Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
Zittingsplaats Den Haag
zaaknummer / rolnummer: 595728/ HA ZA 20-656
Vonnis van 6 april 2022
in de zaak van
1.
STICHTING DEFENCE FOR CHILDREN INTERNATIONAL NEDERLAND – ECPAT NEDERLANDte Leiden,
STICHTING DEFENCE FOR CHILDREN INTERNATIONAL NEDERLAND – ECPAT NEDERLANDte Leiden,
hierna: Defence for Children,
2.
NEDERLANDS JURISTEN COMITÉ VOOR DE MENSENRECHTENte Leiden,
NEDERLANDS JURISTEN COMITÉ VOOR DE MENSENRECHTENte Leiden,
hierna: NJCM,
eiseressen,
advocaat mr. D. Horeman te Arnhem,
tegen
1.
DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)te Den Haag,
DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)te Den Haag,
hierna: de Staat,
advocaat mr. W.I. Wisman, voorheen mr. K. Teuben, te Den Haag,
2.
DUNEA N.V.te Zoetermeer,
DUNEA N.V.te Zoetermeer,
hierna: Dunea,
advocaat M.W.F. Oosterhuis te Rotterdam,
3.
N.V. PWN WATERBEDRIJF NOORD-HOLLANDte Velserbroek,
gemeente Velsen, hierna: PWN,
N.V. PWN WATERBEDRIJF NOORD-HOLLANDte Velserbroek,
gemeente Velsen, hierna: PWN,
advocaat P.L.G. Haccou te Arnhem.
gedaagden, hierna gezamenlijk ook: de Staat en de drinkwaterbedrijven.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 26 januari 2022;
- het proces-verbaal van mondelinge behandeling van de zaak, gehouden op 17 februari 2022 en de reacties daarop van mr. Teuben bij brief van 9 maart 2022 en van mr. Haccou bij brief van 14 maart 2022. Het proces-verbaal wordt gelezen met inachtneming van de opmerkingen van partijen daarbij.
1.2.
Aansluitend aan de mondelinge behandeling is vonnis bepaald op heden.
2.De feiten
2.1.
De openbare drinkwatervoorziening is in Nederland gereguleerd in de Drinkwaterwet en de op die wet gebaseerde regelgeving: het Drinkwaterbesluit, de Drinkwaterregeling en de Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van drinkwater (hierna: Afsluitregeling). Bij de totstandkoming van de Drinkwaterwet werd de doelstelling daarvan als volgt omschreven:
“Doelstelling van de voorgestelde Drinkwaterwet is de bevordering van de volksgezondheid door de voorziening van drinkwater aan alle consumenten op een maatschappelijk verantwoorde wijze te waarborgen. Bij het voorzien in de behoefte aan voldoende en kwalitatief goed (deugdelijk) drinkwater kent de overheid aan de bedrijfstak van de openbare watervoorziening een centrale plaats toe. Het wordt primair tot de taak van de waterbedrijven gerekend om zorg te dragen voor de feitelijke levering van deugdelijk drinkwater aan consumenten en andere afnemers en daarbij de onzekerheden die optreden in de verschillende onderdelen van het traject van grondstof naar eindproduct zoveel mogelijk te reduceren. De rol van de rijksoverheid daarbij is, naast het uitoefenen van toezicht, vooral voorwaardenscheppend en kaderstellend.” [1]
2.2.
Op grond van artikel 3 Drinkwaterwet is de eigenaar van een drinkwaterbedrijf binnen zijn door de minister van Infrastructuur en Waterstaat aangewezen distributiegebied exclusief bevoegd en verplicht om drinkwater te leveren. Daarbij moeten op grond van artikel 11 Drinkwaterwet tarieven worden gehanteerd die kostendekkend, transparant en niet discriminerend zijn.
2.3.
Op grond van artikel 8 Drinkwaterwet zijn de drinkwaterbedrijven verplicht om iedereen binnen hun distributiegebied die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het leidingnet en aan die persoon drinkwater te leveren, tegen voorwaarden die redelijk, transparant en niet discriminerend zijn.
2.4.
Dunea en PWN zijn drinkwaterbedrijven in de zin van de Drinkwaterwet.
2.5.
In artikel 9 Drinkwaterwet staat dat drinkwaterbedrijven een beleid voeren dat is gericht op het voorkomen van afsluiting van kleinverbruikers. Op grond van lid 2 van dat artikel worden er bij ministeriële regeling nadere regels gesteld over het beëindigen van de levering van drinkwater aan kleinverbruikers.
2.6.
Ter uitvoering van artikel 9 Drinkwaterwet is in 2012 de Afsluitregeling tot stand gebracht. Daarbij is aansluiting gezocht bij de Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit en gas. De Afsluitregeling is in 2018 aangepast. In de huidige Afsluitregeling staat het volgende:
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a.
kwetsbare consument:kleinverbruiker voor wie de beëindiging van de levering van drinkwater zeer ernstige gezondheidsrisico’s tot gevolg zou hebben voor de kleinverbruiker of huisgenoten van de kleinverbruiker;
kwetsbare consument:kleinverbruiker voor wie de beëindiging van de levering van drinkwater zeer ernstige gezondheidsrisico’s tot gevolg zou hebben voor de kleinverbruiker of huisgenoten van de kleinverbruiker;
b.
schuldhulpverlening:toepassing van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, bedoeld in titel III van de Faillissementswet of ondersteuning van natuurlijke personen door een instantie als bedoeld in artikel 48, eerste lid, van de Wet op het consumentenkrediet bij het vinden van een adequate oplossing voor schuldsituaties gericht op de aflossing van schulden.
schuldhulpverlening:toepassing van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, bedoeld in titel III van de Faillissementswet of ondersteuning van natuurlijke personen door een instantie als bedoeld in artikel 48, eerste lid, van de Wet op het consumentenkrediet bij het vinden van een adequate oplossing voor schuldsituaties gericht op de aflossing van schulden.
Artikel 2. Verplichte procedure
De eigenaar van een drinkwaterbedrijf beëindigt de levering van drinkwater aan een kleinverbruiker wegens wanbetaling niet voordat de in de artikelen 3 en 4 beschreven procedure is gevolgd.
Artikel 3. Schriftelijke herinnering
1. Indien een kleinverbruiker niet binnen de gestelde termijn voldoet aan een eerste vordering tot betaling door de eigenaar van een drinkwaterbedrijf, zendt die eigenaar ten minste eenmaal een schriftelijke herinnering daaromtrent aan die kleinverbruiker.
2. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf:
a) wijst de kleinverbruiker bij die herinnering op de mogelijkheden voor schuldhulpverlening,
b) biedt bij de schriftelijke herinnering aan om met schriftelijke toestemming van de kleinverbruiker diens contactgegevens, diens klantnummer en informatie over de hoogte van diens schuld aan een instantie ten behoeve van schuldhulpverlening te verstrekken, tenzij de kleinverbruiker geen natuurlijk persoon is, en
c) vermeldt bij de schriftelijke herinnering dat de kleinverbruiker niet wordt afgesloten indien hij een medische verklaring als bedoeld in artikel 6, onderdeel d, overlegt, onverlet de omstandigheden genoemd in de onderdelen a tot en met c van dat artikel.
a) wijst de kleinverbruiker bij die herinnering op de mogelijkheden voor schuldhulpverlening,
b) biedt bij de schriftelijke herinnering aan om met schriftelijke toestemming van de kleinverbruiker diens contactgegevens, diens klantnummer en informatie over de hoogte van diens schuld aan een instantie ten behoeve van schuldhulpverlening te verstrekken, tenzij de kleinverbruiker geen natuurlijk persoon is, en
c) vermeldt bij de schriftelijke herinnering dat de kleinverbruiker niet wordt afgesloten indien hij een medische verklaring als bedoeld in artikel 6, onderdeel d, overlegt, onverlet de omstandigheden genoemd in de onderdelen a tot en met c van dat artikel.
Artikel 4. Inspanning tot persoonlijk contact
De eigenaar van een drinkwaterbedrijf spant zich in om in persoonlijk contact te treden met de kleinverbruiker teneinde deze te wijzen op mogelijkheden om betalingsachterstanden te voorkomen en te beëindigen, en om uitsluitsel te krijgen over het al of niet geven van toestemming als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel b.
Artikel 5. Verstrekken gegevens
Indien een kleinverbruiker niet heeft gereageerd op het in artikel 3, tweede lid, onderdeel b, bedoelde aanbod verstrekt het drinkwaterbedrijf de contactgegevens van de kleinverbruiker, diens klantnummer en informatie over de hoogte van diens schuld aan een instantie ten behoeve van schuldhulpverlening, tenzij de kleinverbruiker geen natuurlijk persoon is.
Artikel 5a. Mogelijkheid verzoek bewaarmiddelen voor drinkwater bij afsluiting
1 Een kleinverbruiker aan wie de levering van drinkwater wordt beëindigd kan de eigenaar van een drinkwaterbedrijf verzoeken om één of meer bewaarmiddelen voor drinkwater met voldoende capaciteit om in de eerste levensbehoeften van de kleinverbruiker en diens huisgenoten te kunnen voorzien.
2 De eigenaar van een drinkwaterbedrijf vermeldt de mogelijkheid tot het doen van een verzoek als bedoeld in het eerste lid bij de aankondiging dat hij de levering van drinkwater zal beëindigen.
3 De eigenaar van een drinkwaterbedrijf levert de bewaarmiddelen uiterlijk op het moment direct voorafgaand aan de beëindiging van de levering van drinkwater en stelt de kleinverbruiker, indien op dat moment aanwezig, in de gelegenheid de bewaarmiddelen te vullen met drinkwater.
4 Dit artikel is niet van toepassing indien de kleinverbruiker om de beëindiging van de levering van drinkwater heeft verzocht.
Artikel 6. Beëindiging levering aan kwetsbare consument
De eigenaar van een drinkwaterbedrijf beëindigt de levering van drinkwater aan een kwetsbare consument niet, tenzij:
a) de kwetsbare consument daarom verzoekt,
b) er sprake is van fraude of misbruik door de kwetsbare consument,
c) de onveiligheid van de installatie beëindiging van de levering noodzakelijk maakt, of
a) de kwetsbare consument daarom verzoekt,
b) er sprake is van fraude of misbruik door de kwetsbare consument,
c) de onveiligheid van de installatie beëindiging van de levering noodzakelijk maakt, of
d) er sprake is van wanbetaling en de kwetsbare consument niet binnen een redelijke termijn een verklaring van een arts, niet zijnde de behandelend arts van de betrokkene, kan overleggen waaruit de zeer ernstige gezondheidsrisico’s die ontstaan door het afsluiten van drinkwater blijken.
Artikel 7. Hervatting levering aan kwetsbare consument
De eigenaar van een drinkwaterbedrijf draagt er zorg voor dat de levering van drinkwater aan een kwetsbare consument die wegens wanbetaling is beëindigd, in ieder geval wordt hervat indien die kwetsbare consument een verklaring van een arts als bedoeld in artikel 6, onderdeel d, overlegt.
2.7.
De wijziging die in 2018 in de Afsluitregeling is doorgevoerd, ziet op twee punten: in artikel 5 is opgenomen dat gegevens van een kleinverbruiker worden verstrekt aan hulpverleningsinstanties, daar waar eerder stond dat het waterbedrijf daartoe gerechtigd was. En artikel 5a is in 2018 aan de Afsluitregeling toegevoegd.
In de toelichting bij dat artikel staat dat drinkwaterbedrijven dit zo invullen dat bewaarmiddelen worden verstrekt met voldoende capaciteit voor een ‘overbruggingsperiode’ van vier dagen, waarbij wordt uitgegaan van drie liter per persoon per dag. Het staat waterbedrijven vrij om grotere hoeveelheden water of bewaarmiddelen met een grotere capaciteit achter te laten.
2.8.
Tijdens de internetconsultatieronde voorafgaand aan de totstandkoming van de gewijzigde Afsluitregeling in 2018 is door een aantal organisaties – waaronder Defence for Children en het NJCM – naar voren gebracht dat afsluiting van drinkwater ten aanzien van kinderen in strijd is met diverse verdragsbepalingen en dat daarom in de Afsluitregeling zou moeten worden neergelegd dat gezinnen met minderjarige kinderen niet van drinkwater afgesloten mogen worden. De minister heeft de Afsluitregeling niet in die zin aangepast en dat is als volgt toegelicht:
“Het recht op toegang tot water wordt door het kabinet erkend als belangrijk mensenrecht. De Drinkwaterwet geeft dan ook het recht op toegang tot drinkwater, via een zogenoemde aansluitverplichting en daarnaast de verplichting voor drinkwaterbedrijven om het afsluiten van een kleinverbruiker zoveel mogelijk te voorkomen. Daar is ook de regeling op gericht. Dat de toegang tot drinkwater een mensenrecht is, betekent echter niet dat het gratis zou moeten zijn. Voor het duurzaam realiseren van het recht op water en sanitatie is betaling voor de levering van drinkwater van groot belang. Dit omdat het de financiële duurzaamheid van het dienstensysteem waarborgt. Ondanks de zorgvuldigheid die drinkwaterbedrijven in acht moeten nemen bij de afsluiting, bestaat er een zekere spanning met de toegenomen aandacht voor het recht op de toegang tot drinkwater. Dit is de reden geweest om de regeling zodanig aan te passen dat de kleinverbruiker, waaronder ook gezinnen met minderjarige kinderen, ook na afsluiting kan beschikken over voldoende drinkwater om in de eerste levensbehoefte te voorzien. Aanvullend zijn drinkwaterbedrijven verplicht gegevens van wanbetalers door te geven aan (gemeentelijke) schuldhulpverlenende instanties. Daardoor kunnen ook gezinnen met minderjarige kinderen eerder in beeld komen bij gemeenten en kan in een eerder stadium (schuld)hulp worden geboden.
Andere alternatieven die worden aangedragen, zoals het aanmerken van kinderen als kwetsbare consumenten of het oprichten van een drinkwaterfonds, zijn veelal dermate ingrijpend dat de financiële houdbaarheid van de drinkwatervoorziening niet meer is geborgd. Insprekers wijzen daarnaast op het voorkomen van schulden, door de waterrekening uit andere sociale voorzieningen te betalen of de gemeenten of andere schuldhulpverlenende instanties (eerder) te betrekken. Het kabinet deelt de mening van de insprekers dat voorkomen beter is dan genezen en dat er veel te winnen is door de schuldenproblematiek in een eerder stadium aan te pakken. Dat kan echter niet alleen door de onderhavige wijzigingsregeling worden bereikt. De gemeentelijke schuldhulpverlening meer informeren kan worden bereikt, maar in het sociale vangnet kan niet direct iets worden veranderd.
Na, en mede naar aanleiding van, de internetconsultatie is de wijziging van artikel 5 van de regeling toegevoegd. Deze wijziging is gedaan in het kader van vroegsignalering van problematische schulden. Uit verschillende reacties uit de internetconsultatie kwam naar voren dat men daarin een meer fundamentele oplossing voor het schuldenprobleem ziet, in plaats van dat ter voldoening van de eerste levensbehoeften een beperkte hoeveelheid drinkwater bij een van levering afgesloten kleinverbruiker achtergelaten wordt. Desalniettemin is ook de verstrekking van bewaarmiddelen op verzoek geïntroduceerd in de regeling. De drinkwaterbedrijven hebben te kennen gegeven daarmee uit de voeten te kunnen. Bovendien zorgt het ervoor dat afsluiting door drinkwaterbedrijven er niet direct toe leidt dat iemand acuut zonder drinkwater zit.” [2]
2.9.
Ter uitvoering van de Afsluitregeling is in 2014 en opnieuw in 2020 een convenant gesloten tussen de waterbedrijven in Nederland en de NVVK, vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren. Daarin zijn nadere afspraken gemaakt over de omgang met wanbetaling, schuldenregeling en de afsluiting van drinkwater. In het convenant staat onder meer dat een drinkwaterbedrijf altijd akkoord gaat met een voorstel van de betrokken schuldhulpverlener waarbij de eventuele kosten voor heraansluiting worden meegenomen.
2.10.
PWN en Dunea passen de regels van de Afsluitregeling toe. Zij hanteren daarbij eigen beleidsregels waarmee zij de kleinverbruikers verder tegemoet komen. Zo worden er meer aanmaningen gestuurd, wordt er persoonlijk contact gezocht door het afleggen van huisbezoeken en wordt afgezien van afsluiting als de situatie dat naar het oordeel van de medewerkers ter plaatse niet toelaat.
3.Het geschil
3.1.
Defence for Children en het NJCM vorderen dat de rechtbank, voor zover rechtens mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
de Afsluitregeling onverbindend verklaart, dan wel buiten toepassing verklaart voor zover deze toestaat dat de levering van drinkwater wegens wanbetaling wordt beëindigd op een adres waar een of meer minderjarige kinderen wonen;
voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig handelt en heeft gehandeld jegens eiseressen, jegens kinderen in het algemeen en jegens minderjarige kinderen die op een adres in Nederland wonen waarop de levering van drinkwater wegens wanbetaling wordt of reeds is beëindigd;
de Staat beveelt om maatregelen te nemen die ertoe leiden dat de levering van drinkwater aan minderjarige kinderen in Nederland (i) niet meer wegens wanbetaling wordt beëindigd en (ii) wordt hervat voor zover die levering wegens wanbetaling reeds is beëindigd;
voor recht verklaart dat Dunea en PWN onrechtmatig handelen en hebben gehandeld jegens eiseressen en jegens minderjarige kinderen die op een adres in Nederland wonen waarop de levering van drinkwater wegens wanbetaling wordt of reeds is beëindigd;
Dunea en PWN (i) verbiedt om de levering van drinkwater wegens wanbetaling te beëindigen op een adres waar een of meer minderjarige kinderen wonen, en (ii), voor zover die levering wegens wanbetaling reeds is beëindigd, gebiedt de levering te hervatten;
de Staat, Dunea en PWN hoofdelijk veroordeelt in de kosten van het geding, alsmede in de gebruikelijke nakosten (zowel zonder als met betekening), te vermeerderen met de wettelijke rente zoals bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf veertien dagen na de datum van de uitspraak.
3.2.
Defence for Children en het NJCM leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat kinderen een onvoorwaardelijk en zelfstandig recht hebben op water en dat het afsluiten van huishoudens met minderjarige kinderen van water, in strijd is met het Verdrag inzake de rechten van het Kind (IVRK) en het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM).
3.3.
De Staat en PWN concluderen tot afwijzing van de vorderingen. Dunea concludeert tot niet-ontvankelijkverklaring van eiseressen in hun vordering, althans tot afwijzing van de vorderingen.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.
De hiervoor weergegeven regels over de drinkwatervoorziening in Nederland en met name de afsluiting van drinkwater sluiten niet uit dat huishoudens met minderjarige kinderen worden afgesloten van drinkwater vanwege wanbetaling. Deze zaak gaat kort gezegd om de vraag of dat in strijd is met de rechten van minderjarige kinderen zoals die zijn neergelegd in het IVRK en het EVRM.
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat toegang tot drinkwater belangrijk is in het kader van het recht op gezondheid en gezondheidszorg en dat het recht op toegang tot water als een mensenrecht kan worden beschouwd. Voorts staat niet ter discussie dat de toegang tot schoon drinkwater in Nederland goed is geregeld. Uit de Afsluitregeling, de toelichting daarop en het convenant van de drinkwaterbedrijven blijkt verder dat het afsluiten van drinkwater als
ultimum remediumwordt toegepast en dat daarbij beoogd wordt om wanbetalers zo snel mogelijk in contact te brengen met schuldhulpverlening om te komen tot een betalingsregeling waarbij de levering van drinkwater weer wordt hervat. Dat dit ertoe leidt dat in de meeste gevallen huishoudens snel weer worden aangesloten is ook niet in geschil. Het gaat om de vraag of de Staat moet waarborgen dat minderjarige kinderen die toegang tot water houden, ook als hun ouders of verzorgers de rekeningen voor water (structureel) niet betalen en niet ingaan op (schuld)hulpverlening. En of de Staat en drinkwaterbedrijven onrechtmatig handelen als (met inachtneming van de Afsluitregeling) huishoudens met minderjarige kinderen worden afgesloten van drinkwater bij wanbetaling.
ultimum remediumwordt toegepast en dat daarbij beoogd wordt om wanbetalers zo snel mogelijk in contact te brengen met schuldhulpverlening om te komen tot een betalingsregeling waarbij de levering van drinkwater weer wordt hervat. Dat dit ertoe leidt dat in de meeste gevallen huishoudens snel weer worden aangesloten is ook niet in geschil. Het gaat om de vraag of de Staat moet waarborgen dat minderjarige kinderen die toegang tot water houden, ook als hun ouders of verzorgers de rekeningen voor water (structureel) niet betalen en niet ingaan op (schuld)hulpverlening. En of de Staat en drinkwaterbedrijven onrechtmatig handelen als (met inachtneming van de Afsluitregeling) huishoudens met minderjarige kinderen worden afgesloten van drinkwater bij wanbetaling.
4.3.
De rechtbank overweegt naar aanleiding van de vorderingen van Defence for Children en het NJCM allereerst het volgende. De Afsluitregeling beperkt de mogelijkheden van drinkwaterbedrijven om huishoudens van drinkwater af te sluiten vanwege wanbetaling. Drinkwater wordt geleverd op basis van een overeenkomst waarbij drinkwaterbedrijven zich verplichten om water aan kleinverbruikers te leveren tegen betaling. Zonder een dergelijke regeling zouden de drinkwaterbedrijven de levering van water kunnen opschorten zodra de kleinverbruiker in verzuim is met de betaling. De Afsluitregeling stelt nadere voorwaarden, om dergelijke opschortingen te voorkomen. Dat die regeling in de ogen van Defence for Children en het NJCM niet ver genoeg gaat omdat daarin
nietis geregeld dat huishoudens met minderjarige niet worden afgesloten van drinkwater, leidt naar het oordeel van de rechtbank ook als zij daarin gelijk zouden hebben, niet tot de conclusie dat de Afsluitregeling onverbindend is wegens strijd met de verdragsrechten. Met het onverbindend verklaren van die regeling zijn minderjarigen ook niet geholpen.
nietis geregeld dat huishoudens met minderjarige niet worden afgesloten van drinkwater, leidt naar het oordeel van de rechtbank ook als zij daarin gelijk zouden hebben, niet tot de conclusie dat de Afsluitregeling onverbindend is wegens strijd met de verdragsrechten. Met het onverbindend verklaren van die regeling zijn minderjarigen ook niet geholpen.
4.4.
Tijdens de mondelinge behandeling is hierover door Defence for Children en het NJCM nog bepleit dat de vordering zo moet worden gelezen dat voor huishoudens met minderjarigen artikel 2 van de Afsluitregeling onverbindend moet worden verklaard en het laatste deel van artikel 6 (“tenzij, …”), zodat artikel 6 komt te luiden als volgt: “De eigenaar van een drinkwaterbedrijf beëindigt de levering van drinkwater aan een kwetsbare consument niet.” Nog daargelaten dat artikel 6 dan (alleen) ziet op kwetsbare consumenten waartoe minderjarige kinderen in beginsel niet worden gerekend, geldt ook bij die lezing van de vordering dat niet valt in te zien dat de verplichting om verdergaande maatregelen te treffen ertoe leidt dat minder vergaande maatregelen onverbindend zijn. Juist het wegvallen van artikel 2, waarin staat dat de levering alleen mag worden beëindigd wegens wanbetaling voordat de in de volgende artikelen beschreven procedure is gevolgd, zou ertoe leiden dat de drinkwaterbedrijven niet langer aan regels voor de afsluiting zijn gebonden.
4.5.
Omdat ook uitgaande van de juistheid van de stellingen en standpunten van Defence for Children en het NJCM, er geen grond is om de Afsluitregeling of delen daarvan onverbindend te verklaren, is onderdeel a. van hun vordering niet toewijsbaar.
4.6.
De rechtbank zal hieronder verder ingaan op de vraag of kinderen op grond van de door Defence for Children en het NJCM aangehaalde verdragsartikelen een onvoorwaardelijk recht hebben op toegang tot drinkwater in die zin, dat zij niet mogen worden afgesloten van drinkwater bij wanbetaling. Als dat zo is, komt aan de orde of de Staat en/of de drinkwaterbedrijven onrechtmatig handelen of handelden jegens minderjarigen bij wie het water wegens wanbetaling wordt of werd afgesloten.
IVRK
4.7.
In artikel 3, lid 1 IVRK staat:
Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging [3] .
4.8.
Volgens Defence for Children en het NJCM is duidelijk dat op grond van deze bepaling de belangen van minderjarige kinderen bij ongestoorde toegang tot water zwaarder moeten wegen dan andere betrokken belangen.
4.9.
In artikel 24 IVRK staat:
1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van het kind op het genot van de grootst mogelijke mate van gezondheid en op voorzieningen voor de behandeling van ziekte en het herstel van de gezondheid. De Staten die partij zijn, streven ernaar te waarborgen dat geen enkel kind zijn of haar recht op toegang tot deze voorzieningen voor gezondheidszorg wordt onthouden.
2. De Staten die partij zijn, streven de volledige verwezenlijking van dit recht na en nemen passende maatregelen, met name:
(…)
c) om ziekte, ondervoeding en slechte voeding te bestrijden, mede binnen het kader van de eerste-lijnsgezondheidszorg, door onder andere het toepassen van gemakkelijk beschikbare technologie en door het voorzien in voedsel met voldoende voedingswaarde en zuiver drinkwater, de gevaren en risico's van milieuverontreiniging in aanmerking nemend;
(…)
(…)
c) om ziekte, ondervoeding en slechte voeding te bestrijden, mede binnen het kader van de eerste-lijnsgezondheidszorg, door onder andere het toepassen van gemakkelijk beschikbare technologie en door het voorzien in voedsel met voldoende voedingswaarde en zuiver drinkwater, de gevaren en risico's van milieuverontreiniging in aanmerking nemend;
(…)
4.10.
In artikel 2 IVRK staat:
1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, eerbiedigen en waarborgen de in het Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of van zijn of haar ouder of wettige voogd.
2. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
4.11.
En in artikel 4 IVRK staat:
De Staten die partij zijn, nemen alle passende wettelijke, bestuurlijke en andere maatregelen om de in dit Verdrag erkende rechten te verwezenlijken. Ten aanzien van economische, sociale en culturele rechten nemen de Staten die Partij zijn deze maatregelen in de ruimste mate waarin de hun ter beschikking staande middelen dit toelaten en, indien nodig, in het kader van internationale samenwerking.
4.12.
Volgens Defence for Children en het NJCM hebben kinderen op grond van artikel 24 IVRK een onvoorwaardelijk en zelfstandig recht op water en verplicht dit artikel de Staat en de drinkwaterbedrijven om te zorgen voor toegang tot drinkwater voor minderjarigen. Door huishoudens met minderjarige kinderen van drinkwater af te sluiten wordt die kinderen de toegang tot drinkwater ontzegd en dat is een ontoelaatbare stap terug (regressieve maatregel) waarbij bovendien onderscheid wordt gemaakt tussen kinderen met ouders die betalen en kinderen met ouders die niet betalen. Dat is in strijd met (respectievelijk) artikel 2 en 4 IVRK.
4.13.
De Staat en de drinkwaterbedrijven hebben kort samengevat aangevoerd dat de artikelen van het IVRK waar Defence for Children en het NJCM zich op beroepen geen rechtstreekse werking hebben en niet leiden tot een onvoorwaardelijk recht op toegang tot (gratis) drinkwater voor kinderen.
4.14.
Of in een concreet geval met succes een beroep kan worden gedaan op een verdragsbepaling hangt af van de aard, de inhoud en de strekking daarvan. In artikel 93 en 94 van de Grondwet staat daarover dat ‘bepalingen van verdragen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden’, moeten worden toegepast door de rechterlijke en bestuurlijke instanties, zo nodig door met een verdragsbepaling strijdige wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten. Een dergelijke verdragsbepaling verschaft burgers (rechtstreeks) rechten of legt hen verplichtingen op. Verder kunnen de in verdragsbepalingen neergelegde normen doorwerken in de nationale regels en de invulling en uitleg daarvan kleuren.
4.15.
Artikel 3 lid 1 IVRK verplicht instellingen en instanties die maatregelen betreffende kinderen nemen om daarbij steeds de belangen van het kind voorop te stellen. Het artikellid schrijft niet voor wat het resultaat of de uitkomst moet zijn van de afweging die wordt gemaakt bij het treffen van een maatregel of – zoals in dit geval – het opstellen van een regeling. Het voert dan ook naar het oordeel van de rechtbank te ver om op grond van dit artikellid aan te nemen dat kinderen nooit van drinkwater mogen worden afgesloten omdat dat niet in hun belang is.
4.16.
Daarbij moet ook in het oog gehouden worden dat de primaire verantwoordelijkheid voor het welzijn van kinderen bij de ouders/verzorgers ligt. Ook dat is vastgelegd in het IVRK, in artikel 18 [4] . In Nederland wordt drinkwater geleverd op basis van een contract met een drinkwaterbedrijf, waarbij op grond van de Drinkwaterwet de tarieven worden gereguleerd en (met de Afsluitregeling) wordt gewaarborgd dat kleinverbruikers die de rekening niet betalen pas na een aantal aanmaningen en onder verstrekking van hun gegevens aan schuldhulpverlenende instanties worden afgesloten van het water, waarbij een noodvoorziening aan drinkwater voor een paar dagen wordt verstrekt. Daarmee wordt ook bij betalingsonmacht de kans geboden om tot een regeling te komen zodat de toegang tot water wordt voortgezet of hersteld. Dat mag in de regel ook van ouders/verzorgers worden verwacht. Het IVRK schrijft de Staat niet voor om te voorkomen dat een kind nadeel ondervindt van de keuzes van zijn ouders, zoals in het geval van wanbetaling de keuze om al of niet in overleg met (schuld)hulpverlening tot een betalingsregeling te komen.
4.17.
Artikel 24 IVRK heeft een sociale doelstelling op het vlak van gezondheid en gezondheidszorg die door passende maatregelen, zoals wetgeving en andere uitvoeringsmaatregelen, moet worden verwezenlijkt. Het te bereiken resultaat is niet zo nauwkeurig omschreven dat het artikel in de nationale rechtsorde als objectief recht kan worden toegepast. In lid 2 onder c IVRK wordt schoon drinkwater wel genoemd, maar binnen de context van de (rand)voorwaarden voor gezondheidszorg en voedselvoorziening. Een zelfstandig recht op water voor minderjarige kinderen kan daaruit naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid.
4.18.
Partijen hebben gewezen op de aanbevelingen van het Kinderrechtencomité (General Comment No. 15 (2013)) waarin staat:
(paragraaf 48)
“Safe and clean drinking water and sanitation are essential for the full enjoyment of life and alle other human rights. Government departments and local authorities responsible for water and sanitation should recognize their obligation to help realize children’s right to health and actively consider child indicators on malnutrition, diarrhea and other water related diseases and household size when planning and carrying out infrastructure expansion and the maintenance of water services, and when making decisions on amount for free minimum allocation and service disconnections. States are not exempted of their obligations, even when they have privatized water and sanitation.”
“Safe and clean drinking water and sanitation are essential for the full enjoyment of life and alle other human rights. Government departments and local authorities responsible for water and sanitation should recognize their obligation to help realize children’s right to health and actively consider child indicators on malnutrition, diarrhea and other water related diseases and household size when planning and carrying out infrastructure expansion and the maintenance of water services, and when making decisions on amount for free minimum allocation and service disconnections. States are not exempted of their obligations, even when they have privatized water and sanitation.”
Dit advies onderstreept de verantwoordelijkheid van de Staat om te zorgen voor toegang tot gezondheidszorg en – in dat verband ook – schoon water. De staten moeten daar zelf invulling aan geven. Noch uit de tekst van het artikel zelf, noch uit de daarover geschreven adviezen volgt dat die invulling in ieder geval zo moet zijn, dat wordt uitgesloten dat huishoudens met kinderen van drinkwater worden afgesloten bij wanbetaling. Het advies benadrukt de verantwoordelijkheid van een staat om te zorgen voor toegang tot gezondheidszorg voor minvermogenden, maar schrijft daarbij ook niet voor dat gezondheidszorg op geen enkele manier afhankelijk mag worden gesteld van betaling. Dit blijkt ook uit paragraaf 114 van de aanbevelingen, waarin staat:
“
Economic accessibility / affordability: Lack of ability to pay for services, supplies or medicines should not result in the denial of access. The Committee calls upon States to abolish user fees and implement health-financing systems that do not discriminate against women and children on the basis of their inability to pay. Risk-pooling mechanisms such as tax and insurance should be implemented on the basis of equitable, means-based contributions.”
Economic accessibility / affordability: Lack of ability to pay for services, supplies or medicines should not result in the denial of access. The Committee calls upon States to abolish user fees and implement health-financing systems that do not discriminate against women and children on the basis of their inability to pay. Risk-pooling mechanisms such as tax and insurance should be implemented on the basis of equitable, means-based contributions.”
4.19.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat artikel 3 en/of 24 IVRK (gelezen in samenhang met artikelen 2 en 4 IVRK) een kind geen onvoorwaardelijk recht op toegang tot drinkwater geven. De Staat is niet op grond van het IVRK gehouden om ervoor te zorgen dat (huishoudens met) kinderen niet van drinkwater worden afgesloten bij wanbetaling. Het standpunt van Defence for Children en het NJCM dat een zodanige afsluiting – ook indien deze met inachtneming van de Afsluitregeling plaatsvindt – altijd in strijd met het IVRK en dus onrechtmatig is jegens kinderen, is dan ook in zijn algemeenheid onjuist.
EVRM
4.20.
In artikel 8 EVRM staat:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
4.21.
Uit het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een breed scala aan specifieke rechten afgeleid, waaronder een recht op fysieke, psychologische en morele integriteit en een recht op woongenot. Daarbij heeft het EHRM vastgesteld dat verdragsstaten onder bepaalde omstandigheden gehouden zijn om de rechten die uit artikel 8 EVRM voortvloeien in positieve zin te verzekeren door binnen redelijke grenzen maatregelen te nemen om aantastingen van die rechten door derden of door externe factoren te voorkomen.
Bij de invulling van dergelijke positieve verplichtingen hebben de nationale autoriteiten in het algemeen een ruime beleids- en beoordelingsruimte (
a wide margin of appreciation). Het EHRM onderzoekt slechts of de autoriteiten een redelijke balans hebben getroffen tussen de belangen van het individu en die van de gemeenschap (waaronder ook economische belangen).
a wide margin of appreciation). Het EHRM onderzoekt slechts of de autoriteiten een redelijke balans hebben getroffen tussen de belangen van het individu en die van de gemeenschap (waaronder ook economische belangen).
4.22.
Toegang tot schoon drinkwater wordt als zodanig niet beschermd op grond van artikel 8 EVRM. In de rechtspraak van het EHRM is echter onderkend dat het langdurig verstoken zijn van schoon drinkwater de kern van het recht op privéleven en het recht op woongenot kan aantasten en dat onder omstandigheden staten gehouden kunnen zijn om dat te voorkomen:
“The Court makes clear that access to safe drinking water is not, as such, a right protected by Article 8 of the Convention. However, the Court must be mindful of the fact that without water the human person cannot survive. A persistent and longstanding lack of access to safe drinking water can therefore, by its very nature, have adverse consequences for health and human dignity effectively eroding the core of private life and the enjoyment of a home within the meaning of Article 8. Therefore, when these stringent conditions are fulfilled, the Court is unable to exclude that a convincing allegation may trigger the State’s positive obligations under that provision. Existence of any such positive obligation and its eventual content are necessarily determined by the specific circumstances of the persons affected, but also by the legal framework as well as by the economic and social situation of the State in question.” [5]
Of een staat in het kader van artikel 8 EVRM gehouden is om maatregelen te treffen om afsluiting van drinkwater te voorkomen, en zo ja welke, hangt – zo blijkt ook uit deze uitspraak – af van de omstandigheden van het geval. Dan moet het gaan om concrete, bijzonder nijpende situaties waarbij voorts om te komen tot het oordeel dat een staat bepaalde verplichtingen heeft, de specifieke omstandigheden van de betrokkenen en de situatie in het betreffende land in ogenschouw moeten worden genomen. Een algemene plicht om voor minderjarige kinderen afsluiting te van drinkwater te voorkomen kan uit artikel 8 EVRM niet worden afgeleid.
4.23.
Ook het beroep op artikel 3 EVRM kan Defence for Children en het NJCM in dit verband niet baten. In artikel 3 EVRM staat:
Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
4.24.
Defence for Children en het NJCM voeren aan dat het verbod op een onmenselijke behandeling meebrengt dat kinderen niet van water mogen worden afgesloten. Zij benadrukken dat kinderen voor de toegang tot water volledig afhankelijk zijn van anderen en dat beperking van hun toegang tot water grote nadelige gevolgen heeft voor hun gezondheid en ontwikkeling.
4.25.
Het belang van toegang tot schoon drinkwater voor kinderen maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat afsluiting van drinkwater van huishoudens met minderjarige kinderen steeds een situatie oplevert die op grond van artikel 3 EVRM moet worden voorkomen. Met de huidige Drinkwaterwet en daarop gebaseerde regelingen is geen sprake van een onmenselijke behandeling van kinderen, ook niet als het water wordt afgesloten vanwege wanbetaling. Dat laat onverlet dat er schrijnende situaties denkbaar zijn waarin een beroep op dit artikel kan worden gedaan.
Conclusie
4.26.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Staat en/of de drinkwaterbedrijven niet op grond van het IVRK en/of het EVRM gehouden zijn om ervoor te zorgen dat huishoudens met minderjarige kinderen niet van drinkwater worden afgesloten bij wanbetaling. Daar waar dat – met inachtneming van de Afsluitregeling – gebeurt, is dat in zijn algemeenheid niet onrechtmatig jegens kinderen. In een concreet geval, waar alle omstandigheden worden meegewogen en de situatie van een bepaald kind in ogenschouw wordt genomen, kan dat anders liggen, maar in deze zaak gaat het niet om concrete gevallen. Er zijn in de procedure wel voorbeelden genoemd van gezinnen die van drinkwater werden afgesloten, maar in deze zaak ligt niet ter beoordeling voor of in die gevallen in strijd met de rechten van kinderen werd gehandeld, maar of het in
allegevallen, in zijn algemeenheid, in strijd is met het recht. Tot die conclusie komt de rechtbank niet. Daarom moeten ook de vorderingen onder b. tot en met e. worden afgewezen.
allegevallen, in zijn algemeenheid, in strijd is met het recht. Tot die conclusie komt de rechtbank niet. Daarom moeten ook de vorderingen onder b. tot en met e. worden afgewezen.
4.27.
Defence for Children en het NJCM worden in deze zaak in het ongelijk gesteld. Zij zullen daarom worden veroordeeld in de proceskosten van de Staat en de drinkwaterbedrijven, die tot aan dit vonnis worden begroot op ieder:
- griffierecht € 656,00
- salaris advocaat €
1.152,50(2,5 punten × tarief II € 563,00)
1.152,50(2,5 punten × tarief II € 563,00)
Totaal € 1.808,50
4.28.
Voor de door PWN en Dunea gevorderde nakosten is geen afzonderlijke veroordeling vereist, omdat die zijn begrepen in de proceskostenveroordeling. Zij worden wel in de beslissing begroot overeenkomstig het geldende liquidatietarief.
5.De beslissing
De rechtbank:
5.1.
wijst de vorderingen af,
5.2.
veroordeelt Defence for Children en het NJCM hoofdelijk in de proceskosten, aan de zijde van de Staat en van Dunea telkens tot op heden begroot op € 1.808,50, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de 15e dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
5.3.
verklaart de veroordeling onder 5.2 van dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad,
5.4.
veroordeelt Defence for Children en het NJCM hoofdelijk in de proceskosten, aan de zijde van PWM tot op heden begroot op € 1.808,50, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de 15e dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
5.5.
begroot de nakosten telkens op € 163,00, in geval van betekening nog te vermeerderen met € 85,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van de vijftiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling.
Dit vonnis is gewezen door mr. P. Dondorp, mr. M.A. van de Laarschot en mr. A.M. Boogers en in het openbaar uitgesproken op 6 april 2022.