Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/8347
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 maart 2022 in de zaak tussen
[verzoekster] B.V., te [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigden: mr. A. Danopoulos en mr. E. van Leeuwen),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. V.E. Bajra).
Procesverloop
In het besluit van 23 november 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster gelast om met haar inrichting gelegen aan de [adres] [nummer] te [plaats] vóór 1 juni 2023 blijvend te voldoen aan het gestelde in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Indien verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 15.000,-.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 maart 2022 op zitting behandeld. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] , bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van ing. [C] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2 . De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.
Verzoekster exploiteert een inrichting ten behoeve van de productie van carbon black aan de [adres] [nummer] te [plaats] . Bij de productie van carbon black komt restgas vrij. Het restgas wordt gescheiden van de carbon black en wordt vervolgens in twee verbrandingsinstallaties geoxideerd om het te zuiveren van schadelijke stoffen. Volgens eiseres zijn deze verbrandingsinstallaties naverbranders die zijn ontworpen om het restgas te zuiveren. De warmte die bij de oxidatie vrijkomt, wordt teruggewonnen en gebruikt om stoom op te wekken. Het geoxideerde restgas, dat onder meer bestaat uit zwaveldioxide (SO2), wordt via een centrale schoorsteen geëmitteerd.
2.2.
Naar aanleiding van een administratieve controle op 29 juli 2021 heeft verweerder geconstateerd dat de emissies van SO2 van de centrale schoorsteen van de inrichting van verzoekster niet aan artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) voldoen. De emissies van SO2 overschrijden de grenswaarde van 35 mg/Nm3. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen en verzoekster gelast om vóór 1 juni 2023 blijvend te voldoen aan het gestelde in artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. Indien verzoekster hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 15.000,-.
Het verzoek
3. Verzoekster is het niet eens met het primaire besluit en voert aan dat paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is, primair omdat de verbrandingsinstallaties niet als stookinstallatie kwalificeren en subsidiair omdat sprake is van naverbranders die zijn uitgezonderd van het toepassingsbereik van deze paragraaf op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. De voorzieningenrechter zal hierna op beide gronden ingaan.
Het primaire standpunt
4. Verzoekster betoogt primair dat de verbrandingsinstallaties niet als stookinstallatie kwalificeren in de zin van artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit. Uit artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit volgt dat een stookinstallatie een technische eenheid is waarin brandstoffen worden geoxideerd ten einde de aldus opgewekte warmte te gebruiken. Hieruit volgt dat de opwekking van warmte het hoofddoel moet zijn. De verbrandingsinstallaties van verzoekster zijn echter primair ontworpen om restgas te zuiveren door verbranding, met als doel om de emissies van schadelijke stoffen te beheersen. Dat met het zuiveren van restgassen warmte wordt opgewekt, is een bijkomstigheid en geen doel op zich.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een (grote) stookinstallatie. Volgens verweerder is de definitie van stookinstallatie in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit zeer ruim en valt hier elke installatie onder waarin brandstoffen worden geoxideerd en de daarbij opgewekte warmte op enige manier wordt gebruikt. Wanneer een naverbrander geen stookinstallatie zou zijn, is het ook niet nodig om deze uit te zonderen van het toepassingsbereik van paragraaf 5.1.1 op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit.
4.2.
De voorzieningenrechter leest artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit niet op die manier dat van een stookinstallatie enkel sprake is als het hoofddoel de opwekking van warmte is. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ziet dit artikel zowel op autonome stookinstallaties voor het gebruik van opgewekte warmte als op naverbranders waarbij het gebruik van de opgewekte warmte niet hoofddoel is. De voorzieningenrechter is het met verweerder eens dat wanneer een naverbrander geen stookinstallatie zou zijn, het ook niet nodig is om deze in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit uit te zonderen.
Het subsidiaire standpunt
5. Verzoekster betoogt subsidiair dat de verbrandingsinstallaties niet worden gereguleerd door paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit, aangezien de installaties zijn uitgezonderd van het toepassingsbereik van deze paragraaf in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. In dit artikel staat dat paragraaf 5.1.1 niet van toepassing is op technische voorzieningen voor de zuivering van afgassen door verbranding die niet als autonome stookinstallatie worden geëxploiteerd. De verbrandingsinstallaties van verzoekster vallen onder deze uitzondering, nu deze zijn ontworpen voor de zuivering van het restgas en de energieterugwinning niet autonoom is, maar volledig afhangt van het productieproces van carbon black. Verzoekster verwijst ter onderbouwing van haar standpunt onder meer naar het deskundigenrapport van Royal Haskoning van 24 november 2020. De onjuiste interpretatie van verweerder blijkt eveneens uit Europese wet- en regelgeving die ten grondslag ligt aan paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit. Uit de Richtlijn en Uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442 van de Europese Commissie van 31 juli 2017 tot vaststelling van BBT-conclusies (beste beschikbare technieken) op grond van de Richtlijn, voor grote stookinstallaties (het Uitvoeringsbesluit) volgt dat het niet de bedoeling is dat de hierin neergelegde normen voor grote stookinstallaties gelden voor de verbrandingsinstallaties.
5.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de verbrandingsinstallaties van verzoekster geen naverbranders zijn, ongeacht de vraag of deze installaties al dan niet autonoom kunnen worden bedreven. Er is geen sprake van het enkele zuiveren van restgassen maar van het stoken van een stoomketel op een niet-standaard brandstof. Volgens verweerder is het eerste deel van de definitie van het begrip naverbrandinginstallatie in het Uitvoeringsbesluit niet van toepassing, omdat de verbrandingsinstallaties van verzoekster in het laatste deel van de definitie worden uitgezonderd. De situatie is vergelijkbaar met die van een raffinaderij of hoogoven. Dat mogelijk in de rest van Europa andere emissienormen gelden, kan geen reden zijn om van de rechtstreeks werkende bepalingen van het Activiteitenbesluit af te wijken.
5.2.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat de verbrandingsinstallaties van eiseres niet vallen onder de uitzondering voor naverbranders in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. De voorzieningenrechter overweegt hiertoe dat eiseres uitvoerig heeft uitgelegd dat de verbrandingsinstallaties zijn ontworpen voor het zuiveren van restgas. Dit gebeurt om de emissie van schadelijke stoffen te beheersen. Eiseres heeft daarbij toegelicht dat als in het productieproces van carbon black geen restgas met schadelijke stoffen zou vrijkomen, er geen reden zou zijn om de verbrandingsinstallaties te hebben. Eiseres heeft verder toegelicht dat de verbrandingsinstallaties geen zelfstandige functie hebben; het terugwinnen van warmte gebeurt alleen tijdens het productieproces van carbon black. Dit volgt ook uit het door eiseres overgelegde deskundigenrapport van Royal Haskoning. Voor zover verweerder betoogt dat het opwekken van energie met gebruikmaking van restgas het hoofddoel is van de verbrandingsinstallaties, acht de voorzieningenrechter dit standpunt onvoldoende onderbouwd. In dat kader acht de voorzieningenrechter relevant dat verweerder niet heeft betwist dat de verbrandingsinstallaties niet in werking zijn als er geen restgas is. Op basis hiervan kan de voorzieningenrechter niet inzien dat het opwekken van energie het hoofddoel is. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is daarom sprake van een technische voorziening voor de zuivering van afgassen.
5.3.
De verwijzing van verweerder naar de definitie van een naverbrandingsinstallatie opgenomen in het Uitvoeringsbesluit, leidt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel. In de algemene maatregel van bestuur van 15 april 2019 zijn de in het Uitvoeringsbesluit vastgestelde BBT-conclusies voor grote stookinstallaties in het Activiteitenbesluit geïmplementeerd. [1] De definitie in het Uitvoeringsbesluit waar verweerder naar verwijst luidt:
“Systeem dat is ontworpen voor de zuivering van rookgassen door verbranding, maar niet als zelfstandige stookinstallatie wordt geëxploiteerd, zoals een thermische naverbrander (d.w.z. een restgasverbrander), gebruikt voor de verwijdering van de verontreinigende stof(fen) (bv. VOS) in het rookgas met of zonder terugwinning van de daarbij opgewekte warmte. Getrapte verbrandingstechnieken, waarbij elke verbrandingsfase beperkt is tot een afzonderlijke kamer, die kunnen verschillen wat betreft de kenmerken van het verbrandingsproces (bv. brandstofluchtverhouding, temperatuurprofiel), worden geacht in het verbrandingsproces te zijn geïntegreerd en worden niet als naverbrandingsinstallaties beschouwd. Ook wanneer de in een procesverhitter/-oven of in een ander verbrandingsproces geproduceerde gassen vervolgens worden geoxideerd in een andere stookinstallatie voor het terugwinnen van de energetische waarde (met of zonder gebruik van aanvullende brandstof) om elektriciteit, stoom, warm water/warme olie of mechanische energie te produceren, wordt de laatstgenoemde installatie niet als een naverbrandingsinstallatie beschouwd”.
5.4.
De voorzieningenrechter is op voorhand van oordeel dat de verbrandingsinstallaties van verzoekster voldoen aan de definitie van naverbrandingsinstallatie zoals opgenomen in de eerste zin van het hierboven aangehaalde citaat. Uit deze definitie volgt dat het terugwinnen van opgewekte warmte niet maakt dat geen sprake is van een naverbrandingsinstallatie. Voor zover verweerder wijst op de uitzondering in de laatste zin van de definitie in het Uitvoeringsbesluit, ziet dit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet op de situatie waarbij restgas wordt gezuiverd met terugwinning van warmte, maar op de situatie waarbij restgas wordt toegevoegd aan een andere, autonome stookinstallatie, niet zijnde een naverbrandingsinstallatie. De uitleg die verweerder aan deze laatste zin geeft, zorgt er immers voor dat elk systeem dat is ontworpen en wordt gebruikt voor de zuivering van restgas en dat ook warmte terugwint onder de uitzondering valt, waardoor de eerste zin van de definitie geen betekenis meer heeft.
5.5.
De voorzieningenrechter ziet gelet op het voorgaande aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter zal het primaire besluit schorsen tot zes weken na het besluit op bezwaar. Wat verzoekster overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
6. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van een verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het primaire besluit tot zes weken na het besluit op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2022.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: