Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/8327
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2023 in de zaak tussen
Luna Events B.V., uit Honselersdijk, eiseres
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers),
en
de burgemeester van de gemeente Westland
(gemachtigde: mr. J.A.D. Verbrugge).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verlening van een exploitatievergunning (hierna: de vergunning).
1.1.
Bij besluit van 6 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres toegewezen.
1.2.
Bij besluit van 17 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.3.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen, en heeft op 27 december 2022 een beroepschrift ingediend.
1.4.
Op 15 september 2023 heeft verweerder hierop gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Eiseres heeft op 15 september 2023 nadere gronden ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 27 september 2023 op zitting behandeld. Aan de zijde van eiseres hebben deelgenomen: [naam 1] , de uitbater van de horecaonderneming en de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door mr. [naam 2] . Aan de zijde van verweerder zijn verschenen: de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam 3] .
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
2.1.
Eiseres, gevestigd aan de [adres] [nummer] in de gemeente [plaats] , exploiteert sinds 2014 een zalencentrum voor zowel particuliere als zakelijke bijeenkomsten. Op 4 november 2021 heeft eiseres ‘onder protest’ een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning. [1] Verweerder heeft de vergunning verleend en daaraan voorschriften verbonden. Naar aanleiding van een incident op 16 april 2022 heeft verweerder op 25 mei 2022 besloten de vergunning te wijzigen. [2]
2.2.
Eiseres kan zich met de beslissingen niet verenigen. In bezwaar stelt zij zich primair op het standpunt dat zij geen vergunning hoeft aan te vragen, omdat zij niet kan worden gekwalificeerd als een ‘openbare inrichting’ in de zin van artikel 2:27, eerste lid, van de APV. Mocht dit wel het geval zijn dan meent eiseres dat er geen omstandigheden zijn die aanleiding geven voor beperkende voorschriften bij de vergunning. Voorts betoogt eiseres dat meerdere van deze voorschriften in strijd zijn met zowel het evenredigheidsbeginsel als het rechtszekerheidsbeginsel.
2.3.
Op 5 september 2022 heeft de Commissie Bezwaarschriften Westland (hierna: de commissie) een advies uitgebracht. De commissie overweegt dat uit het primaire besluit niet duidelijk blijkt waarom eiseres kan worden gekwalificeerd als een openbare inrichting. Verder adviseert de commissie om voorschriften 1 tot en met 5 en 8 tot en met 10 te heroverwegen. Zo zijn de voorschriften 1, 8, 9 en 10 naar het oordeel van de commissie overbodig, terwijl de voorschriften 2, 3, 4, en 5 onvoldoende concreet zijn en daarmee niet voldoende handhaafbaar.
2.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de commissie niet overgenomen. Hij handhaaft zijn standpunt onder toevoeging van een nadere motivering. Voor de vraag of eiseres kwalificeert als een openbare inrichting heeft verweerder aansluiting gezocht bij de criteria in een uitspraak van 14 augustus 1986. [3] Aan de hand van deze criteria betoogt verweerder dat de feitelijke exploitatie op zodanige wijze plaatsvindt, dat het bedrijf van eiseres aangemerkt dient te worden als een openbare inrichting. Voorts zijn de opgenomen voorschriften voldoende concreet en bovendien niet overbodig.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres vindt dat zij geen vergunning nodig heeft. Zij kwalificeert niet als een openbare inrichting die voor het publiek toegankelijk is. Verweerder miskent in dat verband dat er voor de term ‘voor het publiek toegankelijk’ kan worden aangesloten bij de criteria volgend uit de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 juni 2014. [4] Daarbij voldoet eiseres niet aan de criteria uit de door verweerder aangehaalde jurisprudentie.
4. Verder is verweerder in het bestreden besluit voorbijgegaan aan haar stelling in bezwaar dat de omstandigheden in deze zaak geen basis bieden voor het verbinden van beperkende voorschriften aan de exploitatievergunning. Eiseres wijst er in dit verband op dat er slechts voorschriften aan een vergunning mogen worden verbonden als dit vereist is voor zover de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving ontoelaatbaar nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie. Uit de uitlatingen van verweerder in het verleden kan worden afgeleid dat van dit laatste geen sprake is.
5. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit niet gereageerd op de stelling van eiseres dat meerdere opgenomen voorschriften in strijd zijn met zowel het evenredigheidsbeginsel als het rechtszekerheidsbeginsel. Zo is voorschrift 1 overbodig, te meer nu verweerder te kennen heeft gegeven deze volledigheidshalve te hebben toegevoegd. Verder bieden voorschriften 2 tot en met 6 geen duidelijkheid wat er precies van eiseres wordt verwacht, terwijl voorschriften 7 tot en met 11 geen verband houden met de bescherming van de woon- en leefsituatie en de openbare orde. Hoewel verweerder stelt dat de voorschriften gebaseerd zijn op eerdere incidenten bij eiseres, wordt niet specifiek benoemd om welke incidenten het gaat. Bovendien gaat verweerder voorbij aan de maatregelen die eiseres op eigen initiatief heeft genomen om de overlast te beperken. Hoewel verweerder stelt dat de voorschriften het karakter hebben van een inspanningsverplichting, ervaart eiseres deze door de bestuurlijke maatregelen uit het verleden als een resultaatverplichting.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6. De rechtbank beoordeelt allereerst of er bij eiseres sprake is openbare inrichting in de zin van artikel 2:27, eerste lid, van de APV.
6.1.
De rechtbank is het met verweerder eens dat voor de beantwoording van deze vraag kan worden aangesloten bij de criteria voor het begrip ‘publiek geopende ruimte’ uit de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 1986. [5] Deze betreffen onder meer de frequentie waarin de ruimtes worden verhuurd, de mate van controle op de bezoekers en de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend tijdens een evenement. De jurisprudentie die eiseres in dit verband heeft aangehaald treft geen doel, nu het in die uitspraak niet gaat om een exploitatievergunning maar om een evenementenvergunning.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres terecht als openbare inrichting heeft gekwalificeerd. Uit de stukken blijkt dat de ruimtes van eiseres regelmatig worden verhuurd, en daarbij ook door eenieder op afroep kunnen worden gehuurd. De rechtbank is het met verweerder eens dat het hierdoor niet aannemelijk is dat eiseres precies weet welke gasten er in haar gebouw op een evenement aanwezig zullen zijn. De rechtbank vindt hiervoor steun in de door eiseres meegestuurde offertes, waarop alleen de aard van het betreffende evenement en het aantal gasten staan vermeld. Hieruit blijkt niet dat eiseres precies weet welke gasten er op het evenement aanwezig zullen zijn. Tegen deze achtergrond, en gelet op de overlast die gasten op evenementen bij eiseres in het verleden hebben veroorzaakt - waarbij de politie of de beveiligers van Royal Flora Holland dan de openbare orde moesten herstellen - acht de rechtbank het niet aannemelijk dat eiseres in staat is om zelf voldoende controle uit te oefenen op het verloop van de evenementen. Dat eiseres op eigen titel verschillende maatregelen heeft genomen om de overlast te beperken is positief, maar kan hier niet aan af doen. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres niet kwalificeert als een openbare inrichting. Het betoog van eiseres slaagt niet.
7. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder bevoegd was om beperkende voorschriften op te nemen in de vergunning.
7.1.
Ingevolge artikel 1:4, eerste lid, van de APV kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee het besluit is vereist.
7.2.
Ingevolge artikel 1:8, eerste lid, van de APV kan een vergunning of ontheffing in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
de openbare orde;
de openbare veiligheid;
de volksgezondheid;
e bescherming van het milieu.
7.3.
Ingevolge artikel 2:28, derde lid, van de APV kan de burgemeester in afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 de exploitatievergunning slechts geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
7.4.
De burgemeester heeft voorschriften aan de exploitatievergunningen verbonden met het oog op de bescherming van het woon- en leefklimaat en de handhaving van de openbare orde in de omgeving van eiseres. Dit is een doel dat het verbinden van voorschriften aan de exploitatievergunningen kan rechtvaardigen. De hoogste bestuursrechter heeft in een uitspraak van 13 september 2023 bepaald dat de burgemeester daarom in het algemeen bevoegd is om voorschriften aan de exploitatievergunningen te verbinden die zien op de voorkoming of beperking van overlast als gevolg van de exploitatie. [6] Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onder verwijzing naar overlastmeldingen uit het verleden voldoende gemotiveerd dat hij in dit geval heeft kunnen besluiten om beperkende voorschriften aan de vergunning te verbinden. Het betoog van eiseres slaagt niet.
8. Verder in geschil tussen partijen is de vraag of de voorschriften 2, 4, 5, 6 en 14 in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Partijen zijn eveneens verdeeld over de vraag of voorschriften 1, 3, 5 en 7 tot en met 11 als overbodig moeten worden gekwalificeerd.
8.1.
Het al dan niet verbinden van voorschriften aan een exploitatievergunning is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester. Dat houdt in dat de burgemeester een zekere mate van vrijheid heeft bij de beslissing om wel of geen voorschriften aan een exploitatievergunning te verbinden. Datzelfde geldt voor de vaststelling van de voorschriften zelf. De bestuursrechter moet beoordelen of de burgemeester in redelijkheid voorschriften aan de vergunning heeft kunnen verbinden. [7]
8.2.
De rechtbank begrijpt uit wat verweerder heeft verklaard op de zitting dat hij bij het vaststellen van de voorschriften 2, 4, 5, 6 en 14 doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de vele overlastmeldingen die er in het verleden zijn geweest van bewoners in de omgeving van eiseres. Hoewel verweerder onderschrijft dat eiseres in sommige van deze gevallen niets kan worden verweten en zij zelf ook inspanningen heeft verricht om deze overlast te beperken, wijst hij erop dat dit niet afdoet aan de verantwoordelijkheid die eiseres in dit verband heeft om maatregelen te treffen die voorkomen dat de openbare orde wordt verstoord. De rechtbank kan deze redenering van verweerder volgen, en wijst daarbij op de situatie waarin een inrichting wordt gesloten in verband met de verstoring van de openbare orde. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat de persoonlijke verwijtbaarheid van de ondernemer in zo’n geval geen rol speelt bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt. Slechts aan de orde is de vaststelling of sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde die in directe relatie staat met de exploitatie van de inrichting. [8] Tegen deze achtergrond komt aan de stelling van eiseres dat zij bij de exploitatie van de onderneming tot niet meer gehouden kan zijn dan een inspanningsverplichting om verstoringen te voorkomen in plaats van een resultaatsverplichting dan ook niet de betekenis toe die zij eraan toegekend wenst te zien.
Verder heeft verweerder ter zitting toegelicht dat deze voorschriften weliswaar kunnen worden gezien als kaderstellend, maar dat het de gezamenlijke verantwoordelijk betreft van de gemeente, de politie en eiseres om deze vervolgens met behulp van afspraken nader te concretiseren. Verweerder heeft in dat kader aangegeven dat hij bereid is om met eiseres mee te denken en haar te adviseren welke concrete maatregelen er kunnen worden genomen om de overlast in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen. De rechtbank vindt hiervoor steun in de stukken, en wijst in dat verband op de mail van 18 juli 2021 van verweerder aan eiseres. In deze mail somt verweerder enkele concrete afspraken op die tijdens een eerder overleg tot stand zijn gekomen, zoals de afspraak dat eiseres de data waarop evenementen plaatsvinden steeds ruim van te voren doorgeeft aan de politie en de gemeente, zodat deze de mate van toezicht en handhaving hierop kunnen aanpassen. De rechtbank is het met verweerder eens dat deze afspraken naar hun aard in beginsel geschikter zijn om eiseres de nodige voorspelbaarheid te bieden dan voorschriften die worden verbonden aan een exploitatievergunning. Verweerder heeft hierbij mogen betrekken dat het opnemen van voorschriften met open normen gebruikelijk is bij exploitatievergunningen die aan horecaondernemingen worden verstrekt, en heeft er terecht op gewezen dat alvorens een bestuursrechtelijke maatregel aan eiseres wordt opgelegd deze eerst aan het evenredigheidsbeginsel moet worden getoetst. Gelet op het voorgaande kan de rechtbank de stellingname van eiseres dat de voorschriften 2, 4, 5, 6 en 14 in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel niet plaatsen.
8.3.
Voor zover eiseres betoogt dat de voorschriften 1 en 7 tot en met 11 overbodig zijn, overweegt de rechtbank dat zij niet inzichtelijk heeft kunnen maken dat zij door het opnemen van deze voorschriften in de vergunning nadeel ondervindt. Dit betoog kan alleen hierom al niet slagen. Eiseres heeft evenmin aannemelijk kunnen maken dat zij nadeel ondervindt van voorschrift 3, waarin is bepaald dat voor zover het schenken van alcoholhoudende dranken niet door eiseres zelf wordt verzorgd, dit moet worden verzorgd door een professioneel cateringbedrijf. Daarmee heeft verweerder duidelijk willen maken dat eiseres voor die situatie de regels van de Alcoholwet in acht neemt. De rechtbank overweegt dan ook dat dit voorschrift geen aanvullende verplichtingen voor eiseres in het leven roept.
Het betoog van eiseres dat voorschrift 5 overbodig is omdat zij zich al dient te houden aan de geluidsnormen die volgen uit de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer, kan evenmin slagen. De rechtbank overweegt in dat verband dat de hoogste bestuursrechter in een uitspraak van 21 augustus 2013 heeft bepaald dat de uit de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer voortvloeiende geluidsnormen niet met zich mee brengen dat verweerder bij de beoordeling van een aanvraag om een exploitatievergunning door een horecaonderneming aan geluidshinderaspecten voorbij kan gaan. Geluid maakt immers deel uit van de uitstraling van de inrichting en is dus medebepalend voor de woon- en leefsituatie in de omgeving. Gelet op de overlastmeldingen uit het verleden is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende heeft kunnen onderbouwen waarom zij het opnemen van dit voorschrift in de vergunning niet overbodig heeft geacht. [9]
8.4.
Bovenstaande in onderling verband gezien, brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de voorschriften in redelijkheid heeft kunnen opnemen in de vergunning.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.