Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3761
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiser] , in zijn hoedanigheid van wettig vertegenwoordiger van [naam 1], uit [woonplaats] , eiser
en
de Raad van Bestuur van het Zorgkantoor Zorg en Zekerheid, het Zorgkantoor
(gemachtigde: mr. L. van Delft).
Procesverloop
In het besluit van 17 november 2020 (primair besluit) heeft het Zorgkantoor eisers aanvraag voor de toeslag Extra Kosten als gevolg van Corona (EKC) afgewezen.
In het besluit van 14 april 2021 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft daartegen beroep ingesteld.
Het Zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook heeft het Zorgkantoor een aanvullend stuk ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 29 juni 2023 op zitting behandeld. Eiser en de gemachtigde van het Zorgkantoor hebben hieraan deelgenomen. Namens het Zorgkantoor was ook aanwezig mr. [naam 2] .
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden. Budgethouder Pirouz heeft sinds 20 september 2013 een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg. Hij verblijft op een zorgboerderij van de Stichting [bedrijfsnaam 1] en heeft sinds 1 november 2018 ook dagbesteding bij [bedrijfsnaam 2] van de Stichting [bedrijfsnaam 3] . Door de Covid-19 pandemie en de daarop volgende maatregelen was het voor de budgethouder vanaf maart 2020 enige tijd onmogelijk om het terrein van zorgboerderij [bedrijfsnaam 1] te verlaten. Omdat externe dagbesteding daardoor onmogelijk was, kreeg hij vanaf dat moment dagbesteding op de zorgboerderij van [bedrijfsnaam 1] .
Eiser heeft op 11 september 2020 EKC aangevraagd voor de kosten van dagbesteding die hij in de periode van 16 maart 2020 tot en met 31 juli 2020 extra heeft moeten maken. Het Zorgkantoor heeft die aanvraag afgewezen, op de grond dat eiser die aanvraag niet tijdig heeft gedaan. Dat besluit is met het bestreden besluit gehandhaafd.
2. Het bestreden besluit berust op het standpunt van het Zorgkantoor dat uit de Regeling langdurige zorg (Rlz) het uitgangspunt volgt dat (een wijziging van) een zorgovereenkomst eerst moet zijn goedgekeurd door het Zorgkantoor voordat de (gewijzigde) zorgverlening aanvangt. Het Zorgkantoor hanteert in afwijking van dat uitgangspunt een vaste gedragslijn (vastgelegd in een beleidsmemo van 19 april 2018), die – kort gezegd – inhoudt dat goedkeuring van een zorgovereenkomst met terugwerkende kracht mogelijk is tot 8 weken voor de aanvraag. Goedkeuring met terugwerkende kracht tot 12 weken is volgens het Zorgkantoor alleen mogelijk als de reden voor de te late indiening van de zorgovereenkomst voldoende is gemotiveerd en aannemelijk is gemaakt dat de zorg daadwerkelijk is geleverd. Uitsluitend in hele uitzonderlijke gevallen vindt het Zorgkantoor het toelaatbaar om een zorgovereenkomst met een terugwerkende kracht van langer dan 12 weken te accorderen.
Het Zorgkantoor heeft aangenomen dat de situatie rond de Covid-19 pandemie een uitzonderingssituatie is en dat daarom aanleiding bestond in dit geval akkoord te gaan met goedkeuring van de zorgovereenkomst van eiser met 12 weken terugwerkende kracht. Het Zorgkantoor heeft eiser daarom aangeboden de kosten van dagbesteding bij [bedrijfsnaam 1] in de periode van 19 juni 2020 tot en met 31 juli 2020 te vergoeden. Eiser is daar echter niet mee akkoord gegaan.
3. Eiser erkent dat hij de aanvraag voor EKC niet heeft ingediend binnen 8 weken na aanvang van de dagbesteding bij [bedrijfsnaam 1] . Hij stelt echter dat in verband met Covid-19 sprake was van een hectische situatie en dat hij de factuur van [bedrijfsnaam 1] voor de dagbesteding pas op 26 augustus 2020 heeft ontvangen. Volgens eiser heeft het Zorgkantoor geen rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden die in deze periode speelden. Budgethouder [naam 1] moest vanwege de lockdown in maart 2020 op het terrein van zorgboerderij [bedrijfsnaam 1] blijven en kon daardoor niet deelnemen aan de dagbesteding bij [bedrijfsnaam 2] . Omdat dagbesteding voor hem noodzakelijk was, is toen meteen overgeschakeld op dagbesteding op de zorgboerderij van [bedrijfsnaam 1] .
4. De rechtbank beoordeelt eisers beroep als volgt. Centraal staat de vraag of het Zorgkantoor de afwijzing van eisers aanvraag voor een vergoeding van EKC terecht heeft gehandhaafd. Doorslaggevend daarbij is het antwoord op de vraag of het Zorgkantoor in dit specifieke geval aanleiding had moeten zien om, in afwijking van de eigen vaste gedragslijn, eisers aanvraag met terugwerkende kracht met ingang van 16 maart 2020 in te willigen. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daarover het volgende.
4.1 De rechtbank wijst erop dat ten tijde van belang artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz gold, waarin de mogelijkheid werd geboden voor EKC. Deze bepaling luidde:
Het Zorgkantoor kan het persoonsgebonden budget verhogen in het geval dat een verzekerde in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020 [1] als gevolg van de maatregelen in verband met Covid-19, extra kosten heeft voor diens zorgverlening, voor zover die verhoging nodig is met het oog op de mogelijkheid van de verzekerde om die zorg te ontvangen. Een aanvraag voor ophoging van het budget wordt gedaan door middel van een daartoe door het zorgkantoor beschikbaar gesteld formulier.
4.2 Artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz is ingevoerd met de regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 29 juni 2020. [2] Uit art. V van die regeling blijkt dat deze regeling in werking trad op 8 juli 2020 [3] en dat deze terugwerkte tot en met 1 maart 2020. In de Nota van toelichting bij de regeling staat dat terugwerkende kracht is opgenomen, omdat vanaf 1 maart 2020 de invloed van Covid-19 merkbaar was op de zorgverlening aan budgethouders en vanaf medio maart ook de overheidsmaatregelen van kracht zijn geworden.
4.3 De rechtbank leidt hieruit af dat de wetgever de mogelijkheid heeft willen bieden om op de voet van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz met terugwerkende kracht zorg vergoed te krijgen vanaf 1 maart 2020. Gelet op de datum van inwerkingtreding van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz konden aanvragen hiervoor echter pas vanaf 8 juli 2020 worden ingediend.
4.4 De vaste gedragslijn van het Zorgkantoor, zoals die is opgenomen in de beleidsmemo van 19 april 2018, verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met de beoogde werking van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz. De bedoeling van deze bepaling was immers om EKC vanaf 1 maart 2020 mogelijk te maken. Toepassing van de vaste gedragslijn van verweerder op een aanvraag voor EKC, zou ertoe leiden dat zelfs aanvragen die zouden zijn ingediend op de eerste dag waarop artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz in werking was, slechts inwilligbaar zouden zijn met ingang van 15 april 2020. Vasthouden aan deze vaste gedragslijn betekent dus dat ten onrechte een deel van de periode waarvoor EKC op grond van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz bedoeld was, buiten beschouwing blijft. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het Zorgkantoor zich deze consequenties van het volgen van de vaste gedragslijn heeft gerealiseerd. Door in het bestreden besluit onverkort vast te houden aan zijn vaste gedragslijn heeft het Zorgkantoor onvoldoende gemotiveerd waarom de zorg die vanaf 16 maart 2020 aan de budgethouder is verleend niet ook voor vergoeding in aanmerking komt. Het Zorgkantoor had, met inachtneming van de bijzondere omstandigheden ten tijde van belang, een individuele beoordeling moeten maken. De enkele opmerking dat eiser op grond van artikel 5.18 van de Rlz gehouden was wijzigingen in de zorgverlening onverwijld aan het Zorgkantoor door te geven en hij dat niet heeft gedaan, schiet in dit verband tekort. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het pas vanaf 8 juli 2020 mogelijk was om EKC aan te vragen.
4.5 De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd.
5. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en legt hieronder uit waarom.
5.1 Eiser heeft zijn aanvraag voor EKC onderbouwd met de factuur van [bedrijfsnaam 1] van 26 augustus 2020 (factuurbedrag € 6.136,-) en de bijbehorende specificatie. Het Zorgkantoor heeft ter zitting desgevraagd erkend dat de door [bedrijfsnaam 1] gedeclareerde dagbesteding daadwerkelijk is geleverd. De rechtbank ziet geen aanwijzing dat het Zorgkantoor de aanvraag op inhoudelijke gronden zou hebben afgewezen Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat het Zorgkantoor eiser heeft aangeboden zijn aanvraag in te willigen met 12 weken terugwerkende kracht. De rechtbank is niet gebleken dat de dagbesteding van [bedrijfsnaam 1] in de periode van 12 weken voorafgaand aan de aanvraag, afweek van de in de daaraan voorafgaande periode geleverde zorg. De rechtbank acht het verder van belang dat de dagbesteding werd geleverd door zorgboerderij [bedrijfsnaam 1] , waar eiser al verblijf en verzorging ontving op grond van een goedgekeurde zorgovereenkomst. Het ging dus om een al bij het Zorgkantoor bekende zorgverlener en niet om een geheel nieuwe situatie.
5.2 Gelet op wat in 5.1 is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding om het primaire besluit van 17 november 2020 te herroepen en zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het Zorgkantoor eisers aanvraag voor EKC alsnog met ingang van 16 maart 2020 volledig inwilligt. De rechtbank zal ook bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. Het Zorgkantoor moet aan eiser wel het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
Eiser heeft op 11 september 2020 EKC aangevraagd voor de kosten van dagbesteding die hij in de periode van 16 maart 2020 tot en met 31 juli 2020 extra heeft moeten maken. Het Zorgkantoor heeft die aanvraag afgewezen, op de grond dat eiser die aanvraag niet tijdig heeft gedaan. Dat besluit is met het bestreden besluit gehandhaafd.
2. Het bestreden besluit berust op het standpunt van het Zorgkantoor dat uit de Regeling langdurige zorg (Rlz) het uitgangspunt volgt dat (een wijziging van) een zorgovereenkomst eerst moet zijn goedgekeurd door het Zorgkantoor voordat de (gewijzigde) zorgverlening aanvangt. Het Zorgkantoor hanteert in afwijking van dat uitgangspunt een vaste gedragslijn (vastgelegd in een beleidsmemo van 19 april 2018), die – kort gezegd – inhoudt dat goedkeuring van een zorgovereenkomst met terugwerkende kracht mogelijk is tot 8 weken voor de aanvraag. Goedkeuring met terugwerkende kracht tot 12 weken is volgens het Zorgkantoor alleen mogelijk als de reden voor de te late indiening van de zorgovereenkomst voldoende is gemotiveerd en aannemelijk is gemaakt dat de zorg daadwerkelijk is geleverd. Uitsluitend in hele uitzonderlijke gevallen vindt het Zorgkantoor het toelaatbaar om een zorgovereenkomst met een terugwerkende kracht van langer dan 12 weken te accorderen.
Het Zorgkantoor heeft aangenomen dat de situatie rond de Covid-19 pandemie een uitzonderingssituatie is en dat daarom aanleiding bestond in dit geval akkoord te gaan met goedkeuring van de zorgovereenkomst van eiser met 12 weken terugwerkende kracht. Het Zorgkantoor heeft eiser daarom aangeboden de kosten van dagbesteding bij [bedrijfsnaam 1] in de periode van 19 juni 2020 tot en met 31 juli 2020 te vergoeden. Eiser is daar echter niet mee akkoord gegaan.
3. Eiser erkent dat hij de aanvraag voor EKC niet heeft ingediend binnen 8 weken na aanvang van de dagbesteding bij [bedrijfsnaam 1] . Hij stelt echter dat in verband met Covid-19 sprake was van een hectische situatie en dat hij de factuur van [bedrijfsnaam 1] voor de dagbesteding pas op 26 augustus 2020 heeft ontvangen. Volgens eiser heeft het Zorgkantoor geen rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden die in deze periode speelden. Budgethouder [naam 1] moest vanwege de lockdown in maart 2020 op het terrein van zorgboerderij [bedrijfsnaam 1] blijven en kon daardoor niet deelnemen aan de dagbesteding bij [bedrijfsnaam 2] . Omdat dagbesteding voor hem noodzakelijk was, is toen meteen overgeschakeld op dagbesteding op de zorgboerderij van [bedrijfsnaam 1] .
4. De rechtbank beoordeelt eisers beroep als volgt. Centraal staat de vraag of het Zorgkantoor de afwijzing van eisers aanvraag voor een vergoeding van EKC terecht heeft gehandhaafd. Doorslaggevend daarbij is het antwoord op de vraag of het Zorgkantoor in dit specifieke geval aanleiding had moeten zien om, in afwijking van de eigen vaste gedragslijn, eisers aanvraag met terugwerkende kracht met ingang van 16 maart 2020 in te willigen. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daarover het volgende.
4.1 De rechtbank wijst erop dat ten tijde van belang artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz gold, waarin de mogelijkheid werd geboden voor EKC. Deze bepaling luidde:
Het Zorgkantoor kan het persoonsgebonden budget verhogen in het geval dat een verzekerde in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020 [1] als gevolg van de maatregelen in verband met Covid-19, extra kosten heeft voor diens zorgverlening, voor zover die verhoging nodig is met het oog op de mogelijkheid van de verzekerde om die zorg te ontvangen. Een aanvraag voor ophoging van het budget wordt gedaan door middel van een daartoe door het zorgkantoor beschikbaar gesteld formulier.
4.2 Artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz is ingevoerd met de regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 29 juni 2020. [2] Uit art. V van die regeling blijkt dat deze regeling in werking trad op 8 juli 2020 [3] en dat deze terugwerkte tot en met 1 maart 2020. In de Nota van toelichting bij de regeling staat dat terugwerkende kracht is opgenomen, omdat vanaf 1 maart 2020 de invloed van Covid-19 merkbaar was op de zorgverlening aan budgethouders en vanaf medio maart ook de overheidsmaatregelen van kracht zijn geworden.
4.3 De rechtbank leidt hieruit af dat de wetgever de mogelijkheid heeft willen bieden om op de voet van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz met terugwerkende kracht zorg vergoed te krijgen vanaf 1 maart 2020. Gelet op de datum van inwerkingtreding van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz konden aanvragen hiervoor echter pas vanaf 8 juli 2020 worden ingediend.
4.4 De vaste gedragslijn van het Zorgkantoor, zoals die is opgenomen in de beleidsmemo van 19 april 2018, verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met de beoogde werking van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz. De bedoeling van deze bepaling was immers om EKC vanaf 1 maart 2020 mogelijk te maken. Toepassing van de vaste gedragslijn van verweerder op een aanvraag voor EKC, zou ertoe leiden dat zelfs aanvragen die zouden zijn ingediend op de eerste dag waarop artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz in werking was, slechts inwilligbaar zouden zijn met ingang van 15 april 2020. Vasthouden aan deze vaste gedragslijn betekent dus dat ten onrechte een deel van de periode waarvoor EKC op grond van artikel 5.1c, vijfde lid, van de Rlz bedoeld was, buiten beschouwing blijft. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het Zorgkantoor zich deze consequenties van het volgen van de vaste gedragslijn heeft gerealiseerd. Door in het bestreden besluit onverkort vast te houden aan zijn vaste gedragslijn heeft het Zorgkantoor onvoldoende gemotiveerd waarom de zorg die vanaf 16 maart 2020 aan de budgethouder is verleend niet ook voor vergoeding in aanmerking komt. Het Zorgkantoor had, met inachtneming van de bijzondere omstandigheden ten tijde van belang, een individuele beoordeling moeten maken. De enkele opmerking dat eiser op grond van artikel 5.18 van de Rlz gehouden was wijzigingen in de zorgverlening onverwijld aan het Zorgkantoor door te geven en hij dat niet heeft gedaan, schiet in dit verband tekort. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het pas vanaf 8 juli 2020 mogelijk was om EKC aan te vragen.
4.5 De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd.
5. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en legt hieronder uit waarom.
5.1 Eiser heeft zijn aanvraag voor EKC onderbouwd met de factuur van [bedrijfsnaam 1] van 26 augustus 2020 (factuurbedrag € 6.136,-) en de bijbehorende specificatie. Het Zorgkantoor heeft ter zitting desgevraagd erkend dat de door [bedrijfsnaam 1] gedeclareerde dagbesteding daadwerkelijk is geleverd. De rechtbank ziet geen aanwijzing dat het Zorgkantoor de aanvraag op inhoudelijke gronden zou hebben afgewezen Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat het Zorgkantoor eiser heeft aangeboden zijn aanvraag in te willigen met 12 weken terugwerkende kracht. De rechtbank is niet gebleken dat de dagbesteding van [bedrijfsnaam 1] in de periode van 12 weken voorafgaand aan de aanvraag, afweek van de in de daaraan voorafgaande periode geleverde zorg. De rechtbank acht het verder van belang dat de dagbesteding werd geleverd door zorgboerderij [bedrijfsnaam 1] , waar eiser al verblijf en verzorging ontving op grond van een goedgekeurde zorgovereenkomst. Het ging dus om een al bij het Zorgkantoor bekende zorgverlener en niet om een geheel nieuwe situatie.
5.2 Gelet op wat in 5.1 is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding om het primaire besluit van 17 november 2020 te herroepen en zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het Zorgkantoor eisers aanvraag voor EKC alsnog met ingang van 16 maart 2020 volledig inwilligt. De rechtbank zal ook bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. Het Zorgkantoor moet aan eiser wel het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 14 april 2021;
- herroept het primaire besluit van 17 november 2020;
- bepaalt dat het Zorgkantoor eisers aanvraag voor EKC alsnog volledig inwilligt met ingang van 16 maart 2020;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit van 14 april 2021;
- bepaalt dat het Zorgkantoor aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 49,- vergoedt.
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 14 april 2021;
- herroept het primaire besluit van 17 november 2020;
- bepaalt dat het Zorgkantoor eisers aanvraag voor EKC alsnog volledig inwilligt met ingang van 16 maart 2020;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit van 14 april 2021;
- bepaalt dat het Zorgkantoor aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 49,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. D.R. van der Meer en mr. H.G. Molenaar-Geurtsen, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2023.
griffier
bij verhindering van de voorzitter is deze uitspraak getekend door de oudste rechter mr. D.R. van der Meer
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.