Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/5836
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2022 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. M. Woestenenk),
en
burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn, verweerder
(gemachtigde: R. Prins).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel
[derde-partij 1]te [woonplaats] , voormalig vergunninghoudster, en
[derde-partij 2]te [woonplaats] , vergunninghouder.
[derde-partij 1]te [woonplaats] , voormalig vergunninghoudster, en
[derde-partij 2]te [woonplaats] , vergunninghouder.
Procesverloop
In het besluit van 6 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan voormalig vergunninghoudster voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van kamerverhuur voor het adres [adres 1] [huisnummer 1] te [plaats] .
In het besluit van 22 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 mei 2022 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partijen zijn verschenen, waarbij voormalig vergunninghoudster zich heeft laten vertegenwoordigen door haar echtgenoot, [A] .
Overwegingen
1.1.
Voormalig vergunninghoudster was eigenaresse van het pand aan de [adres 1] [huisnummer 1] te [plaats] . Dit pand is per 31 december 2020 aangekocht door vergunninghouder. Eisers zijn de bewoners van de woning gelegen aan de [adres 2] [huisnummer 2] te [plaats] , welke woning vlak naast het pand van vergunninghouder is gelegen.
1.2.
Voormalig vergunninghoudster heeft op 21 oktober 2019 een aanvraag gedaan voor het toestaan van kamerverhuur. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan voormalig vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend die kamerverhuur mogelijk maakt. Verweerder is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste, van de Wabo, in samenhang met artikel 3.2 van Parapluplan Parkeren en artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, ten tweede, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht van de planregels afgeweken. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het primaire besluit gehandhaafd. Wel heeft verweerder de motivering aangevuld.
3. Eisers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen en voeren hiertegen het volgende aan. De vergunningsaanvraag was niet compleet en had buiten behandeling moeten worden gesteld. Daarnaast is de omgevingsvergunning in strijd met het beleid verleend. De afwijking hiervan is onvoldoende gemotiveerd. Subsidiair is gesteld dat de individuele bijzondere omstandigheid om af te wijken van het beleid niet duidelijk is. Verder ontbreekt een ruimtelijke onderbouwing, althans deze voldoet niet. Een belangenafweging ontbreekt, subsidiair is de afweging niet te volgen. Tot slot stellen eisers dat er ten onrechte geen vergunningsvoorwaarden zijn gesteld.
Procesbelang
4.1.
De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of partijen ontvankelijk zijn. De rechtbank overweegt dat, voor een ontvankelijk beroep, naast belanghebbendheid, ook sprake moet zijn van procesbelang. Dit houdt in dat partijen een belang dienen te hebben bij de uitkomst van deze beroepsprocedure.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat voormalig vergunninghoudster het pand aan de [adres 1] [huisnummer 1] inmiddels heeft verkocht. Haar echtgenoot heeft ter zitting aangegeven dat hij is verschenen om de omstandigheden toe te lichten indien nodig. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het belang van voormalig vergunninghoudster is komen te vervallen. Zij is derhalve niet-ontvankelijk.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat ter plaatse van het perceel het bestemmingsplan “Actualisatie Boskoop-Dorp 2010” (bestemmingsplan) van toepassing is. Op deze plek geldt de bestemming centrum. Ingevolge artikel 5.1, onder h, van de planregels, zijn deze gronden bestemd voor de bestaande bovenwoningen en nieuwe bovenwoningen, volgens artikel 1.46 uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Ter plaatse geldt ook het “Parapluplan parkeren” (bestemmingsplan parkeren). Tussen partijen is niet in geschil dat het aangevraagde gebruik in strijd is met de bestemming centrum en daarmee met het bestemmingsplan. Ook is niet in geschil dat het aangevraagde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan parkeren.
5.3.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is de beslissing om gebruik in strijd met het bestemmingsplan toe te staan een discretionaire bevoegdheid van verweerder, zodat de rechter zich bij de toetsing daarvan moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het desbetreffende besluit heeft kunnen komen.
Vergunningsaanvraag
6.1.
Eisers stellen dat de aanvraag van de omgevingsvergunning buiten behandeling had moeten worden gesteld, omdat deze niet compleet is. Er is in de aanvraag niet opgenomen waarom deze voldoet aan de beleidsuitgangspunten van de Nadere regels tijdelijk wonen 2019, na 1e wijziging (beleidsregels), vastgesteld op 11 december 2019. Een nadere motivering van verweerder, met daarin het antwoord waarom toch is overgegaan tot behandeling, ontbreekt.
6.2.
Verweerder voert daartegen aan dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:869), uit het enkele feit dat niet wordt voldaan aan indieningsvereisten niet volgt dat een omgevingsvergunning om die reden niet in stand kan blijven. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Verweerder stelt dat hij in dit geval over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om een oordeel te kunnen vellen.
6.3.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het aan het bestuursorgaan is om te beoordelen of voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:869). Voor het oordeel dat het verweerder zich in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om op de aanvraag te besluiten, vindt de rechtbank geen grond. Het enkele feit dat de aanvraag mogelijk niet voldoet aan de in de beleidsregels opgesomde vereisten – wat daar ook van zij – betekent niet dat verweerder over onvoldoende gegevens beschikte en de aanvraag daarom buiten behandeling zou moeten worden gelaten.
Parkeren7.1. Vaststaat dat het bouwplan niet in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein voorziet, zoals artikel 3.1, onder a, van de planregels voorschrijft. Verweerder is van dit voorschrift afgeweken met gebruikmaking van de in artikel 3.2, onder b, van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid waarin, voor zover van belang, is bepaald dat afwijking mogelijk is indien op een andere wijze is of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid en laad- en losvoorzieningen om de toename van de parkeerbehoefte op te vangen.
7.2.
Eisers voeren aan dat er niet is voldaan aan de parkeereisen. Volgens hen ontbreekt de onderbouwing dat er in de omgeving voldoende parkeerplekken zijn. Het betreft bovendien een blauwe zone.
7.3.
Verweerder stelt in het primaire besluit en in het verweerschrift dat er wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid om een eventuele toename van de parkeerbehoefte op te vangen door in de omgeving in het openbaar gebied, binnen de geldende loopafstand van 100 meter, te parkeren. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat er naar het parkeren is gekeken en dat er een parkeeradvies is, maar dat dit niet bij de stukken is gevoegd.
7.4.
De rechtbank overweegt als volgt. In het dossier is ten aanzien van de parkeereisen enkel een algemeen overzicht “Parkeergelegenheid omgeving Bootstraat Boskoop” opgenomen. Verweerder heeft niets gesteld ten aanzien van de parkeerdruk. Het parkeeradvies waar ter zitting naar is verwezen, ontbreekt in de stukken. Zonder dit advies is het de rechtbank niet bekend op basis van welke informatie en op welke gronden verweerder tot het oordeel is gekomen dat er op andere wijze is of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid, mede nu het de rechtbank niet mogelijk is gebleken om op basis van openbare informatie te achterhalen om welke afstanden het precies gaat en of er sprake is van blauwe zones. Ook is niet duidelijk wat de parkeerdruk is. Zodoende is er sprake van een gebrek. Het betoog slaagt.
Ruimtelijke ordening en beleid
8.1.
Eisers voeren verder aan dat de omgevingsvergunning in strijd met het beleid is verleend en dat in het integraal ambtelijk advies is geadviseerd om te handhaven ten aanzien van kamerverhuur. Een ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. De gebruiksvergunning voor brandveilig gebruik kan niet dienen als een ruimtelijke onderbouwing, noch als een financieel argument nu deze vergunning oud is en de investeringen derhalve lang geleden zijn gedaan. Eiseres stellen dat er strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
8.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de motivering aangevuld en hiervoor verwezen naar het Besluitformulier integraal ambtelijk advies van 24 januari 2020. Samenvattend komt de motivering op het volgende neer. De kamerverhuur is niet geheel in overeenstemming met de beleidsregels (namelijk ten aanzien van de concentratie-eis), maar wel aanvaardbaar geacht. Daartoe is overwogen dat de kamerverhuur in het pand al lange tijd bestaat en beschikt over een van gemeentewege verstrekte gebruiksvergunning voor brandveilig gebruik. Ondanks dat dit type vergunning geenszins gelijkgesteld mag worden aan de toestemming die verleend moet worden om een pand te mogen gebruiken in strijd met een bestemmingsplan, is verweerder van mening dat het niet getuigt van behoorlijk bestuur om kosten te laten maken voor brandveilig gebruik met het oog op een gebruiksfunctie als kamerverhuur terwijl anderzijds geen uitsluitsel is gegeven over de toelaatbaarheid van het planologisch gebruik van datzelfde pand. Ook is meegenomen dat het bestemmingsplan zich in beginsel niet verzet tegen het realiseren van zeven (nieuwe) bovenwoningen in het betreffende gedeelte van het pand en dat in vergelijking hiermee volgens verweerder geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. In het verweerschrift heeft verweerder aangevuld dat voor afwijkingen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten eerste en tweede, van de Wabo enkel het criterium van geen strijd met een goede ruimtelijke ordening geldt. Hiervoor is een vaste gedragslijn vastgesteld in de vorm van de beleidsregels. Op grond van de hardheidsclausule van artikel 10 van de beleidsregels is geoordeeld dat medewerking aan het plan aanvaardbaar is.
8.3.
De rechtbank overweegt als volgt. Met de motivering die verweerder in het bestreden besluit alsook in het verweerschrift heeft gegeven, is niet voldoende onderbouwd dat het toestaan van kamerverhuur in het desbetreffende pand in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank kan het standpunt in het verweerschrift dat in de beleidsregels al rekening is gehouden met een goede ruimtelijke ordening en de belangen van omwonenden niet volgen, omdat verweerder in dit geval afwijkt van de beleidsregels. Er is onvoldoende onderbouwd waarom het gevraagde gebruik in dit geval niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het ter plaatse aanwezige woon- en leefklimaat. Dat er kosten zijn gemaakt voor brandveilig gebruik voor kamerverhuur zonder dat er uitsluitsel is gegeven over het planologisch gebruik, is geen ruimtelijke afweging. Eisers hebben er daarbij naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat de gebruiksvergunning uit 2006 stamt en dat deze kosten reeds lang verzonken zijn. Ook het feit dat de kamerverhuur al lange tijd bestaat, betekent nog niet dat dit gebruik ruimtelijk acceptabel zou zijn, nu een vroegere ruimtelijke afweging hieromtrent niet heeft plaatsgevonden en ter zitting is toegelicht dat er eerder overlast is geweest.
8.4.
Waar verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan zeven (nieuwe) bovenwoningen toe zou staan, komt de rechtbank tot een ander oordeel. De rechtbank stelt vast dat er thans sprake is van één bovenwoning, verdeeld in zeven kamers. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er in plaats van de zeven kamers die verhuurd worden, ook zeven eenkamerwoningen gerealiseerd zouden kunnen worden. Blijkens het bestemmingsplan is een woning een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. De rechtbank ziet niet in hoe een eenkamerwoning binnen de definitie van een complex van ruimten past. Nu het realiseren van een extra verdieping ook niet binnen het bestemmingsplan past, concludeert de rechtbank dat zeven bovenwoningen op deze locatie niet in het bestemmingsplan passen. Verweerder kon zich dan ook niet beroepen op de fictieve realisering hiervan (zie de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713. Daarnaast vergt het realiseren van (nieuwe) woningen een andere ruimtelijke afweging dan kamerverhuur nu het bij die laatste gaat om meerdere huishoudens per woning en ook aannemelijk is dat het een andere doelgroep trekt.
8.5.
Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op grond van de hardheidsclausule van de beleidsregels. Hierin is bepaald dat er kan worden afgeweken van de beleidsregels in gevallen die tot een bijzondere hardheid leiden. Uit de toelichting blijkt dat kan worden besloten om niet overeenkomstig de nadere regels te handelen indien dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot met de beleidsregel te dienen doelen. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk. De rechtbank stelt vast dat de toelichting van de hardheidsclausule overeenkomt met de tekst van artikel 4:84 van de Awb en dat de bepaling derhalve van gelijke strekking is. Bij de beoordeling van de vraag of van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt, dient het bestuursorgaan alle omstandigheden van het geval te betrekken en dient hij te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, kunnen niet reeds daarom buiten beschouwing worden gelaten (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840).
De rechtbank acht de motivering waarom er sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden (de jarenlange kamerverhuur en het verlenen van een gebruiksvergunning in het verleden) ontoereikend, te meer nu dit ook bij tien andere panden het geval is. Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom de nadelige gevolgen voor de voormalig vergunninghoudster onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Voorts is de rechtbank niet gebleken dat een afweging heeft plaatsgevonden van de belangen van de voormalig vergunninghoudster en die van de omwonenden. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat bij het opstellen van de beleidsregels een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Zoals hiervoor overwogen is verweerder in dit geval echter juist afgeweken van het beleid met de bijbehorende belangenafweging. Verweerder heeft daarom naar het oordeel van de rechtbank met de gegeven motivering niet in redelijkheid gebruik kunnen maken van de hardheidsclausule.
9.1.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit meerdere gebreken kleven. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
9.2.
De rechtbank kan de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand laten of zelf in de zaak voorzien. Evenmin ziet zij aanleiding voor toepassing van een bestuurlijke lus nu er meerdere gebreken zijn en een bestuurlijke lus naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze van het geschil zal inhouden. Verweerder zal daarom worden opgedragen om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw te beslissen op het bezwaar.
9.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten en bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart voormalig vergunninghoudster niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,- aan hen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.B. Wijnholt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A.C. van Poelgeest, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.