Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/5301
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2023 in de zaak tussen
Stichting SOS Den Haag, uit Den Haag, eiseres
(gemachtigden: I.M. Gyömörei-Agelink en P.J.C. Drijver),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
(gemachtigde: mr. P. Yildirim).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Vianova Real Estate Services B.V. uit Den Haag (vergunninghouder, gemachtigde: mr. J. Geelhoed).
Vianova Real Estate Services B.V. uit Den Haag (vergunninghouder, gemachtigde: mr. J. Geelhoed).
Procesverloop
In het besluit van 10 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de woningen [adres 1] [nummer 1], [adres 2] [nummer 2], [nummer 3] en de horeca-inrichting [adres 2] [nummer 4] tot wonen, het maken van een nieuwe vloer, het gedeeltelijk vervangen van de kozijnen, het wijzigen van de indeling en het maken van een terras.
In het besluit van 2 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep op 20 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: gemachtigden van eiseres en gemachtigde van verweerder. Namens vergunninghouder is verschenen diens gemachtigde, bijgestaan door M. Lentze en ir. E.V.M. de Graaf.
Beoordeling door de rechtbank
1.1
In het primaire besluit heeft verweerder vergunninghouder bericht dat zijn op 23 december 2019 aangevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van de woningen [adres 1] [nummer 1], [adres 2] [nummer 2], [nummer 3] en de horeca-inrichting [adres 2] [nummer 4] tot wonen, het maken van een nieuwe vloer, het gedeeltelijk vervangen van de kozijnen, het wijzigen van de indeling en het maken van een terras wordt verleend.
1.2
Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft verweerder advies ingewonnen van de adviescommissie bezwaarschriften (de commissie). De commissie heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren, omdat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat de aanvraag (vanwege saldering) aan de parkeernorm van het bestemmingsplan voldoet. Op basis van het geldende parkeerbeleid is er ook geen andere mogelijkheid om afwijking toe te staan van de parkeereis, aldus de commissie.
1.3
Met het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan voldoet aan de bouwregels van het bestemmingsplan Regentesse-/Valkenboskwartier (Integrale Herziening), aan de vereisten van het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening, en aan de redelijke eisen van welstand. Ten aanzien van de vraag of het bouwplan voldoet aan het bestemmingsplan Parapluherziening (fiets)parkeren (het bestemmingsplan (fiets)parkeren) is verweerder het niet eens met het advies van de bezwaarschriftencommissie. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is saldering toegestaan in gebieden met een hoge parkeerdruk, mits de parkeerbehoefte niet toeneemt door realisering van de nieuwe functie of bestemming. De direct voorgaande functie horeca kende een veel grotere parkeerbehoefte dan de huidige bestemming, waardoor per saldo een vermindering van de parkeerbehoefte plaatsvindt van 11,7 naar 3,5 parkeerplaatsen. Dat er sinds 2014 feitelijk geen horeca meer aanwezig is en horeca op grond van het huidige bestemmingsplan niet langer is toegestaan doet daarbij niet ter zake. Verweerder is dan ook van mening dat de saldering die is toegepast bij de aanvraag op goede gronden heeft plaatsgevonden en dat het bouwplan past binnen het bestemmingsplan (fiets)parkeren. Ten overvloede heeft verweerder vermeld dat, mocht het standpunt van de commissie ten aanzien van het parkeren worden gevolgd, uit vaste rechtspraak volgt dat wel gesaldeerd mag worden met de maximale parkeernorm van de bestemmingsmogelijkheden uit het geldende bestemmingsplan ten tijde van het indienen van de aanvraag om de omgevingsvergunning. Het bouwplan leidt tot een parkeerbehoefte van 3,5, en dat is een lagere parkeerbehoefte dan de maximale parkeerbehoefte volgens het bestemmingsplan, aldus verweerder.
2 Eiseres heeft – kort samengevat - aangevoerd dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden. Onduidelijk is wat exact is vergund en welke huisnummers het betreft. Sprake is van het splitsen van de woning in vijf woningen, en dat is in strijd met het bestemmingsplan. Ook heeft verweerder ten onrechte de Wet Basisregistratie adressen en gebouwen (Wet BAG) als toetsingskader voor de aanvraag niet gevolgd. Ten aanzien van het parkeren staat eiseres achter het advies van de commissie, en is zij van mening dat verweerder dat advies ten onrechte niet gevolgd heeft. Verweerder stelt ten onrechte dat de aanvraag (vanwege saldering) voldoet aan de parkeernorm van het bestemmingsplan. Er vindt al langere tijd feitelijk geen horeca meer plaats. Het gehele perceel had de bestemming horeca, maar die bestemming is voor het grootste deel komen te vervallen. Alleen het kleine deel van het perceel dat is gelegen in de tuin heeft nog de bestemming horeca. Als wordt uitgegaan van de bestemming horeca voor een klein stukje van het perceel en van de bestemming gemengd-2 voor het overige deel van het perceel, dan leidt tot een nieuwe parkeerbehoefte die hoger is dan de 3,5 parkeerplaatsen die verweerder berekend heeft. Ten aanzien van welstand is het onbegrijpelijk dat verweerder van eiseres verwacht dat zij een tegenadvies indient. Verder is van belang dat het perceel in een gebied ligt waarop het ondermijningsbeleid van verweerder betrekking heeft, maar verweerder zijn eigen ondermijningsbeleid weigert uit te voeren. Het is onbegrijpelijk dat verweerder een Bibob-toets niet noodzakelijk acht, aldus eiseres.
3.1
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk geweigerd in geval van, kort gezegd, (a) strijd met het Bouwbesluit, (b) strijd met de Bouwverordening, (c) strijd met het bestemmingsplan en (d) strijd met de redelijke eisen van welstand. Doen zich daartegen geen van de genoemde weigeringsgronden voor, dan is verweerder gehouden de vergunning te verlenen. Dit stelsel voor de beoordeling van aanvragen om vergunningen is een zogenoemd limitatief-imperatief stelsel. Dat houdt in dat dwingend is voorgeschreven dat de vergunning moet worden geweigerd, indien één of meer van de in dat artikel genoemde weigeringsgronden zich voordoen, en dat de vergunning moet worden verleend indien géén van de weigeringsgronden zich voordoet. Er is dus sprake van een gebonden beschikking. Hierbij staat het verweerder niet vrij om een ruimer toetsingskader te hanteren. Voor een belangenafweging biedt artikel 2.10 van de Wabo in zo’n geval geen ruimte.
3.2
Ten aanzien van de aanvraag overweegt de rechtbank het volgende. Hoewel het primaire besluit doet vermoeden dat de aanvraag betrekking heeft op diverse woningen, blijkt uit de aanvraag dat deze alleen ziet op de begane grond van het pand en het dus alleen het adres [adres 2] [nummer 4] (de woning) te Den Haag betreft. De aanvraag ziet op het realiseren van vijf appartementen in de woning. Dit is ook ter zitting door vergunninghouder bevestigd.
3.3
De woning bevindt zich op de begane grond en de aanvraag om de omgevingsvergunning ziet op het realiseren van een woonfunctie in de woning. De aanvraag betreft de activiteit “het bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3.4
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Regentesse-/Valkenboskwartier, zoals vastgesteld op 17 november 2016, waar ter plaatse van het bouwplan de bestemming “gemengd-2” van toepassing is, met uitzondering van een klein gedeelte van het perceel dat zich in de tuin bevindt en dat de bestemming “horeca” heeft.
3.5
Ook geldt ter plaatse het bestemmingsplan (fiets)parkeren.
3.6
Verweerder heeft op goede gronden geoordeeld dat het gebruik van de woning niet in strijd is met het bestemmingsplan Regentesse-/Valkenboskwartier. Op het perceel, dat zich op de begane grond bevindt, is immers op grond van artikel 6.1, onder e, van de regels bij het bestemmingsplan de bestemming “wonen” mogelijk.
3.7
De stelling van eiseres dat het splitsen van de woning in vijf appartementen in strijd is met het bestemmingsplan Regentesse-/Valkenboskwartier slaagt niet. In artikel 32, sub b van de regels bij dat bestemmingsplan is bepaald dat het verboden is een bestaande woning bouwkundig te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval geen sprake van een bestaande woning. Dit heeft eiseres ter zitting erkend. Gelet daarop is geen sprake van een bouwkundige splitsing en dus op dat punt geen strijd met het bestemmingsplan.
3.8
Op het punt van welstand heeft eiseres geen specifieke gronden aangevoerd en in elk geval geen tegenadvies (van een deskundige) overgelegd. Verweerder mocht er derhalve op basis van het welstandsadvies van uitgaan dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
3.9
Eiseres heeft, zo heeft zij ter zitting bevestigd, niet aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit en de Bouwverordening, zodat ervan wordt uitgegaan dat daarmee geen strijd is.
3.1
De stelling van eiseres dat verweerder zijn eigen ondermijningsbeleid weigert uit te voeren en dat het onbegrijpelijk is dat verweerder een Bibob-toets niet noodzakelijk acht, slaagt niet. De rechtbank overweegt dat de beoordeling van het bouwplan geschiedt aan de hand van de criteria van de Wabo, en dat verweerder daarbij niet gehouden is voorafgaand aan het besluit een Bibob-toets te laten plaatsvinden. Ook is van belang dat het ondermijningsbeleid van verweerder, zo heeft eiseres ter zitting zelf erkend, ten tijde hier van belang nog niet van toepassing was.
3.11
Hetgeen eiseres over de Wet BAG heeft aangevoerd treft geen doel, aangezien de Wet BAG geen rol speelt bij de beoordeling of ten aanzien van een bouwplan een omgevingsvergunning moet worden verleend.
3.12
Ten aanzien van de vraag of sprake is van strijd met het bestemmingsplan (fiets)parkeren en de beroepsgronden die ten aanzien daarvan zijn aangevoerd overweegt de rechtbank als volgt.
3.12.2
In artikel 5.1 van het bestemmingsplan (fiets)parkeren is – voor zover relevant – bepaald dat, indien de ligging, omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, een gebouw of functie alleen mag worden bebouwd of gebruikt onder de voorwaarde dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid met dien verstande dat voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder de bebouwing, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij de bebouwing of functie behoort. Of sprake is van voldoende parkeergelegenheid wordt op grond van het bestemmingsplan bepaald aan de hand van parkeernormen, parkeereisen en de berekeningsmethode zoals opgenomen in de Nota parkeernormen Den Haag (Nota parkeernormen), waarbij rekening wordt gehouden met wijzigingen van deze nota.
3.12.2
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] moet bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat alleen rekening moet worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant.
De bestaande parkeerbehoefte moet in zekere mate objectief vastgesteld kunnen worden. Daarbij hoeft niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie.
3.12.3
Tussen partijen is in geschil of, en zo ja, in hoeverre het verrekenen van de parkeerbehoefte van het oude gebruik van het perceel met de behoefte van het nieuwe gebruik ervan (salderen) in dit geval mogelijk is. De rechtbank stelt voorop dat het feit dat de benedenverdieping na de sluiting van de laatste horeca-gelegenheid in 2014 leeg staat en er sindsdien feitelijk geen horeca-functie meer wordt uitgeoefend niet betekent dat niet meer kan worden gesaldeerd. De rechtbank is echter, anders dan verweerder, van oordeel dat wel relevant is dat, na de beëindiging van de horeca-functie in 2014, de bestemming van het perceel is gewijzigd, waarbij ten aanzien van het grootste deel van het perceel horeca niet meer is toegestaan, en dat ook geen sprake is van een overgangssituatie. Naar het oordeel van de rechtbank is saldering met de voorgaande horeca-functie niet mogelijk, voor zover die bestemming is komen te vervallen. Het betoog van verweerder dat dit wel toelaatbaar zou zijn, omdat op grond van voormelde uitspraak van de Afdeling geen rekening hoeft te worden gehouden met de vergunde situatie, volgt de rechtbank niet. Daarmee wordt naar het oordeel van de rechtbank slechts bedoeld dat, in geval saldering mogelijk is, bij de (objectieve) vaststelling van de bestaande parkeerbehoefte niet alleen rekening hoeft te worden gehouden met de vergunde situatie en niet dat de vergunde situatie niet relevant is bij de beantwoording van de vraag of saldering mogelijk is. Voor wat betreft de berekening behorend bij het oude gebruik had dan ook moet worden uitgegaan van de parkeerbehoefte behorende bij de voorgaande horeca-functie voor zover op grond van de huidige bestemming “gemengd-2” “horeca” nog is toegestaan op het onderhavige perceel.
3.12.4
Ten aanzien van het in het bestreden besluit ten overvloede vermelde standpunt van verweerder dat mag worden gesaldeerd met de maximale parkeernorm van de bestemmingsmogelijkheden binnen de bestemming “gemengd 2” uit het bestemmingplan Regentesse-/Valkenboskwartier ten tijde van het indienen van de aanvraag om de omgevingsvergunning, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank acht dit standpunt van verweerder niet juist. Ten aanzien van het parkeren dient niet te worden gekeken naar de mogelijkheden binnen de bestemming “gemengd 2” van het bestemmingsplan Regentesse-/Valkenboskwartier. Met betrekking tot het parkeren is immers niet dat bestemmingsplan maar het bestemmingsplan (fiets)parkeren van toepassing. In het bestemmingsplan (fiets)parkeren en de daarmee verband houdende regelgeving is de regel die verweerder ten overvloede vermeldt niet opgenomen.
3.12.5
Uit het voorgaande volgt dat verweerder voor wat betreft de berekening van parkeerbehoefte is uitgegaan van een onjuist uitgangspunt, hetgeen ertoe heeft geleid dat verweerder de parkeerbehoefte niet juist heeft berekend. Op dat punt berust het besluit dus niet op een draagkrachtige motivering.
4 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om ten aanzien van het aspect van het parkeren zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal hierover zelf moeten beslissen in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
5. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht betalen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.