Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/6617
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 augustus 2022 in de zaak tussen
Stichting Lokale Onderzoeksjournalistiek, uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: P. Peterse),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. F.J.H. van Tienen en mr. B.R. Boerboom).
Procesverloop
Bij besluit van 18 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om openbaarmaking van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij het besluit van 7 september 2020 heeft verweerder het primaire besluit herroepen. Verweerder heeft medegedeeld dat een inventarisatie van documenten en overleg met eiseres zal plaatsvinden en dat hij voornemens is daarna de documenten door middel van deelbesluiten openbaar te maken.
Eiseres heeft tegen het besluit van 7 september 2020 beroep ingesteld.
Vervolgens heeft verweerder bij deelbesluiten van 25 januari 2021 (batch 1), 24 februari 2021 (batch 2), 10 juni 2021 (batch 3) en 8 oktober 2021 (batch 4) documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken bij de beoordeling van het beroep te betrekken. [1]
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 21 april 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiseres heeft op grond van de Wob verzocht om alle documenten inzake de besluitvorming over de aanleg van de RijnlandRoute (RLR) tussen de A4 en de aansluiting Leiden-West openbaar te maken. Verweerder heeft een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Volgens eiseres heeft verweerder het verzoek te beperkt opgevat en heeft verweerder teveel informatie geweigerd openbaar te maken.
Wat heeft eiseres verzocht?
2. Het verzoek van eiseres ziet op de periode van 1 januari 2003 tot en met 11 januari 2019. Het gaat eiseres om documenten die inzicht geven in het besluitvormingsproces dat ertoe heeft geleid dat de RLR bij Voorschoten in een (boor)tunnel is aangelegd en bij de Leidse wijk de Stevenshof in een open bak, hoe daarover door belanghebbende dan wel betrokkenen met en binnen de provincie is gecommuniceerd en op welke wijze de gemeente Leiden zich heeft ingespannen voor een zodanige inpassing dat de weg niet te horen, te zien en te ruiken zou zijn. Ook gaat het eiseres om documenten die inzicht geven in de afwegingen en de besluitvorming met betrekking tot het alternatief Churchill Avenue.
Wat heeft verweerder beslist?
3. Bij de deelbesluiten heeft verweerder documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Batch 1, 2, 3 en 4.1 bestaan uit de agenda’s en verslagen van de Stuurgroep RijnlandRoute, de Projectgroep RijnlandRoute en de Ambtelijke Stuurgroep RijnlandRoute. Batch 4.2 en 4.3 bestaan uit de inhoudelijke documenten waarnaar in de (geannoteerde) agenda’s en verslagen van Stuurgroep RijnlandRoute, de Projectgroep RijnlandRoute en de Ambtelijke Stuurgroep RijnlandRoute wordt verwezen en die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Batch 4.4 bestaat uit brieven die de provincie heeft ontvangen en verstuurd die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. De informatie die verweerder openbaar heeft gemaakt is afkomstig uit het tijdvak januari 2007 tot januari 2015. Verweerder heeft onder meer op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob (financiële informatie) [2] en op grond van artikel 11 van Pro de Wob (intern beraad) [3] geweigerd informatie openbaar te maken.
Wat vindt eiseres in beroep?
4. Eiseres klaagt erover dat verweerder niet in één keer maar met meerdere deelbesluiten heeft beslist op het verzoek. Daarnaast voert zij aan dat verweerder geen aannemelijke verklaring heeft gegeven voor het inperken van de periode waarover documenten zijn verstrekt, zijnde van 2007 tot 2015. Eiseres heeft aangegeven de periode van 2003 tot begin 2019 relevant te vinden. Ook heeft verweerder geen inventarislijst verstrekt. Verweerder heeft alleen per (deel)batch een inventarislijst gestuurd van documenten die hij verstrekt of die al openbaar zijn. Hierdoor is niet bekend welke andere stukken geheel zijn geweigerd. Verder heeft verweerder passages die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen wit en onleesbaar gemaakt. Op wit papier is hierdoor niet te zien wat verweerder buiten beschouwing laat. Eiseres verzoekt de rechtbank te controleren of artikel 11 van Pro de Wob terecht en correct is toegepast. Eiseres wijst op het nieuwe beleid op rijksniveau dat persoonlijke beleidsopvattingen niet langer worden gehanteerd als weigeringsgrond. Daarbij is de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob bedoeld voor ambtenaren die vrijelijk hun ideeën moeten kunnen ventileren zonder te vrezen dat die publiek worden. In de stuurgroep gaat het echter grotendeels om bestuurders die deze bescherming minder nodig hebben. Verweerder had ook bij de Leidse wethouders moeten nagaan of zij akkoord konden gaan met het verstrekken van hun bijdrage aan Stuurgroepvergaderingen. De gemeente Leiden heeft geen probleem met het openbaar worden van persoonlijke beleidsopvattingen. Verder kunnen opvattingen die ambtenaren namens hun organisatie in een projectgroep inbrengen worden beschouwd als feitelijke informatie. De weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob is volgens eiseres te ruim toegepast, omdat vaak ook is afgedekt van wie de opvatting afkomstig is. Veel bedragen die op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob zijn geschrapt hebben betrekking op de financiële bijdrage die van een gemeente wordt verwacht of op de besparing of het verschil in kosten tussen ontwerpvarianten. Eiseres ziet niet in dat dit een aannemer zodanig inzicht verschaft dat hij bij een latere aanbesteding de overheid te veel in rekening kan brengen. Verder voert eiseres aan dat niet van alle vergaderingen de agenda’s en verslagen zijn verstrekt. Ten slotte heeft eiseres per batch ten aanzien van een aantal documenten gesteld dat ze ten onrechte zijn geweigerd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Volledige heroverweging
5. De rechtbank zal eerst ingaan op de omstandigheid dat verweerder niet in één keer heeft beslist op het bezwaar van eiseres. Als een bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het besluit plaats. [4] Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het in de plaats daarvan een nieuw besluit. [5] Verweerder heeft bij besluit van 7 september 2020 het primaire besluit herroepen, maar heeft daarbij niet een volledige nieuwe beslissing op bezwaar in de plaats genomen. Pas met het besluit van 8 oktober 2021 heeft verweerder zijn besluitvorming in bezwaar voltooid. Daarmee is sprake van niet toegestane getrapte besluitvorming in bezwaar. Het besluit van 7 september 2020 en de aanvullende besluiten van 25 januari 2021, 24 februari 2021, 10 juni 2021 en 8 oktober 2021 moeten samen worden gezien als één besluit (‘het bestreden besluit’). Het beroep ziet ook op alle aanvullende besluiten. [6] Het beroep wordt dan ook gegrond verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
6. De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven. Zij komt tot de conclusie dat de rechtsgevolgen niet in stand kunnen blijven. Hiertoe overweegt zij het volgende.
Reikwijdte verzoek
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het Wob-verzoek te beperkt opgevat. Eiseres heeft bevestigd dat het verzoek zich richt op het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de keuze voor een open bak bij de Stevenshof en een tunnel bij Voorschoten en de afwegingen die zijn gemaakt ten aanzien van het alternatief Churchill Avenue. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat in 2007/2008 de maatschappelijke kostenbatenanalyse (MKBA) is vastgesteld. Dat is het eerste moment dat er vier alternatieven zijn beschreven. Churchill Avenue is daar later bijgekomen. Daarom is 2007/2008 voor verweerder het startpunt geweest met betrekking tot het Wob-verzoek van eiseres. De rechtbank deelt dit standpunt van verweerder niet. Naar het oordeel van de rechtbank valt ook de verkennende fase die vooraf is gegaan aan de MKBA binnen de reikwijdte van het verzoek. Deze geeft immers inzicht in het besluitvormingsproces. Verweerder moet alsnog een zoekslag doen naar de documenten over de verkennende fase.
8. Verweerder heeft toegelicht dat in 2012 een keuze is gemaakt en dat in 2013 een uitvoeringsbesluit is genomen. Verweerder heeft ook een aantal stukken uit 2014 en 2015 verstrekt. De rechtbank volgt de stelling van eiseres dat ook de stukken na 2015 relevant zijn niet. Zoals verweerder heeft gesteld was op dat moment de keuze voor een verdiepte bak al gemaakt en werden er alleen op uitvoeringsniveau nog een aantal keuzes gemaakt. Deze keuzes vallen naar het oordeel van de rechtbank niet binnen de reikwijdte van het verzoek.
Is de zoekslag over de periode januari 2007 tot januari 2015 volledig geweest?
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat de zoekslag over de periode januari 2007 tot januari 2015 volledig is geweest. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat eerst een lijst is opgesteld naar aanleiding van het zoeken met trefwoorden. Daaruit kwamen veel documenten naar voren, ook documenten die al openbaar waren of niet relevant waren. Vervolgens is verweerder gaan kijken naar de mappen waar, gelet op de naam die aan de map was toegekend, relevante informatie in kon staan. Met deze toelichting heeft verweerder niet voldoende onderbouwd dat de zoekslag volledig is geweest. De stelling van verweerder dat de ontbrekende documenten niet relevant zijn is niet geloofwaardig, omdat verweerder deze stukken niet heeft onderzocht. Daar komt bij dat naar aanleiding van het beroepschrift alsnog verslagen van vergaderingen met de naam “bestuurlijk overleg” of “bestuurlijke conferentie” gevonden zijn, die verweerder openbaar zal maken. Eiseres noemt ook concrete documenten, zoals een notitie over Churchill Avenue en twee e-mails aan Team Churchill Avenue. Van de e-mails heeft verweerder ter zitting gesteld dat ze zagen op het afzeggen van afspraken, maar de e-mails zaten niet bij de overgelegde stukken. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat op de lijst die verweerder heeft opgesteld ten behoeve van het Wob-verzoek van eiseres veel meer brieven en e-mailberichten over de RLR staan dan de twintig documenten die verweerder heeft verstrekt. Met de stelling dat veel stukken al openbaar gemaakt waren, onterecht als resultaat naar boven waren gekomen en er dubbele resultaten waren, heeft verweerder geen afdoende verklaring gegeven voor het verschil. Verweerder had moeten duiden welke documenten van de lijst al openbaar zijn. Verweerder moet dan ook een nieuwe zoekslag doen naar de periode januari 2007 tot januari 2015 of voldoende motiveren waarom het geen zin heeft om in andere mappen te zoeken.
Wijze van lakken
10. De rechtbank overweegt dat het niet handig is van verweerder om passages die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen wit te lakken, omdat op die manier niet inzichtelijk is hoeveel tekst is weggelakt. Maar niet gezegd kan worden dat dit een daadwerkelijk gebrek in het bestreden besluit is. De rechtbank kan immers wel controleren of passages inderdaad buiten de reikwijdte van het verzoek vallen. Verweerder heeft overigens ter zitting toegezegd in de toekomst een andere kleur te gebruiken voor het onleesbaar maken van gegevens die niet onder de reikwijdte van het verzoek vallen.
Intern beraad (de verslagen en agenda’s van (ambtelijke) stuurgroepen en projectgroepen)
11. Gelet op de toelichting die ter zitting is gegeven is de rechtbank van oordeel dat de verslagen en agenda’s van (ambtelijke) stuurgroepen en projectgroepen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het doel van de groepen is draagvlak te creëren en een verkenning te maken van problemen. In deze groepen vindt geen formele besluitvorming plaats en er worden geen adviezen uitgebracht. Verweerder stelt terecht dat onder deze omstandigheden de leden van de groepen, zowel ambtenaren als bestuurders, vrijelijk moeten kunnen spreken. Verweerder mocht dan ook de persoonlijke beleidsopvattingen in deze stukken weigeren openbaar te maken. Met betrekking tot artikel 11, tweede lid, van de Wob [7] heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat hij heel beperkt heeft gelakt. Hij heeft gesteld dat hij mededelingen van deelnemers aan de groepen openbaar heeft gemaakt als het ging om een standpunt van de achterban. De rechtbank heeft geen aanleiding gevonden hieraan te twijfelen.
Financiële informatie
12. Verweerder stelt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat de openbaarmaking van onder meer de bedragen en percentages die betrekking hebben op faseringskosten ertoe kunnen leiden dat aannemers waarmee de provincie in de toekomst samenwerkt, de berekeningen van de kosten daarop kunnen afstemmen. Dit geldt ook voor opslag- en meerkosten en de risicoposten waar de provincie mee rekent en de prijzen die de provincie op enig moment heeft willen rekenen voor specifieke onderdelen van een project. Openbaarmaking van dergelijke bedragen belemmert de concurrentiepositie van de provincie. Hij hoefde deze informatie dan ook niet openbaar te maken. Verweerder heeft overigens wel een aantal op andere wijze bekend geworden bedragen alsnog openbaar gemaakt.
Geweigerde informatie per batch
13. De rechtbank heeft met toestemming van eiseres kennis genomen van de niet openbaar gemaakte gegevens. De rechtbank zal hieronder per batch ingaan op de weggelakte informatie.
batch 1
14. De rechtbank heeft beoordeeld of de geweigerde passage in stuk 1C buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat de informatie die is verwijderd in algemene zin betrekking heeft op hoe nieuwe staten- en raadsleden kunnen worden geïnformeerd over de RLR. Ook wordt gesproken over de gehele financiering van het project en in algemene zin over de naderende besluitvorming van de tracékeuze, waarbij niet specifiek wordt ingegaan op of gerefereerd wordt aan het tracéalternatief Churchill Avenue. De informatie geeft volgens verweerder geen inzicht in het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de open bak bij de Stevenshof en de tunnel bij Voorschoten en ook niet op de afwegingen die zijn gemaakt ten aanzien van het tracéalternatief Churchill Avenue. De rechtbank is van oordeel dat deze informatie wel binnen de reikwijdte van het verzoek valt. Hoewel de informatie niet specifiek ziet op de (boor)tunnel bij Voorschoten, de open bak bij de Stevenshof en het tracéalternatief Churchill Avenue, ziet deze informatie op het project als geheel en dus ook op deze onderwerpen. Verweerder moet alsnog beoordelen of deze informatie openbaar kan worden gemaakt.
15. De rechtbank is van oordeel dat geannoteerde agenda’s beleidsopvattingen kunnen bevatten. Verweerder heeft toegelicht dat deze geannoteerde agenda’s aantekeningen van ambtenaren bevatten voor de gedeputeerde voor de voorbereiding van elk vergaderonderwerp. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de geannoteerde agenda’s 4B en 5B alleen beleidsopvattingen heeft weggelakt.
16. Ten aanzien van document 6C stelt verweerder terecht dat de bestuurder in deze passage een reactie geeft die duidelijk betrekking heeft op zijn persoonlijke gedachtegang binnen een vrije discussie waarin over en weer gedachten worden gewisseld.
17. De rechtbank is van oordeel dat ook een vraag kan kwalificeren als een persoonlijke beleidsopvatting. In het geval van de door eiser genoemde vraag in document 7C stelt verweerder terecht dat het gaat om een persoonlijke beleidsopvatting.
18. Ten aanzien van document 22B stelt verweerder terecht dat, hoewel voorafgaand en na de verwijderde passage informatie over de Stevenshof zichtbaar is, de verwijderde informatie zelf geen betrekking heeft op de Stevenshof. Deze informatie valt dan ook buiten de reikwijdte van het verzoek en hoefde verweerder daarom niet te verstrekken.
batch 2
19. Eiseres heeft gewezen op weggelakte informatie in document 6B. Zij betwijfelt of het een persoonlijke beleidsopvatting is, omdat het zou gaan om “aandachtspunten”. De rechtbank stelt vast dat verweerder terecht stelt dat de passage een mening bevat die door een van de bij de vergadering betrokken ambtenaren wordt geuit.
batch 3
20. Ten aanzien van de documenten 16A en 24B heeft verweerder gesteld dat deze informatie moet worden geweigerd omdat het buiten de reikwijdte van het verzoek valt. De rechtbank stelt vast dat dit inderdaad het geval is.
batch 4.1 t/m 4.4
21. Met betrekking tot de in document 2B en 14B van batch 4.1 geweigerde informatie over deelonderwerp “Maaldrift” overweegt de rechtbank als volgt. Volgens verweerder valt dit deelonderwerp in het algemeen niet onder de reikwijdte van het verzoek. Knooppunt Maaldrift betreft volgens verweerder namelijk de gehele aansluiting van de nieuwe weg op de A44. De discussies over de vormgeving van dit knooppunt hadden volgens hem geen invloed op de keuze voor de verdiepte ligging dan wel de open bak bij de Stevenshof. Het onderwerp “Maaldrift omgekeerd” gaat volgens verweerder om een variant op knooppunt Maaldrift die korte tijd verkennend is besproken. Het “verdiepen” van een weg heeft volgens verweerder betrekking op een andere weg (de A44), die bij het knooppunt uitkomt en niet op de weg die wordt aangelegd in de boortunnel en de open bak (de N434). De rechtbank overweegt dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom de deelonderwerpen “Maaldrift” en “Maaldrift omgekeerd” wel vallen binnen de reikwijdte van het verzoek. Deze informatie is daarom terecht niet verstrekt door verweerder.
22. Ten aanzien van document 66 van batch 4.2 stelt verweerder dat de definitieve versie van dit document al openbaar is gemaakt. Er bestaat daarom geen reden om dit stuk aan eiseres te verstrekken. Ten aanzien van stuk 68, dat is geweigerd op grond van 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob en op grond van opgelegde geheimhouding, heeft verweerder in het verweerschrift gesteld dat er niets relevants in staat en dat het buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. Het had daarom op die grond moeten worden geweigerd. Eiseres heeft de beroepsgrond tegen de weigering van stuk 68 ter zitting laten vallen.
Wat is de conclusie en wat zijn de gevolgen?
23. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen vanwege strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder moet alsnog een zoekslag doen naar documenten over de verkennende fase die vooraf is gegaan aan de MKBA. Ook moet verweerder een nieuwe zoekslag doen naar documenten over de periode januari 2007 tot januari 2015 of voldoende motiveren waarom het geen zin heeft om in andere mappen te zoeken. Ten slotte moet verweerder alsnog beoordelen of de geweigerde passage in stuk 1C van batch 1 openbaar gemaakt kan worden.
24. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. De Wob is ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. [8]
25. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. M.M. Meijers en mr. M.K.G. Tjepkema, leden, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.