Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/7819 en 22/7818
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 februari 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. P. Smit),
en
het college van burgemeester en wethouders van Waddinxveen, het college
(gemachtigde: mr. R. Oosterhuis).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
HSE Ontwikkeling B.V.te Zaandam (vergunninghoudster)
HSE Ontwikkeling B.V.te Zaandam (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. J.J. Turenhout).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eisers tegen het besluit van het college van 27 oktober 2022 om een omgevingsvergunning te verlenen voor het transformeren van een kantoorpand gelegen aan de [adres] [nummer 1] te [plaats] tot negen appartementen.
1.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben een nader stuk overgelegd.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser 1], de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de heer [A] namens vergunninghoudster en de gemachtigde van vergunninghoudster vergezeld van mr. [B].
1.3.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers tegen dat besluit. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Totstandkoming van het besluit
2. Vergunninghoudster is eigenaar van het kantoorpand aan de [adres] [nummer 1] te [plaats]. Zij wil daarin 9 appartementen bouwen en een tweede bouwlaag toevoegen op een gedeelte van het gebouw. Daarnaast worden er worden bergingen en een erfafscheiding gerealiseerd (het bouwplan). Het bouwplan past niet in het bestemmingsplan. Vergunninghoudster heeft daarom een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.1.
Het college heeft in eerste instantie de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast en op 10 mei 2021 de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Het college heeft vervolgens echter geconstateerd dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten worden toegepast. Het college heeft om die reden het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning herroepen en de gevraagde vergunning alsnog geweigerd. Vergunninghoudster heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is nog aanhangig bij de rechtbank (zaaknummer SGR 22/1328).
2.2.
Vergunninghoudster heeft daarnaast een nieuwe aanvraag gedaan tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan. Het college heeft de uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast en in het bestreden besluit de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o van de Wabo verleend. In het bestreden besluit staat dat de activiteit in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Bebouwde Kom 2015", omdat (1) het gebruik van het pand voor wonen niet toegestaan is, (2) de bergingen buiten het bouwvlak worden gebouwd, (3) de bouw- en goothoogte meer dan 6 meter bedraagt, (d) de erfafscheidingen rondom de bergingen de maximale hoogte overschrijden, (e) ter plaatse van de loopbrug de aanduiding 'brug' niet aanwezig is en (f) de onderdelen die de bebouwde oppervlakte uitbreiden in strijd zijn met de bestemming 'Waterstaat - Waterkering'. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op deze punten van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, omdat dit geen strijd oplevert met de goede ruimtelijke ordening.
2.3.
Eisers wonen aan de [adres] [nummer 2] te [plaats]. Dit perceel ligt naast het perceel van vergunninghoudster. Eisers zijn het niet eens met het bouwplan. Zij zijn verhuisd naar hun woning vanwege de rust en de privacy. Eisers vrezen dat deze rust en privacy zullen worden verstoord door de komst van de 9 appartementen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de beroepsgronden van eisers niet slagen, behalve de beroepsgrond over de strijd met het gemeentelijk beleid. Het college heeft zich namelijk onvoldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid, zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Omdat het bouwplan wel voldoet aan het beleid zoals dat nu geldt, zal de voorzieningenrechter de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Formele gronden
4. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen is, omdat daarvan 2 versies circuleren. Zij hebben op 27 oktober 2022 een andere versie toegestuurd gekregen dan nadien op ruimtelijkeplannen.nl is gepubliceerd. Ook blijken 2 ontwerpbesluiten ter inzage te zijn gelegd. Volgens eisers is daarom onduidelijk wat als het juiste besluit heeft te gelden.
4.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat op 27 oktober 2022 de omgevingsvergunning is verleend en toegezonden aan aanvrager en de gemachtigde van eisers, maar dat daarin abusievelijk de mededeling over ontplofbare oorlogsresten niet was opgenomen. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning aangevuld met de mededeling over ontplofbare oorlogsresten en op 18 november 2022 de aangevulde omgevingsvergunning naar aanvrager en de gemachtigde van eisers gestuurd. Op 2 december 2022 heeft het college kennis gegeven van de verlening van de omgevingsvergunning.
4.2.
Het als bijlage 1 bij het beroepschrift gevoegde besluit telt 9 pagina’s met daarin op pagina 9 onder mededeling 22 de mededeling over ontplofbare oorlogsresten. Hieruit blijkt dat eisers ten tijde van het instellen van beroep over de juiste versie van het bestreden besluit beschikten, zodat zij door het eerder toesturen van een incomplete versie niet zijn benadeeld in hun processuele positie. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het onduidelijk is welk besluit als het juiste besluit heeft te gelden.
5. De voorzieningenrechter volgt eisers verder niet in hun betoog dat vergunninghoudster geen nieuwe aanvraag mocht indienen, terwijl er nog een beroepzaak liep tegen de weigering de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. De wet staat er niet aan in de weg dat vergunninghoudster enerzijds bij de rechtbank de weigering met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure aanvecht en anderzijds een nieuwe aanvraag indient om de vergunning alsnog te verlenen met de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Planologisch beleid
6. Eiseres voeren verder aan dat het bouwplan niet past in het gemeentelijk beleid, zoals dat is neergelegd in de Structuurvisie Waddinxveen 2030 (de structuurvisie). Volgens eisers staat dat beleid het bouwen van extra woningen in het buitengebied niet toe.
6.1.
Vast staat dat het perceel van vergunninghoudster volgens kaart 1 van de structuurvisie ligt in het buitengebied. Op pagina 20 van de structuurvisie staat dat toevoeging van woningen in het buitengebied slechts in uitzonderlijke gevallen mogelijk is en dat de gemeente in het buitengebied alleen extra woningbouw toestaat in het kader van de Ruimte voor Ruimte regeling en het beleid voor nieuwe landgoederen.
6.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat eisers terecht betogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan voor 9 appartementen in het buitengebied volgens de structuurvisie is toegestaan. De Ruimte voor Ruimte regeling is in dit geval immers niet van toepassing. Daarnaast valt het bouwplan evenmin onder het beleid voor nieuwe landgoederen. Dit wordt door het college en vergunninghoudster ook niet betwist. Het college heeft ter zitting aangevoerd dat in dit geval geen sprake is van extra woningbouw, omdat het gaat om transformatie van een kantoorpand. Volgens het college is het beleid alleen van toepassing op woningbouw waarmee extra beslag op de ruimte in het buitengebied wordt gelegd. De voorzieningenrechter overweegt dat dit niet volgt uit de tekst van het beleid. Het transformeren van een kantoor naar 9 appartementen leidt tot extra woningbouw, zodat het beleid hierop van toepassing is. Als extra woningbouw zonder extra ruimtebeslag wel zou zijn toegestaan, dan had dit duidelijk in het beleid moeten worden opgenomen. De beroepsgrond slaagt.
6.3.
Dit betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb worden vernietigd. De voorzieningenrechter ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daartoe wordt als volgt overwogen.
6.4.
De raad van de gemeente Waddinxveen heeft op 12 oktober 2022 de Omgevingsvisie Waddinxveen 2050 (de omgevingsvisie) vastgesteld. Daarbij is de structuurvisie ingetrokken. De omgevingsvisie vervangt de structuurvisie. De omgevingsvisie is vanaf 8 december 2022 – dus na de datum van het bestreden besluit – in werking getreden. Dit betekent dat de structuurvisie op dit moment niet meer geldt en dat bouwplannen worden getoetst aan de omgevingsvisie.
6.4.1.
Volgens de omgevingsvisie ligt het perceel van vergunninghoudster in het gebied ‘Polder Bloemendaal en de Voorofsche polder’. Verder ligt het perceel volgens de kaart op pagina 40 van de omgevingsvisie in zones met de aanduidingen ‘buitengebied’ en ‘bestaand lint’. In hoofdstuk 4 van de omgevingsvisie staat dat bebouwingslinten altijd in ontwikkeling zijn, omdat nieuwe initiatieven zich blijven aandienen. Zolang die zich voegen in het karakter van het lint hoeft dit geen probleem te zijn. De structuur en opbouw van ieder lint (type bebouwing, percelen, dichtheid, watergang, bruggen en bomen) is leidend voor wat er mogelijk is.
6.4.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met de omgevingsvisie. De omgevingsvisie bevat geen verbod op extra woningbouw in het buitengebied. Het college heeft verder goed gemotiveerd dat de herontwikkeling van het kantoorgebouw naar 9 appartementen past binnen de het karakter van het bestaande lint. De herontwikkeling vindt plaats in een bestaand gebouw en past in het karakter van de omgeving van het perceel, aangezien de omliggende percelen een woonbestemming hebben.
6.4.3.
De voorzieningenrechter concludeert dat het bouwplan in strijd was met het ‘oude’ beleid in de structuurvisie, maar niet met het ‘nieuwe’ beleid in de omgevingsvisie. Bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand moeten worden gelaten, moet de voorzieningenrechter uitgegaan van de op het moment van de uitspraak geldende feiten en omstandigheden en het dan geldende recht. Aangezien het bouwplan niet in strijd is met het beleid zoals dat nu geldt, kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
Woon- en leefklimaat
7. Eisers voeren verder aan dat het bouwplan een grote inbreuk zal maken op hun woon- en leefklimaat. Volgens eisers wonen zijn in een rustige omgeving waar zij veel privacy hebben. De verbouwing van het kantoorpand naar 9 appartementen zal zorgen voor flinke geluidsoverlast en een inbreuk op hun privacy. Hierbij is volgens eisers van belang dat bij 7 van de 9 appartementen de ramen en terrassen naar de zijde van de woning van eisers zijn gericht. Hiermee is volgens hen in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende rekening gehouden.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat eisers ten onrechte een vergelijking maken tussen de huidige situatie van het (leegstaande) kantoorpand en de nieuwe situatie waarbij op het perceel 9 appartementen komen. Eisers gaan er volgens het college aan voorbij dat het bestemmingsplan veel ruimere gebruiks- en bouwmogelijkheden biedt op het perceel van vergunninghoudster. Het bestemmingsplan voorziet op het perceel namelijk ook in educatieve, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke, sportieve recreatieve voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening. Volgens het college kan op het perceel volgens het bestemmingsplan bijvoorbeeld ook een sportschool komen en dat heeft een grotere ruimtelijke impact dan het huidige gebruik. Als het bouwplan wordt vergeleken met de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan, dan gaan eisers er wat betreft de aspecten geluid en privacy niet (veel) op achteruit, aldus het college.
7.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat het bestemmingsplan op het perceel van vergunninghoudster meer mogelijk maakt dan het huidige gebruik als kantoorgebouw. Dit betekent dat eisers niet zonder meer de gevreesde geluidsoverlast en inbreuk op hun privacy van de 9 appartementen in het bouwplan kunnen afzetten tegen de huidige situatie. Het gaat immers om een vergelijking van het bouwplan ten opzichte van de maximale planologische mogelijkheden. De voorzieningenrechter sluit echter niet uit dat ook in vergelijking met de maximale planologische mogelijkheden het bouwplan kan leiden tot een toename van enige geluid. Verder zal een deel van de appartementen zicht hebben op het perceel van eisers, zodat eisers op sommige momenten ook minder privacy zullen ervaren. Deze toename van geluid en vermindering van privacy zullen naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zodanig zijn dat geen sprake meer is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van eisers. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat de woning van eisers op een afstand van circa 55 meter van het bouwplan ligt en daar tussen, blijkens het fotomateriaal dat zich bij de stukken bevindt, bomen, planten en struiken aanwezig zijn. Gegeven deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat de rust en de privacy van eisers onevenredig zullen worden aangetast. Ter zitting is bovendien van de kant van vergunninghoudster aangegeven dat de bereidheid bestaat om ten aanzien van deze aspecten aanvullende maatregelen te nemen.
Stikstof
8. Eisers betogen verder dat niet is gebleken dat een (voor)toets is verricht om te bezien of het bouwplan significante gevolgen kan hebben voor Natura-2000-gebieden. Zij wijzen er op dat de bouwvrijstelling sinds 2 november 2022 van tafel is als gevolg van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
8.1.
De meest nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn de Broekvelden, Vettenbroek en Polder Stein (oostelijk deel van de Reeuwijkse Plassen), die blijkens ruimtelijkeplannen.nl op circa 4,5 km van het bouwplan liggen. Het belang van eisers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving is, gelet op deze afstand, naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet verweven met het algemene belang dat de Wet natuurbescherming beoogt te beschermen. Gelet op artikel 8:69a van de Awb, kan dit betoog van eisers daarom onbesproken blijven.
Ontplofbare oorlogsresten
9. Daarnaast stellen eisers dat in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte geen rekening is gehouden met de aanwezigheid van ontplofbare oorlogsresten. Alleen in de gepubliceerde versie is daar rekening mee gehouden.
9.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in het bestreden besluit op pagina 9 onder punt 22 een alinea aan ontplofbare oorlogsresten is gewijd. Vergunninghoudster zal daaraan dus aandacht moeten besteden. Daarnaast is de mogelijke aanwezigheid van onontplofte oorlogsresten in de grond geen aspect dat betrekking heeft op de activiteit ‘bouwen’ of in verband staat met de vraag of het bouwplan voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. De voorzieningenrechter is het met college eens dat dit een uitvoeringskwestie betreft waaraan vergunninghoudster voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden wel aandacht moet besteden. Ter zitting is namens vergunninghoudster verklaard dat het in dit kader op te stellen projectplan gereed zal zijn voordat met de uitvoering van de werkzaamheden zal worden gestart. Gelet hierop kan deze grond naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Ecologie
10. Verder voeren eisers aan dat de quickscan van ecologisch adviesbureau Eceau (Eceau) van 25 juni 2020 geen deugdelijk antwoord geeft op de vraag of het bouwplan een negatief effect op de flora en fauna ter plaatse kan hebben, omdat het exacte bouwplan nog onbekend was. Naar de effecten van de verlichting op en aan de te realiseren woningen op vleermuizen en andere diersoorten is ten onrechte geen onderzoek gedaan. Het rapport is volgens hen dan ook niet zorgvuldig tot stand gekomen.
10.1.
In het rapport van Eceau is geconcludeerd dat de verbouwing van de bestaande bebouwing en alle bijbehorende werkzaamheden niet leiden tot aantasting van functionele leefomgevingen, vaste rust- en/of verblijflocaties, natuurgebieden of andere krachtens de Wet natuurbescherming beschermde zaken. Daarnaast is aanvullend onderzoek volgens Eceau niet nodig. In de inleiding van dit rapport staat dat een bestaand kantoorpand zal worden omgevormd tot woongelegenheid in de vorm van appartementen. In het kader van de ontwikkeling worden met name interne verbouwingen en aanpassingen aan het gebouw gedaan.
10.2.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan bij Eceau onvoldoende bekend was en dat om die reden de conclusie in het rapport ondeugdelijk is. Dat de siertuin en het parkeerterrein mogelijk anders worden ingericht dan ten tijde van de advisering door Eceau bekend was en dat de exacte nieuwe inrichting van het pand nog niet bekend was, doet aan de conclusie van het rapport naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet af, omdat bekend was welke werkzaamheden aan de buitenmantel van het pand plaats gaan vinden. Dit zijn de werkzaamheden die relevant zijn voor de vraag of het bouwplan leidt tot schending van verbodsbepalingen. Eisers hebben verder geen tegenadvies van een deskundig te achten persoon of instantie overgelegd. De enige stelling dat vleermuizen last kunnen ondervinden van binnenverlichting hebben eisers niet onderbouwd. Het college heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter het rapport van Eceau dan ook aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de voorzieningenrechter laat, gelet op hetgeen onder 6.4 tot en met 6.4.3 is overwogen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Er is daarom geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Dit betekent dat het bouwplan mag worden gebouwd.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.511,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat het college het griffierecht in de beroepsprocedure van € 184,- en voor het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.