Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 21/935
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2022 in de zaak tussen
[eiseres 1] , V-nummer: [nummer] , eiseres 1,
[eiseres 2], V-nummer: [nummer] , eiseres 2,
samen te noemen: eiseressen
(gemachtigden: mr. M. Grigorjan en mr. M.A. Vegter),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. J.H.M. Post).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2019 (primaire besluit) heeft de staatssecretaris de aanvragen van eiseressen om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden op grond van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (de Regeling), afgewezen. Tegen dat besluit hebben eiseressen bezwaar gemaakt.
Bij aanvullend besluit van 29 juli 2019 heeft de staatssecretaris tegen eiseressen een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van twee jaar. Het bezwaar van eiseressen wordt geacht mede gericht te zijn tegen dit aanvullend besluit.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, heeft bij uitspraak van 5 februari 2020 (AWB 19/5076) het verzoek van eiseressen om een voorlopige voorziening te treffen toegewezen en de staatssecretaris verboden eiseressen uit Nederland te verwijderen tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist.
Bij besluit van 18 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarna hebben eiseressen beroepsgronden ingediend.
De staatssecretaris heeft vervolgens een verweerschrift ingediend.
Daarna hebben eiseressen bij twee afzonderlijke brieven nadere beroepsgronden ingediend.
De staatssecretaris heeft daarop een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2021. Eiseressen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Griffierecht en betalingsonmacht
1. Eiseressen hebben verzocht om vrijstelling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. De rechtbank is van oordeel dat op grond van de beschikbare informatie aannemelijk is gemaakt dat zij niet in staat zijn het verschuldigde bedrag te betalen. Daarom oordeelt de rechtbank dat eiseressen door het niet betalen van griffierecht redelijkerwijs niet in verzuim zijn geweest. Dat betekent dat het beroep niet om die reden niet-ontvankelijk is.
Inleiding
2. Eiseres 1 is geboren op [geboortedatum] . Eiseres 2 is geboren op [geboortedatum] . Eiseres 1 is de moeder van eiseres 2. Zij hebben de Armeense nationaliteit.
3. Eiseressen zijn, naar eigen zeggen, op 24 september 2010 Nederland binnengekomen. Op 2 november 2010 heeft eiseres 1 mede ten behoeve van eiseres 2 een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bij besluit van 17 mei 2011 is die aanvraag afgewezen. Bij uitspraak van 15 december 2011 heeft deze rechtbank, zittingsplaats Middelburg, het tegen dat besluit ingestelde beroep van eiseressen ongegrond verklaard. Die uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) bij uitspraak van 9 mei 2012 bevestigd.
4. Eiseressen hebben verder zonder positief resultaat verschillende keren procedures gevoerd om uitstel van vertrek te verkrijgen op grond van artikel 64 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Zo heeft eiseres 2 – voor zover hier van belang – op 6 februari 2015 en op 14 september 2015 een aanvraag om uitstel van vertrek ingediend. Die aanvraagprocedures heeft de staatssecretaris met brieven van respectievelijk 14 april 2015 en 3 november 2015 administratief afgesloten.
5. Eiseressen hebben op 1 februari 2019 de hier aan de orde zijnde aanvragen ingediend. Zij menen dat zij op grond van de Regeling in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning.
De Regeling
6. De Regeling is opgenomen in paragraaf B9/6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Daarin staat, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
"6.5. Voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling
(…)
De IND verleent een vergunning aan de vreemdeling:
a. die jonger is dan 19 jaar op het moment van de oorspronkelijke aanvraag, dan wel op enig moment tussen 1 februari 2013 en 29 januari 2019;
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag uiterlijk op de peildatum (29 januari 2019) ten minste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
c. die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of AVIM (in het kader van de meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, van voogdijinstelling Nidos; én
d. die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van deze Afsluitingsregeling.
(…)
Ad c.
De IND neemt aan dat sprake is van niet langdurig onttrekken aan het toezicht als de vreemdeling of zijn eventuele gezinsleden:
• sinds 27 juli 2010 bekend is bij de IND, DT&V, COA, of AVIM (in het kader van de opgelegde meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen voogdijinstelling Nidos; en
• niet langer dan een aaneengesloten periode van maximaal drie maanden uit beeld is geweest.
Als sprake is van meerdere perioden, alle korter dan drie maanden, waarbij de vreemdeling uit beeld is geweest, werpt de IND dit niet tegen ook al is het totaal aantal drie of meer maanden.
De IND beoordeelt in het kader van ambtshalve herbeoordeling niet opnieuw of aan deze voorwaarde is voldaan.
De IND beoordeelt in het geval van een ingediende aanvraag of de vreemdeling in de periode vanaf zijn eerste asielaanvraag (maar niet eerder dan 27 juni 2010) tot aan de peildatum van 29 januari 2019 aan deze voorwaarde voldeed.
(…)
6.6.
Contra-indicaties
De IND verleent de vergunning niet als bij de hoofdpersoon of een gezinslid op het moment van de beoordeling sprake is van de volgende contra-indicaties:
a. de vreemdeling vormt een gevaar voor de openbare orde (inclusief artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag) of de nationale veiligheid;
b. de vreemdeling is al houder van een verblijfsvergunning;
c. de vreemdeling is onderdaan van een lidstaat van de EU;
d. de vreemdeling heeft de identiteit of nationaliteit niet kunnen aantonen door onder meer het overleggen van documenten of consistent en naar waarheid verklaren en antwoorden;
e. de vreemdeling is niet beschikbaar geweest in het kader van vertrek; of
f. de vreemdeling heeft de Europese Unie aantoonbaar verlaten.
(…)
Ad e.
De IND neemt aan dat de vreemdeling beschikbaar is geweest voor vertrek aan de hand van de volgende uitgangspunten.
De toetsperiode is overeenkomstig de relevante toetsperiode van de voorwaarde niet onttrekken aan het toezicht, zoals bedoeld in paragraaf B9/6.5, onder c Vc.
De vreemdeling is in ieder geval beschikbaar geweest voor vertrek, indien de daadwerkelijke verblijfplaats van de vreemdeling bekend was bij de IND, DT&V, COA of AVIM, tenzij de vreemdeling op enig moment met onbekende bestemming is vertrokken. Het vertrek met onbekende bestemming wordt niet tegengeworpen indien de vreemdeling binnen drie maanden weer in beeld is gekomen (paragraaf B9/6.5, onder c Vc).
De daadwerkelijke verblijfsplaats is in ieder geval bekend als de vreemdeling verbleef in een opvanglocatie bij wege van de Rijksoverheid (zie paragraaf B9/6.4, onder c Vc).
Vertrek met onbekende bestemming kan onder meer aan de hand van een model M-100 worden vastgesteld. De vreemdeling heeft de opvanglocatie niet uit eigen beweging verlaten in het geval van vertrek naar aanleiding van een (voorgenomen) ontruiming van de opvanglocatie."
Het standpunt van de staatssecretaris
7. De staatssecretaris heeft de aanvraag bij het primaire besluit afgewezen en die afwijzing in het bestreden besluit gehandhaafd. Ten aanzien van de Regeling heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat eiseressen niet hebben voldaan aan voorwaarde c en dat contra-indicatie e van toepassing is. Volgens de staatssecretaris is gebleken dat eiseressen in twee periodes langer dan drie maanden niet in beeld waren bij de IND [1] , DT&V [2] , COA [3] of AVIM [4] .
De eerste periode betreft de periode van 24 april 2015 tot 6 september 2015. Op 24 april 2015 zijn eiseressen bij de IND met de afronding van het verzoek om uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van de Vw 2000 buiten beeld geraakt. Zij waren al sinds 10 november 2014 niet meer in beeld bij de DT&V, COA of AVIM. Op 6 september 2015 zijn zij weer bij de IND in beeld gekomen met een hernieuwd verzoek om toepassing van artikel 64 van de Vw 2000.
De tweede periode betreft de periode van 3 november 2015 tot 15 januari 2019. Op 3 november 2015 is het hernieuwde verzoek om uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van de Vw 2000 bij de IND afgesloten. Op 15 januari 2019 zijn zij weer bij AVIM in
beeld gekomen.
Dit betekent volgens de staatssecretaris dat eiseressen zich gedurende twee periodes langer dan drie maanden hebben onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of AVIM en dat zij niet beschikbaar zijn geweest in het kader van vertrek. Ook anderszins is volgens de staatssecretaris vanaf 10 november 2014 de daadwerkelijke verblijfplaats van eiseressen bij één van de hiervoor genoemde instanties niet bekend geworden. Tot slot is volgens de staatssecretaris geen aanleiding om af te wijken van het geldende beleid op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling aan de hand van de beroepsgronden
Verwijzing naar bezwaargronden
8. De rechtbank stelt voorop dat de mededeling in het beroepschrift dat eiseressen verzoeken wat zij eerder in de bezwaarfase hebben aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen – zonder daarbij te vermelden in welk opzicht, in hun visie, de reactie van de staatssecretaris in het bestreden besluit ontoereikend was – onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan. De rechtbank richt zich op wat eiseressen in beroep concreet hebben aangevoerd.
Voorwaarde c
9. Eiseressen voeren kortgezegd het volgende aan. Op het moment dat zij de opvang van het COA op 10 november 2014 verlieten, voerden zij nog een verblijfsrechtelijke procedure bij de IND. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:650, volgt dat zij na de beëindiging van de verblijfsrechtelijke procedure nog niet uit beeld zijn. Verder geldt op grond van de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 27 maart 2015 (vergaderjaar 2014 - 2015, 19 637, nr. 1968) een periode van drie jaar waarbinnen de vreemdeling zich tot een van de instanties van Rijkstoezicht dient te wenden. Wanneer de vreemdeling dat binnen die drie jaar niet doet, dan vangt op dat moment alsnog die periode van drie maanden aan. Eiseressen hebben zich in dit geval wel binnen drie jaar en drie maanden na de beëindiging van de procedure bij de IND bij één van de instanties gemeld.
10. In reactie hierop heeft de staatssecretaris toegelicht dat eiseressen op 10 november 2014 met onbekende bestemming (ook wel: MOB) zijn vertrokken en zij sindsdien als MOB zijn geregistreerd. Zij hebben zich vanaf dat moment onttrokken aan het Rijkstoezicht. De verzoeken om uitstel van vertrek kunnen niet dienen als inspanningen van eiseressen om in beeld te blijven van het Rijkstoezicht, omdat de verzoeken niet door eiseressen in persoon zijn ingediend en zij geen opgave van hun feitelijke verblijfplaats bevatten. Gelet hierop voldoen zij niet aan voorwaarde c en is de termijn van drie jaar en drie maanden niet van toepassing.
11. De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling in haar genoemde uitspraak van 4 maart 2015 het volgende heeft overwogen
:
:
"(…) 5.2. Nu de staatssecretaris in het beleid aan het begrip 'onttrekken aan het toezicht' de betekenis 'uit beeld zijn' heeft toegekend, heeft hij in de context van de Regeling in redelijkheid voor de uitleg van het eerste begrip kunnen aansluiten bij de uitleg van dat laatste begrip. Daarbij heeft hij in redelijkheid de eis kunnen stellen dat een niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdeling inspanningen verricht om in beeld te blijven bij de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen. Volgens de staatssecretaris zijn die inspanningen niet nodig zolang een vreemdeling een verblijfsprocedure voert en op die manier in beeld is bij de IND, maar dient die vreemdeling zich daarna te wenden tot de DT&V om in beeld te blijven. Echter, nu de IND en DT&V beide diensten van de staatssecretaris zijn en derhalve deel uitmaken van hetzelfde bestuursorgaan, valt niet in te zien dat de enkele omstandigheid dat een verblijfsprocedure is geëindigd maakt dat de desbetreffende vreemdeling uit beeld raakt bij de staatssecretaris en daarom inspanningen moet verrichten om bij de DT&V in beeld te komen.(…)"
12. In de genoemde kamerbrief van 27 maart 2015 heeft de staatssecretaris toegelicht dat deze uitspraak van de Afdeling voor hem aanleiding was nogmaals naar de beoordeling van soortgelijke zaken te kijken. De staatssecretaris benadrukt dat volgens de Afdeling vreemdelingen niet enkel door het einde van de verblijfsrechtelijke procedure bij de IND buiten beeld van de rijksoverheid raken als zij zich daarna niet actief wenden tot de DT&V. Anders gezegd, zij blijven in beginsel in beeld bij de DT&V totdat redenen zijn om aan te nemen dat dat niet langer het geval is. Verder schrijft de staatssecretaris:
"(…) Daarbij is het relevant hoe de vreemdeling heeft gehandeld na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure. Als een vreemdeling door zijn eigen handelen niet langer in beeld is van de rijksoverheid, kan hem dat worden toegerekend. Bijvoorbeeld doordat hij op eigen initiatief de opvang heeft verlaten. Er hoeft dan niet langer te worden aangenomen dat de vreemdeling nog in beeld is van de DT&V.
Daarnaast is van belang dat de Afdeling enerzijds oordeelt dat de enkele omstandigheid dat de vreemdeling verblijfsrechtelijk buiten beeld raakt bij de IND er niet toe leidt dat hij helemaal buiten beeld is, en anderzijds oordeelt dat van de vreemdeling actieve inspanningen mogen worden verwacht om in beeld te blijven. De combinatie van beide factoren veronderstelt dat na een zekere periode de verantwoordelijkheid om in beeld te raken weer bij de vreemdeling komt te liggen. Er zal sprake moeten zijn van aanzienlijk tijdsverloop.
De Afdelingsuitspraken overwegende heb ik daarom besloten de periode in deze specifieke situatie te stellen op drie jaar. Wanneer een vreemdeling gedurende drie jaar geen contact heeft gezocht met de DT&V, nadat hij bij de IND uit beeld is geraakt, kan in alle redelijkheid worden gesteld dat van een actieve houding van de vreemdeling geen sprake is. Ook in dat geval mag worden aangenomen dat – na het verstrijken van deze periode – een vreemdeling niet langer in beeld is van de DT&V.(…)"
13. Op de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat de vreemdeling, om in beeld te blijven na het einde van diens verblijfsrechtelijke procedure, binnen drie jaar en drie maanden contact moet hebben gezocht met een bij de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen.
14. Uit wat in de rechtsoverwegingen 11, 12 en 13 is vastgesteld, leidt de rechtbank de volgende, hier van belang zijnde, uitleg van de staatssecretaris van de Regeling af. De vreemdeling is in beeld zolang hij een verblijfsrechtelijke procedure voert. Hij kan na het einde van een verblijfsrechtelijke procedure door eigen handelen uit beeld raken. Als van dergelijk handelen geen sprake is, dan zal de vreemdeling (wel) binnen drie jaar en drie maanden na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure contact moeten hebben gezocht met één van de bedoelde instanties in de vreemdelingenketen om in beeld te blijven.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris de Regeling niet overeenkomstig zijn eigen uitleg toegepast. De staatssecretaris werpt tegen dat eiseressen op 10 november 2014 uit beeld zijn geraakt, omdat zij op die datum de opvang hebben verlaten en sindsdien met onbekende bestemming zijn vertrokken. Echter, niet in geschil is dat eiseressen daarna in 2015 twee verblijfsrechtelijke procedures hebben gevoerd en dat dit in het licht van de Regeling betekent dat zij gedurende die procedures in beeld waren bij de IND. Evenmin is in geschil dat de laatste verblijfsrechtelijke procedure in 2015 op 3 november is afgesloten, dat eiseressen zich op 15 januari 2019 hebben gemeld bij AVIM en dat zij in de tussentijd geen handelingen hebben verricht waardoor zij uit beeld zijn geraakt. In zoverre moet worden aangenomen dat eiseressen binnen drie jaar en drie maanden na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure contact hebben gezocht met een bij de in de Regeling vermelde instantie in de vreemdelingenketen. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien dat eiseressen uit beeld zijn geraakt en dat zij niet hebben voldaan aan voorwaarde c van de Regeling. De beroepsgrond slaagt.
Contra-indicatie e
16. Eiseressen voeren aan dat contra-indicatie e niet aan hen kan worden tegengeworpen. Dat zij niet voldoen aan voorwaarde c kan immers niet staande worden gehouden. Gelet op de toelichting in het beleid onder het kopje ‘ad e’ is het vreemd dat enerzijds vast komt te staan dat er geen sprake is van onttrekken aan toezicht en anderzijds geconcludeerd wordt dat eiseressen niet beschikbaar zijn geweest voor terugkeer.
17. In reactie hierop heeft de staatssecretaris toegelicht dat contra-indicatie e zich voordoet, omdat eiseressen met onbekende bestemming zijn vertrokken en dat zij nadien nimmer hun feitelijke verblijfplaats kenbaar hebben gemaakt.
18. De rechtbank stelt voorop dat in de Regeling, in het bijzonder onder “ad e” in paragraaf B9/6.6 van de Vc 2000, staat vermeld dat het vertrek met onbekende bestemming niet wordt tegengeworpen indien de vreemdeling binnen drie maanden weer in beeld is gekomen, waarbij wordt verwezen naar voorwaarde c van de Regeling (zie voor een weergave van het beleid op dit punt ook rechtsoverweging 6). Gelet hierop en omdat uit rechtsoverweging 15 volgt dat eiseressen niet uit beeld zijn geraakt en aan voorwaarde c voldoen, valt niet in te zien dat de staatssecretaris in dit geval heeft kunnen tegenwerpen dat zij met onbekende bestemming zijn vertrokken. Dat betekent dat evenmin valt in te zien dat de staatssecretaris in dit geval contra-indicatie e heeft kunnen tegenwerpen. Ook deze beroepsgrond slaagt.
19. Uit de rechtsoverwegingen 15 en 18 volgt dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan een bespreking van de andere beroepsgronden van eiseressen.
20. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Als de staatssecretaris de gebreken wenst te herstellen met een aanvullende motivering, dan zal de staatssecretaris ook moeten ingaan op alle gevallen die eiseressen met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aan de orde stellen in hun aanvullende beroepsgronden van 23 augustus 2021. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de staatssecretaris de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
21. De staatssecretaris moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als de staatssecretaris gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseressen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de staatssecretaris. In beginsel, ook in de situatie dat de staatssecretaris de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
21. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de staatssecretaris op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt de staatssecretaris in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
-houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en
mr. G.J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van mr. D.S. Arjun Sharma, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 januari 2022.
de griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.