Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/2173
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2022 in de zaak tussen
[eiser] e.a., uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. R.M. Köhne),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. W.M. Logtenberg).
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2019 (primair besluit) heeft verweerder het Wob [1] -verzoek (het verzoek) van eisers afgewezen.
Bij besluit van 8 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder na bezwaar het primaire besluit herroepen in die zin dat een deel van de stukken openbaar zijn gemaakt.
De rechtbank heeft het beroep op 3 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Een aantal personen en ondernemingen (samen te noemen “eisers”) heeft het verzoek ingediend bij verweerder om informatie te krijgen over (de grond onder) de serre van [hotel] , [adres] [nummers] te [plaats] . Bij het bestreden besluit heeft verweerder uiteindelijk een deel van de stukken openbaar gemaakt, waarbij namen en sommige financiële gegevens onleesbaar zijn gemaakt, en een deel van de stukken in zijn geheel geweigerd om openbaar te maken.
Wat vinden partijen in beroep?
2. Eisers voeren aan dat verweerder niet per document duidelijk heeft gemaakt waarom het niet openbaar is gemaakt. Alleen daarom al is het bestreden besluit volgens eisers in strijd met het motiveringsbeginsel. Eisers betogen verder dat de geweigerde documenten niet zijn opgesteld voor intern beraad, zoals verweerder lijkt te stellen. Ook als dat wel zo zou zijn, moet alles daarvan openbaar worden gemaakt met uitzondering van persoonlijke beleidsopvattingen. Namen kunnen worden gemaskeerd. Voor zover verweerder documenten in zijn geheel heeft geweigerd openbaar te maken vanwege financiële belangen, betogen eisers dat dit niet kan. Volgens hen zou verweerder in dat geval bepaalde passages kunnen maskeren. Ook zien eisers niet in hoe documenten geweigerd kunnen worden op de grond dat openbaarmaking bij de zaak betrokken partijen benadeelt, omdat er geen andere partijen zijn betrokken bij de kwestie. Eisers vermoeden dat de geweigerde documenten van belang zijn voor de civiele procedure tussen hen en de gemeente en dat de gemeente in strijd met de waarheidsplicht stukken heeft achter gehouden voor de burgerlijke rechter.
3. Verweerder handhaaft het standpunt dat hij heeft ingenomen in het bestreden besluit. Verweerder erkent dat de motivering van het bestreden besluit duidelijker had gekund, maar wijst erop dat door de termen “concept” en “intern” uit de inventarislijst valt op te maken wat de status is van de verschillende documenten. Concepten zijn naar hun aard voor intern gebruik en aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen, aldus verweerder. De documenten waarbij “intern” staat vermeld, zijn interne memo’s en e-mailwisselingen tussen ambtenaren. Volgens verweerder zijn in die documenten de feiten en persoonlijke beleidsopvattingen dusdanig met elkaar verweven dat het onleesbaar maken van bepaalde passages tot een onleesbaar geheel leidt.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Om welke documenten gaat het?
4. Op de inventarislijst die verweerder ter voorbereiding van het bestreden besluit heeft opgesteld, staan in totaal 152 documenten vermeld. Eisers hebben in hun beroepschrift aangegeven dat het hen met name te doen is om de documenten die in het geheel niet openbaar zijn gemaakt door verweerder. Dit gaat om de documenten met de volgende nummers: 3 tot en met 12, 20, 31, 35, 41, 42, 43, 45, 46, 50 tot en met 84, 87, 89 tot en met 125, 137, 139, 148, 149, 150 en 151.
4.1
De rechtbank constateert dat document 50 al bekend is bij eisers en zal dit document verder onbesproken laten.
4.2
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb [2] kennisgenomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten.
Kan de motivering van het bestreden besluit standhouden?
4.3
De rechtbank is met eisers eens dat sprake is van een motiveringsgebrek. Hiervoor is het volgende van belang. In het bestreden besluit verwijst verweerder voor de motivering naar het advies van de commissie [3] . In het advies staat dat verweerder naar aanleiding van de hoorzitting in de bezwaarfase een overzicht heeft gemaakt van de betreffende documenten en dat de commissie per document een afweging heeft gemaakt of dat openbaar kan worden gemaakt. Dat laatste blijkt volgens de rechtbank echter niet kenbaar uit het bestreden besluit. Zo vermeldt het advies dat “de overige documenten niet openbaar hoeven te worden gemaakt, omdat die het belang van het college kunnen schade en/of betrekking hebben op de opvattingen van ambtenaren, dan wel stukken die opgesteld zijn ten behoeve van intern beraad”. Hieruit blijkt niet concreet welke weigeringsgrond ten grondslag is gelegd aan het niet openbaar maken van welk document. Dit is ook niet op een andere manier gemotiveerd in het bestreden besluit. Verweerder is in beginsel wel verplicht om dat te doen, zoals de hoogste bestuursrechter herhaaldelijk heeft geoordeeld [4] . De rechtbank wijst erop dat verweerder zelf ook in het verweerschrift heeft erkend dat hij duidelijker had kunnen verwoorden welke weigeringsgrond voor welk document is toegepast. Voor zover verweerder betoogt dat door de woorden “concept” en “intern” valt op te maken welke weigeringsgrond per document wordt toegepast, volgt de rechtbank hem daarin niet. Dat is onvoldoende.
Volstaat de nadere motivering van verweerder?
4.4
In het verweerschrift heeft verweerder nader gemotiveerd welk document hij om welke reden heeft geweigerd om openbaar te maken. De rechtbank gaat daar hieronder verder op in.
Documenten met de nummers 3 t/m 7, 11, 20, 31, 35, en 148 t/m 151
4.5
Verweerder stelt dat al deze documenten concepten zijn. De stukken zijn opgesteld voor intern beraad en zijn volgens verweerder naar hun aard persoonlijke beleidsopvattingen. Een concept dient namelijk als voorstel om tot een definitief document te komen, aldus verweerder. Gelet op het voorgaande stelt verweerder zich op het standpunt dat hij de openbaarmaking van deze stukken heeft mogen weigeren op grond van artikel 11 van de Wob.
4.6
De hoogste bestuursrechter heeft concepten herhaaldelijk aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob [5] . Daarbij heeft de hoogste bestuursrechter verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob waaruit blijkt dat de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen tot doel heeft, het beschermen van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen ‘brainstormen’ zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten [6] .
4.7
Deze geschiedenis van de totstandkoming laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat wanneer een document de status van concept heeft, die enkele status niet automatisch betekent dat de inhoud van het document, voor zover die afwijkt van de definitieve versie, ook een persoonlijke beleidsopvatting betreft.
4.8
Verweerder heeft de weigering om deze documenten openbaar te maken uitsluitend gebaseerd op het algemene standpunt dat het om concepten gaat en dat daardoor sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank is met verweerder eens dat het hier gaat om stukken voor intern beraad. Toch heeft verweerder niet gemotiveerd of delen ervan van feitelijke aard zijn en dus wel openbaar hadden kunnen worden gemaakt - en of eventuele feitelijke informatie dusdanig verweven is met de persoonlijke beleidsopvattingen dat de feitelijke informatie als gevolg daarvan niet openbaar kan worden gemaakt. Dit had verweerder wel moeten doen. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat de motivering over de concepten onvoldoende is om de documenten in het geheel te weigeren.
4.9
De rechtbank wijst in dit kader met name op de documenten met nummers 3 tot en met 7. Deze stukken bevatten in ieder geval passages waarin de voorgeschiedenis en de feitelijke situatie van de grond wordt omschreven. Zonder nadere toelichting valt volgens de rechtbank niet in te zien waarom deze passages als persoonlijke beleidsopvatting moeten worden aangemerkt. Hoewel die documenten grotendeels persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, zijn de feitelijke passages daarmee niet dusdanig verweven dat de feitelijke informatie als gevolg daarvan ook niet openbaar kan worden gemaakt.
Documenten met de nummers 8, 9, 10, 12, 41, 42, 51 t/m 84, 87 en 89 t/m 125
4.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze documenten op grond van artikel 11 van de Wob heeft kunnen weigeren openbaar te maken. Verweerder heeft terecht gesteld dat het hier gaat om interne memo’s en e-mailwisselingen die bestemd zijn voor intern beraad. Verweerder heeft volgens de rechtbank kunnen stellen dat de feiten en de persoonlijke beleidsopvattingen in deze documenten zodanig met elkaar verweven zijn dat deze niet van elkaar te scheiden zijn op een manier dat een leesbare tekst overblijft.
4.11
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, is een bevoegdheid waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en vergt een afweging van belangen [7] .
4.12
Verweerder heeft in dit geval voldoende gemotiveerd waarom geen gebruik is gemaakt van die bevoegdheid. Zo heeft verweerder van belang mogen achten dat het in dit geval om stukken gaat die zijn opgesteld voor een civielrechtelijke kwestie waarover ook geprocedeerd is bij de burgerlijke rechter. Verweerder heeft uitgelegd dat de stukken niet openbaar zijn gemaakt om een zorgvuldige voorbereiding en afweging in een dergelijke zaak, en in eventuele toekomstige zaken, mogelijk te maken. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid kunnen afzien van het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm.
Documenten 43, 45, 46 en 139
4.13
Verweerder heeft deze documenten geweigerd openbaar te maken, omdat de stukken financiële gegevens zouden bevatten die gebruikt kunnen worden bij een eventuele onderhandeling. Het openbaar maken van deze gegevens zou de financiële positie en belangen van de gemeente in deze en andere zaken kunnen schaden, aldus verweerder.
4.14
De rechtbank stelt voorop dat document 43 niet openbaar is gemaakt en document 44 wel. De rechtbank vat de constatering van verweerder in het verweerschrift – dat juist document 44 niet openbaar is gemaakt – dan ook op als een verschrijving.
4.15
De rechtbank volgt verweerder niet ten aanzien van documenten 43, 45, 46 en 139. Document 43 en 46 zijn e-mails van Nadorp Bedrijfsmakelaars N.V. aan de gemeente. In de e-mails wordt verwezen naar een waardeverklaring die als bijlage is toegevoegd. Document 43 en 46 bevatten echter alleen de e-mails zelf en niet de bijbehorende bijlagen. Deze e-mails bevatten dus geen financiële gegevens. De rechtbank vindt de motivering van verweerder ten aanzien van document 43 en 46 dan ook onvoldoende om de weigering te kunnen dragen.
4.16
De rechtbank stelt verder vast dat document 45 een e-mailwisseling is tussen Nadorp Bedrijfsmakelaars N.V. en de gemeente. In dit stuk worden weliswaar financiële gegevens genoemd, maar die gegevens komen deels ook terug in het al openbaar gemaakte document 44. De rechtbank ziet daarom niet in hoe verweerder met de huidige motivering het openbaar maken van document 45 in zijn geheel kan weigeren.
4.17
Een zelfde situatie doet zich voor bij document 139. Dit document is een waardeverklaring. De rechtbank stelt echter vast dat het deels openbaar gemaakte document 130 dezelfde waardeverklaring bevat. De motivering van verweerder ten aanzien van document 139 is daarom ook onvoldoende om de gehele weigering van het document in stand te kunnen laten.
Document 137
4.18
Zoals door verweerder gesteld, betreft document 137 een interne berekening die is bedoeld voor intern beraad. De rechtbank is van oordeel dat verweerder document 137 op grond van artikel 11 van de Wob heeft kunnen weigeren openbaar te maken.
Wat is de conclusie?
5. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het horen in beroep, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
7. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. J.F.A. Bleichrodt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.