat de burgerlijke rechter het overheidshandelen van de NVWA en de wijze waarop zij invulling geeft aan haar toezichthoudende taak niet alleen moet kijken naar privaatrechtelijke normen, maar tevens naar de algemene beginselen van behoor bestuur. Gelet op artikel 3:12 BW in verbinding met artikel 3:14 BW maken de algemene beginselen van behoorlijk bestuur deel uit van hetgeen de redelijkheid en billijkheid eisen. Verder geldt dat de beslissing om al dan geen toezichthouders op pad te sturen moet worden beoordeeld naar het moment waarop deze genomen is, met de op dat moment bekende en beschikbare informatie.

4.14.

De rechtbank zal hierna beoordelen of sprake is van een schending van de hiervoor genoemde beginselen, waarbij het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel gezamenlijk worden beoordeeld. Daarnaast hebben Esbro c.s. nog aangevoerd dat de NVWA maatwerk had moeten leveren door bijvoorbeeld wel toezichthouders te sturen naar slachterijen die met hun slacht zouden beginnen voordat het Weeralarm gold voor de provincie waarin de betreffende slachterijen gelegen waren. Dat verwijt zal als laatste worden beoordeeld.

Schending evenredigheidsbeginsel

4.15.

Esbro c.s. hebben aangevoerd dat NVWA bij de beslissing om geen toezichthouders op pad te sturen ten onrechte onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van Esbro c.s. Zij hebben benadrukt dat de exploitatie van een pluimveeslachterij een doorlopend proces heeft. De slachterijen zijn een onderdeel van een nauwkeurig afgestemde toeleveringsketen waarin pluimveehouders, vervoerders en afnemers van het vlees een onderdeel zijn. Indien een slachterij besluit om de slacht op te schorten, omdat geen toezichthouder aanwezig is, dan heeft zo’n beslissing effect op de hele keten. Zo is in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 pluimvee dat al bij een aantal slachterijen aanwezig was, teruggestuurd naar de pluimveehouder(s).

4.16.

De NVWA dient bij de uitvoering van haar toezichthoudende taak, en dus ook in de gevallen dat zij voor de vraag staat of het verantwoord is om toezichthouders naar slachterijen te sturen, alle belangen in acht te nemen. Niet in geschil is dat een beslissing om geen toezichthouders op pad te sturen grote financiële gevolgen heeft voor Esbro c.s. In zo’n geval kan misschien wel een slacht plaatsvinden, maar het vlees kan vervolgens niet worden verkocht voor menselijke consumptie. Immers indien geen toezichthouder vo aanwezig is voor een ante- en post-mortemkeuring, moet het vlees van de geslachte dieren worden afgekeurd.

4.17.

Tegenover het financiële belang van Esbro c.s. staat het belang van de toezichthouders. De Staat heeft er op gewezen dat de NVWA als goed werkgever ook de veiligheidsbelangen van de toezichthouders, haar eigen werknemers, in acht moet nemen en dat de NVWA op grond van art. 7:658 Burgerlijk Wetboek verplicht is om maatregelen te nemen om te voorkomen dat zij schade lijden. De Staat heeft voldoende toegelicht dat de aard van de weeromstandigheden waarvoor het Weeralarm is afgegeven, ijzel met verraderlijke gladheid voor alle weggebruikers, en dus ook voor de toezichthouders die op weg zijn naar en van een slachterij, een serieus gevaar oplevert voor de toezichthouders op het moment dat zij zich op de weg begeven.

4.18.

De rechtbank overweegt dat bij de afweging van belangen in de regel aan veiligheidsbelangen een groter gewicht moet worden toegekend dan aan financiële belangen. Het is in dit geval niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat de NVWA gezien de risico’s die toezichthouders lopen als zij onderweg zijn, en waarvoor de NVWA ook verantwoordelijk is, in haar afweging het veiligheidsbelang van de toezichthouders boven het financiële belang van Esbro c.s. heeft geplaatst. Onder de gegeven omstandigheden is misschien wel sprake van een beslissing met voor Esbro c.s. verstrekkende consequenties, deze beslissing is echter niet onevenredig en levert dus geen schending van het evenredigheidsbeginsel op.

Schending zorgvuldigheidsbeginsel

4.19.

Verder hebben Esbro c.s. aangevoerd dat de NVWA op 14 februari 2021 op een dusdanig laat moment heeft aangekondigd dat de volgende (vroege) ochtend geen toezichthouders aanwezig zijn, dat de slachterijen hierop niet hebben kunnen anticiperen. De rechtbank leidt uit de stellingen van Esbro c.s. af dat zij het tijdstip van bekendmaking, gezien hun kenbare belangen, onzorgvuldig is geweest jegens hen. De NVWA heeft om 18.00 uur een crisisberaad belegd en de brancheorganisatie om 22.29 uur op de hoogte gebracht van de beslissing dat op 15 februari in de (vroege) ochtend geen toezichthouders afreizen naar de slachterijen. Dit was op een moment waarop (toeleveranciers van) Esbro c.s. al begonnen waren met de voorbereiding van de slacht.

4.20.

Voor de beantwoording van de vraag of de NVWA haar beslissing te laat heeft genomen althans heeft medegedeeld aan Esbro c.s., is niet bepalend of deze mededeling Esbro c.s. gezien de voorbereiding van de slacht op een te laat moment bereikt heeft, maar of de NVWA de beslissing redelijkerwijs op een eerder moment had kunnen en moeten nemen. Dat laatste is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval.

4.21.

In dit verband wordt meegewogen dat het Weeralarm om 17.53 uur is afgegeven. De NVWA heeft naar aanleiding van het Weeralarm direct een crisisoverleg opgestart. Gezien de – voor de slachterijen – verstrekkende gevolgen van de beslissing om geen toezichthouders op pad te sturen, is een zorgvuldige besluitvorming aangewezen. De NVWA heeft voldoende toegelicht dat zij bij die besluitvorming ook de belangen van de slachterijen heeft betrokken en – in het belang van de slachterijen – ook onderzocht heeft welke alternatieven tot haar beschikking staan. Het onderzoek van deze alternatieven en een zorgvuldige beoordeling nemen enige tijd in beslag. Gesteld noch gebleken is dat dit onderzoek en deze besluitvorming onredelijk veel tijd in beslag genomen hebben.

4.22.

Verder laat de rechtbank meewegen dat in de tussenliggende periode informeel contact geweest is tussen de brancheorganisatie van pluimveeslachterijen en de NVWA, waarin de NVWA heeft laten weten voornemens te zijn in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouders op pad te sturen. Gezien deze vooraankondiging, die ook bekend wordt geacht bij Esbro c.s., hadden Esbro c.s. al op een eerder tijdstip kunnen anticiperen op de afwezigheid van de toezichthouders. Verder weegt mee dat het Weeralarm voor heel Nederland is afgekondigd en zoals hiervoor is overwogen hadden Esbro c.s. gezien de inhoud het Weeralarm er niet – zonder meer – op mogen vertrouwen dat in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 toezichthouders aanwezig zouden zijn. Ook daarin hadden Esbro c.s. aanleiding moeten zien om anticiperende maatregelen te nemen respectievelijk voor te bereiden.

4.23.

Onder deze omstandigheden heeft de NVWA, gezien de kenbare belangen van Esbro c.s., niet te laat haar beslissing medegedeeld en is geen sprake van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel.

Schending van het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel

4.24.

Esbro c.s. hebben verder nog gesteld dat met slachterijen individuele, onvoorwaardelijke afspraken zijn gemaakt over de (aanvangs)tijden waarop een toezichthouder aanwezig is bij de slacht. Gezien deze afspraken mochten Esbro c.s. erop vertrouwen dat in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 toezichthouders aanwezig zouden zijn.

4.25.

Ten aanzien van de schending van het vertrouwens- respectievelijk het rechtzekerheidsbeginsel geldt dat de slachterijen onder normale omstandigheden erop mogen vertrouwen dat een toezichthouder van de NVWA op het gepland tijdstip aanwezig is. Deze afspraken worden echter gemaakt in overeenstemming met het Planningskader. Het Planningskader maakt het mogelijk om in het geval van een calamiteit van de gemaakte afspraken af te wijken. Zoals hiervoor is overwogen, hebben Esbro c.s. onvoldoende weersproken dat de NVWA de in het Weeralarm aangekondigde ijzel terecht hebben aangemerkt als een calamiteit en dat de NVWA om die reden is afgeweken van de gemaakte afspraken met de slachterijen. Onder deze omstandigheden is geen sprake van een schending van het vertrouwens- respectievelijk rechtszekerheidsbeginsel.

Schending verbod op willekeur

4.26.

Esbro c.s. hebben aangevoerd dat de NVWA het verbod op willekeur tweemaal geschonden heeft. Allereerst is een geplande audit van de NVWA bij een pluimveeslachterij wel doorgegaan. De Staat heeft als verweer aangevoerd dat de beslissing om in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouders op pad te sturen alleen gold voor plaats- en tijdgebonden werkzaamheden, zoals toezicht op de slacht. Bij andere werkzaamheden, zoals het uitvoeren van een audit, hebben de toezichthouders de mogelijkheid om het tijdstip daarvan zelf te bepalen. Dit verweer is verder onvoldoende weersproken, zodat de stelling van Esbro c.s. onvoldoende feitelijke grondslag heeft.

4.27.

Daarnaast hebben Esbro c.s. nog aangevoerd dat in de vijf jaren voorafgaand aan 15 februari 2021 driemaal eerder code rood op een werkdag afgegeven is. Bij deze eerdere weeralarmen waren toezichthouders aanwezig bij de slacht. Het argument dat de NVWA haar besluit om op 15 februari 2021 geen toezichthouders naar de slachterijen te sturen in het kader van goed werkgeverschap heeft genomen, is dan ook willekeurig, aldus Esbro c.s.

4.28.

De rechtbank herhaalt op deze plaats dat het weeralarm code rood alleen wordt afgegeven in het geval van extreem weer dat maatschappij-ontwrichtende kan zijn. Als uitgangspunt heeft te gelden dat dergelijke weersomstandigheid als calamiteit zoals bedoeld in het Planningskader moet worden aangemerkt. In het geval van een weeralarm code rood mogen slachterijen er dus niet zonder meer vanuit gaan dat bij dergelijke (weers)omstandigheden een toezichthouder de weg op gaat om aanwezig te zijn bij de slacht. Het ligt op de weg van Esbro c.s. om gespecificeerd te stellen waarom zij in het concrete geval bij dergelijke weersomstandigheden een andere verwachting mogen hebben, maar dat heeft Esbro c.s. nagelaten.

4.29.

Daarbij laat de rechtbank meewegen dat niet alleen in acht moet worden genomen dat een weeralarm code rood wordt afgegeven, maar ook voor en onder welke (weers)omstandigheden dit gedaan is. Anders dan de eerdere keren is het Weeralarm afgegeven voor ijzel in heel Nederland, waarvan de rechtbank in 4.17 en 4.18 reeds heeft overwogen dat van deze weerssituatie een serieus veiligheidsrisico voor toezichthouders uitgaat. Verder is de rechtbank van oordeel dat bij de eerdere keren dat code rood is afgekondigd door het KNMI, de NVWA in het voordeel van de slachterijen heeft afgeweken van het hiervoor genoemde uitgangspunt. Dit maakt echter niet dat latere beslissingen die wel in overeenstemming zijn met het uitgangspunt willekeurig zijn. Dit onderstreept dat de NVWA – mede gezien haar inspanningsverplichting – van geval tot geval beoordeelt of er een noodzaak bestaat om geen toezichthouders naar de slachterijen te sturen.

De NVWA had maatwerk moeten leveren

4.30.

Ten slotte hebben Esbro c.s. nog aangevoerd dat de NVWA maatwerk had moeten leveren. De beslissing om in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouders op pad te sturen heeft ertoe geleid dat bij geen enkele slachterij de slacht kon aanvangen. Ook niet bij slachterijen die reeds van start gegaan zouden zijn voordat het Weeralarm in hun provincie geldt. De NVWA had, zo hebben Esbro c.s. gesteld, voor slachterijen waarvan de starttijd van de slacht voor de start van het Weeralarm gelegen is, haar planning zo moeten aanpassen dat bij die slachterijen wel toezichthouders aanwezig konden zijn.

4.31.

Bij de beoordeling van deze vraag weegt mee dat de NVWA een discretionaire bevoegdheid heeft. De rechtbank dient niet te beoordelen of het mogelijk is om bij de voornoemde slachterijen een toezichthouder aanwezig te laten zijn, maar of de NVWA hiertoe gehouden is. Bij die beoordeling laat de rechtbank meewegen dat de NVWA heeft aangevoerd dat per dag omstreeks 400 toezichthouders in heel Nederland werkbezoeken afleggen. Tijdens de mondelinge behandeling is onduidelijkheid ontstaan over het aantal toezichthouders dat dagelijks op pad is, maar de beoordeling wordt niet anders indien het 185 toezichthouders, het aantal dat tijdens de mondelinge behandeling genoemd is, betreft. De Staat heeft in de conclusie van antwoord en ter zitting voldoende toegelicht dat de NVWA op zondagavond 14 februari 2021 te weinig tijd beschikbaar had om voor alle toezichthouders te inventariseren op welk moment zij van huis zouden vertrekken, welke route zij zouden afleggen, hoe laat zij zouden aankomen bij de slachterij en hoe een en ander zich verhoudt tot de (verschillende) tijdstippen waarop code rood in de verschillende provincies zou gaan gelden. In dit verband speelt mee dat de toezichthouders ook weer terug moeten reizen. Daar komt bij dat in veel gevallen de toezichthouder afgelost moet worden omdat de slacht bij Esbro c.s. langer duurt dan een dienst. Dit betekent dat in die gevallen meer dan één toezichthouder aanwezig moet zijn, welke toezichthouder ook naar locatie moet reizen.

4.32.

Verder geldt dat op het moment van de aankondiging van het Weeralarm nog niet met zekerheid kon worden bepaald tot welk moment het Weeralarm zou gaan gelden. Dat het KNMI heeft aangekondigd dat ‘de gladheid in de loop van de ochtend vanuit het zuidwesten naar het noordoosten verdwijnt’ is een onvoldoende specifieke aanduiding voor de NVWA om op zondagavond 14 februari 2021 haar aangepaste planning op af te stemmen. Bovendien heeft de NVWA op maandagochtend 15 februari 2021 de situatie opnieuw beoordeeld en gezien de op dat moment geldende weerssituatie besloten om geleidelijk aan weer toezichthouders op pad te sturen. In dat opzicht heeft de NVWA, gezien de belangen van de slachterijen, wel maatwerk geleverd.

4.33.

Op de NVWA rust weliswaar een inspanningsplicht om te zoeken naar alternatieven, maar het zorgvuldigheidsbeginsel vereist ook dat de NVWA tijdig duidelijkheid verschaft aan slachterijen over de aanwezigheid van toezichthouders. De Staat heeft voldoende duidelijk gemaakt dat gezien de complexiteit van een aanpassing van de planning het niet realistisch was om voorafgaand aan de beslissing over de inzet van toezichthouders in de (vroege) ochtend van 15februari 2021 te bepalen voor welke deel van de slachterijen een uitzondering gemaakt kan worden. In dat geval is het niet onzorgvuldig of onevenredig dat de NVWA de voorkeur gegeven heeft een eenduidige beslissing voor alle slachterijen.

IV. Conclusie en proceskosten

4.34.

De rechtbank concludeert dat de NVWA met haar beslissing om in de (vroege) ochtend van 15 februari 2021 geen toezichthouders op pad te sturen niet in strijd gehandeld heeft met een wettelijke verplichting, ook niet met de uit het ongeschreven recht volgende zorgplicht of met de inspanningsverplichting die is vermeld in het Planningskader. De vordering van Esbro c.s. wordt om deze reden afgewezen.

4.35.

Esbro c.s. zullen als de in het ongelijk gestelde partijen hoofdelijk in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Staat worden tot op heden begroot op:

- griffierecht € 676,=

- salaris advocaat € 1.196,= (2,0 punten × tarief € 598,00)

- nakosten € 173,=

-------------------

€ 2.045,=

4.36.

De wettelijke rente over proceskostenveroordeling wordt toegewezen zoals gevorderd.

5. De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst het gevorderde af,

5.2.

veroordeelt Esbro c.s. in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 2.045,=, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na de datum van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,

5.3.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. R.C. Hartendorp en in het openbaar uitgesproken op 8 november 2023.

Onrechtmatige overheidsaansprakelijkheid NVWA bij slacht onder extreme weersomstandigheden

Uitspraak

I. Inleiding

II. Handelen in strijd met wettelijke plicht

III. Handelen in strijd met de zorgplicht respectievelijk inspanningsverplichting

IV. Conclusie en proceskosten