Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: NL22.7215 en NL22.7229
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], eiser
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. A.G. Kleijweg),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: L.M.F. Verhaegh).
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2019 heeft verweerder aan eiser een terugkeerbesluit opgelegd.
Bij besluit van 22 april 2022 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder aan eiser een aanvullend terugkeerbesluit opgelegd. Eveneens bij besluit van 22 april 2022 heeft verweerder aan eiser een inreisverbod voor de duur van twee jaar opgelegd (het bestreden besluit 2).
Verweerder heeft vervolgens op diezelfde dag aan eiser de maatregel van bewaring (het bestreden besluit 3) op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) opgelegd.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Dit beroep moet ten aanzien van het bestreden besluit 3 tevens worden aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
De rechtbank heeft de beroepen op 2 mei 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen Z. Jgamadze. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser stelt de Georgische nationaliteit te hebben en te zijn geboren op [geboortedatum] .
2. Op 23 mei 2019 heeft verweerder aan eiser een terugkeerbesluit opgelegd, waarin hij eiser heeft verplicht terug te keren naar zijn land van herkomst, dan wel een ander land buiten de Europese Unie (EU) waar zijn toelating is gewaarborgd, en de EU te verlaten met een vertrektermijn van 28 dagen.
Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 juni 2021 [1] heeft verweerder met het bestreden besluit 1 een aanvullend terugkeerbesluit genomen en daarin Georgië genoemd als land waarnaar eiser moet terugkeren. Omdat eiser niet uit eigen beweging binnen de in het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 genoemde vertrektermijn de EU heeft verlaten, heeft verweerder aan eiser tevens, met het bestreden besluit 2, een inreisverbod voor de duur van twee jaar opgelegd.
3. Bij het bestreden besluit 3 heeft verweerder aan eiser de maatregel van bewaring opgelegd. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de openbare orde de maatregel vordert, omdat het risico bestaat dat eiser zich aan het toezicht zal onttrekken en eiser de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert. Verweerder heeft, onder verwijzing naar artikel 5.1b, eerste, derde en vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), als zware gronden vermeld dat eiser:
3c. eerder een visum, besluit, kennisgeving of aanzegging heeft ontvangen waaruit de plicht Nederland te verlaten blijkt en hij daaraan niet uit eigen beweging binnen de daarin besloten of gestelde termijn gevolg heeft gegeven;
en als lichte gronden vermeld dat eiser:
4c. geen vaste woon- of verblijfplaats heeft;
4d. niet beschikt over voldoende middelen van bestaan;
4e. verdachte is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld.
Standpunten van eiser
4. Eiser heeft in beroep tegen de bestreden besluiten het volgende aangevoerd.
4.1.
Verweerder heeft ten onrechte in het bestreden besluit 1 geen belangenafweging gemaakt ten aanzien van het onthouden van een vertrektermijn bij dat besluit. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom eiser niet een nieuwe vertrektermijn is geboden, nu het eerdere terugkeerbesluit onvolledig was. Het aanvullende terugkeerbesluit dient onder deze omstandigheden geen enkel doel en is uitsluitend een cosmetisch herstel zonder dat nuttig effect wordt gegeven aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU waaruit de verplichting voortvloeit om het land van herkomst te benoemen. Eiser stelt zich daarom op het standpunt dat het aanvullende terugkeerbesluit onvoldoende gemotiveerd en daardoor vernietigbaar is.
4.2.
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat vanwege deze redenen ook de grondslag van het inreisverbod onjuist is en dat dus ook bestreden besluit 2 voor vernietiging in aanmerking komt.
4.3.
Tot slot stelt eiser dat hij, nu hij direct na de oplegging van het aanvullende terugkeerbesluit in bewaring is gesteld en hem niet alsnog een vertrektermijn voor vrijwillig vertrek is gegund, hij niet de kans heeft gehad om aan het aanvullende terugkeerbesluit te voldoen. Eiser kan daarom niet worden tegengeworpen dat hij niet aan zijn vertrekplicht heeft voldaan. Verweerder heeft om die reden het terugkeerbesluit niet aan de maatregel van bewaring ten grondslag kunnen leggen en aan eiser ten onrechte zware grond 3c tegengeworpen. Tegen het bestreden besluit 3 heeft eiser verder aangevoerd dat de aanvang van de bewaring niet getoetst kan worden, omdat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe die zich verhoudt tot het strafrechtelijk voortraject. Ook heeft eiser de lichte gronden van de maatregel betwist, waarbij hij onder meer heeft gesteld dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat eiser over onvoldoende middelen beschikt en geen vaste woon- of verblijfplaats heeft. Verweerder heeft volgens eiser daarnaast onvoldoende voortvarend gehandeld vanwege de ingediende lp-aanvraag. Het indienen van de lp-aanvraag was volgens eiser niet nodig geweest, omdat hij al over een identiteitskaart beschikt waarmee hij kan reizen of in ieder geval Georgië kan inreizen. Met het identiteitsbewijs, dat verweerder echter heeft ingenomen, heeft eiser een reisdocument beschikbaar waarmee hij kan vertrekken en het lp-traject zorgt dus voor vertraging. Ook heeft eiser steeds aangegeven vrijwillig te willen vertrekken naar Georgië. Hierdoor ontbreekt volgens eiser de noodzaak om hem in bewaring te stellen en had verweerder moeten volstaan met een lichter middel.
Juridisch kader
5. Op grond van artikel 62, tweede lid, van de Vw 2000 kan de staatssecretaris de – bij wijze van hoofdregel geldende – vertrektermijn van vier weken verkorten of zelfs een vertrektermijn onthouden, indien:
a. een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken;
b. de aanvraag van de vreemdeling tot het verlenen van een verblijfsvergunning of tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning is afgewezen als kennelijk ongegrond of wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens; of
c. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
6. Op grond van artikel 62a, eerste lid van de Vw 2000 stelt verweerder de vreemdeling, niet zijnde gemeenschapsonderdaan, die niet of niet langer rechtmatig verblijf heeft, schriftelijk in kennis van de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten en van de termijn waarbinnen hij aan die verplichting moet voldoen, tenzij:
a. reeds eerder een terugkeerbesluit tegen de vreemdeling is uitgevaardigd en aan de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting niet is voldaan.
7. Op grond van artikel 66a, eerste lid van de Vw 2000 vaardigt verweerder een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet van toepassing is en die Nederland:
a. onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, of;
b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit.
Beoordeling
Uitgangspunten voor de beoordeling
8. De rechtbank stelt voorop dat het terugkeerbesluit van 23 mei 2019, met de daarin opgenomen vertrektermijn, in rechte vast staat. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser op grond van het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 de EU diende te verlaten en dat eiser niet aan de in dat besluit opgenomen vertrekplicht heeft voldaan. De vraag die de rechtbank in eerste instantie moet beantwoorden is of het bestreden besluit 1 rechtmatig is ondanks dat daarin niet opnieuw een vertrektermijn is opgenomen. Als het antwoord op die vraag ontkennend is, kan dat gevolgen hebben voor het bestreden besluit 2 en 3 omdat die (mede) gebaseerd zijn op het bestreden besluit 1 of in ieder geval daarmee een relatie hebben.
9. De rechtbank overweegt dat, nu het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 in rechte vast staat, de rechtmatigheid van dat terugkeerbesluit niet ter toetsing voorligt, maar wel de vraag of dit besluit, samen met het aanvullende besluit van 22 april 2022, terecht is aangemerkt als terugkeerbesluit dat ten grondslag mocht worden gelegd aan het inreisverbod en de maatregel van bewaring. Als het betreffende samenstel van besluiten niet voldoet aan de vereisten die gelden voor een terugkeerbesluit dan kan daarop, ondanks dat het besluit van 23 mei 2019 onherroepelijk is, geen inreisverbod of maatregel van bewaring worden gebaseerd. De hiervoor genoemde onherroepelijkheid geldt alleen voor het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 en niet voor het bestreden besluit 1, zodat de rechtbank dat besluit wel volledig kan en moet toetsen.
10. De rechtbank gaat hierna, op basis van de onder 8 en 9 geformuleerde uitgangspunten, achtereenvolgens in op de bestreden besluiten 1 tot en met 3.
Het terugkeerbesluit van 23 mei 2019
11. Uit rechtspraak van de Afdeling [2] volgt dat een besluit waarin geen land van terugkeer is vermeld, geen terugkeerbesluit is waarop een inreisverbod of maatregel van bewaring kan worden gebaseerd. Het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 is daarom op zichzelf onvoldoende om ten grondslag te leggen aan de maatregel van bewaring en het inreisverbod, nu daarin het land van herkomst niet is genoemd. Weliswaar geeft eiser zelf aan dat hij naar Georgië zal gaan (om van daaruit weer te willen terugkeren), maar de rechtbank acht dat onvoldoende om aan te nemen dat eiser op grond van dat terugkeerbesluit geacht moest worden te weten dat hij verplicht was naar Georgië terug te keren en dat gedwongen terugkeer dus op dat land gericht zou zijn, nu verweerder daarover niets heeft opgenomen. Verweerder heeft zelf door de aanvulling met het bestreden besluit 2 op zijn minst impliciet ook erkend dat het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 onvolledig was. Het voorgaande betekent dat het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 niet zelfstandig is aan te merken als terugkeerbesluit waarop de bestreden besluiten 2 en 3 kunnen worden gebaseerd.
Het aanvullende terugkeerbesluit van 22 april 2022 (bestreden besluit 1)
12. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021 volgt dat verweerder het ten onrechte niet noemen van een land van terugkeer in een eerder besluit kan herstellen door alsnog een terugkeerbesluit te nemen waarin hij wel vermeldt naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. Verweerder heeft daarom het bestreden besluit 1 kunnen nemen en door daarin alsnog een land van terugkeer te noemen, het gebrek of de onvolledigheid in het eerdere terugkeerbesluit hersteld. Het samenstel van het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 en het bestreden besluit 1 kan daarom in beginsel als terugkeerbesluit worden aangemerkt waarop de bestreden besluiten 2 en 3 kunnen worden gebaseerd. Daarvoor is echter wel vereist dat dit bestreden besluit 1 de toets van de rechtbank kan doorstaan. De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij met dit besluit wel erkent dat het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 onvolledig was, maar desondanks terugvalt op de daarin geboden vertrektermijn en niet motiveert waarom de aanvulling niet gepaard gaat met een nieuwe vertrektermijn. Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 geen gronden vermeld die duiden op een risico dat eiser zich aan het toezicht zal onttrekken of dat eiser een gevaar vormt voor de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Verweerder gaat er kennelijk vanuit dat, nu eiser niet heeft voldaan aan de eerder opgelegde vertrek- c.q. terugkeerplicht, sprake is van een situatie waarin niet opnieuw een vertrek- c.q. terugkeertermijn hoeft te worden geboden. De rechtbank volgt dit, zonder nadere motivering, niet. Op grond van het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 wist eiser wel dat hij Nederland en de EU moest verlaten, maar verweerder heeft hem niet gezegd waar hij volgens verweerder naar toe moest gaan. Pas met het bestreden besluit 1 is hem die informatie gegeven. Dat betekent dat de vertrek- en terugkeerplicht pas met het bestreden besluit 1 voldoende duidelijk en juridisch deugdelijk is geformuleerd. Dat maakt naar het oordeel van de rechtbank dat niet zonder meer kan worden teruggevallen op de eerdere (onvolledig geformuleerde) vertrek- en terugkeerplicht en de daaraan gekoppelde termijn en dat dus niet zonder meer aan eiser het verwijt kan worden gemaakt dat hij daaraan niet binnen de betreffende termijn heeft voldaan, zonder hem de gelegenheid te geven alsnog aan die (pas met het bestreden besluit 1 deugdelijk geformuleerde) plicht te voldoen. Het herstel van het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 dat verweerder op deze manier met het bestreden besluit 1 doet, is daarmee slechts een technisch en geen daadwerkelijk herstel. De eerder geboden vertrek- en terugkeertermijn was immers juridisch gezien geen deugdelijk geboden mogelijkheid tot vertrek en terugkeer omdat eiser weliswaar wist dat hij de EU moest verlaten, maar niet wist waar naar welk land hij van verweerder moest terugkeren, zodat eiser juridisch niet aan zijn terugkeerverplichting kon voldoen. Omdat bij het herstel daarvan niet opnieuw een termijn is geboden (en zelfs direct een inbewaringsstelling is gevolgd) kan niet worden gezegd dat aan eiser een reële, juridisch juiste vertrektermijn is geboden.
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet zonder meer (zonder nadere motivering) heeft mogen afzien van het opnieuw bieden van een vertrektermijn, nu eiser niet geacht kan worden te hebben geweten naar welk land hij moest vertrekken op grond van het eerdere, gebrekkige of onvolledige terugkeerbesluit van 23 mei 2019. Hierbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat eiser nagenoeg gelijktijdig met het nemen van het aanvullende terugkeerbesluit in bewaring is gesteld, zodat hem niet alleen juridisch, maar ook feitelijk elke mogelijkheid is ontnomen om alsnog aan zijn vertrek- en terugkeerplicht te voldoen. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is gelet op het voorgaande gegrond, waardoor dat besluit dient te worden vernietigd.
Inreisverbod (bestreden besluit 2)
14. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat het bestreden besluit 1 moet worden vernietigd, kan daarop geen inreisverbod worden gebaseerd. Het inreisverbod kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin op het terugkeerbesluit van 23 mei 2019 worden gebaseerd, gelet op hetgeen daarover onder 11 is geoordeeld. Dat terugkeerbesluit is weliswaar onherroepelijk en niet in geschil is dat eiser niet uit de EU is vertrokken, maar gelet op de omstandigheden die onder 12 en 13 zijn genoemd, kan verweerder eiser niet verwijten dat hij niet aan zijn terugkeerverplichting (zoals volgt uit het besluit van 23 mei 2019) heeft voldaan, nu juist ook verweerder nalatig is geweest deugdelijk aan te geven wat deze vertrek- en terugkeerplicht precies inhoudt. De rechtbank ziet verder niet in waarom niet eerder herstel of aanvulling van het eerdere terugkeerbesluit heeft kunnen plaatsvinden, nu verweerder immers in ieder geval sinds voornoemde Afdelingsuitspraak van 2 juni 2021 bekend is of had moeten zijn met zijn verplichting voldoende expliciet duidelijk te maken naar welk land de vreemdeling moet vertrekken als een terugkeerbesluit wordt opgelegd. Op 22 april 2022 direct na elkaar zowel een aanvullend terugkeerbesluit zonder nieuwe vertrektermijn, als een inreisverbod vanwege het niet voldoen aan de eerdere, onvolledig geformuleerde vertrekplicht opleggen, acht de rechtbank een onjuiste handelwijze. Voor verweerder stond er naar het oordeel van de rechtbank niets aan in de weg om, als het gewenst en noodzakelijk was om op 22 april 2022 een inreisverbod op te leggen, eerder al een aanvullend terugkeerbesluit te nemen met een daaraan gekoppelde, juist geformuleerde terugkeerverplichting met bijbehorende termijn.
15. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond, waardoor dat besluit dient te worden vernietigd.
Maatregel van bewaring (bestreden besluit 3)
16. Hetgeen onder 14 is geoordeeld over het bestreden besluit 2, geldt ook voor het bestreden besluit 3. Dat kan niet worden gebaseerd op het terugkeerbesluit van 23 mei 2019, ook niet met de aanvulling daarop in het bestreden besluit 1. Op 22 april 2022 een aanvullend terugkeerbesluit zonder nieuwe vertrektermijn opleggen, direct gevolgd door een inbewaringstelling, voor een belangrijk deel gebaseerd op het niet voldoen aan de (in eerste instantie onvolledig geformuleerde en daarna niet nogmaals geboden) vertrekplicht, acht de rechtbank een onjuiste handelwijze. Pas met het bestreden besluit 1 weet eiser juridisch gezien welke verplichting verweerder hem precies oplegt en juist op dat moment maakt verweerder het hem onmogelijk om aan die verplichting te voldoen. Ook hier geldt dat als verweerder op 22 april 2022 eiser in bewaring had willen nemen, niets eraan in de weg had gestaan om eerder al de formulering van de terugkeerverplichting te herstellen c.q. aan te vullen, zodat eiser een reële mogelijkheid zou hebben gehad te voldoen aan de verplichting die verweerder hem oplegt.
17. Het voorgaande betekent, naast het feit dat aan het bestreden besluit 3 geen terugkeerbesluit, dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen, ten grondslag ligt, dat de zware grond 3c niet aan de maatregel van bewaring ten grondslag kan worden gelegd, waardoor het risico op onttrekking aan het toezicht nog slechts gebaseerd is op de lichte gronden die de rechtbank in de gegeven omstandigheden en onder de gegeven motivering onvoldoende dragend acht.
18. Gelet op het voorgaande is de maatregel van bewaring van aanvang af onrechtmatig. De maatregel moet daarom worden opgeheven en eiser moet onmiddellijk in vrijheid worden gesteld. De rechtbank komt daarom niet meer toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden die eiser tegen het bestreden besluit 3 heeft ingebracht.
Conclusie
19. Het beroep tegen de drie bestreden besluiten is gegrond en deze drie bestreden besluiten worden vernietigd.
20. Op grond van artikel 106 van de Vw 2000 kan de rechtbank indien zij de opheffing van de maatregel van bewaring beveelt aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen omdat eiser vanaf 22 april 2022 een detentie heeft ondergaan, waarvan de rechtbank nu oordeelt dat deze van aanvang af onrechtmatig is geweest. De rechtbank acht daarom gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor 15 dagen onrechtmatige (tenuitvoerlegging van de) bewaring van 15 x € 100,- (verblijf detentiecentrum) = € 1.500,-.
21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het beroepschrift tegen het bestreden besluit 1 en 2, 1 punt voor het beroepschrift tegen het bestreden besluit 3 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandsverlener.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
bepaalt de onmiddellijke opheffing van de maatregel van bewaring en gelast de onmiddellijke vrijheidsstelling van eiser;
veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.500,- , te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.277,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 6 mei 2022.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.