Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/556
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 december 2022 in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. [h.o.d.n.], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: C.E. de Vette),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, verweerder
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Haan).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van het bedrijfspand aan de [adres] [nummer] in [plaats] als cultureel centrum. Verweerder heeft de aanvraag van eiser afgewezen met het besluit van 7 mei 2020. Met het bestreden besluit van 3 december 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
1. Sinds 2019 exploiteert eiser onder de naam ‘[bedrijfsnaam]’ een dansstudio in het bedrijfspand (het pand) aan de [adres] [nummer] te [plaats]. Het pand is gelegen op bedrijventerrein Hoornerhage. In het pand worden dagelijks danslessen gegeven, voornamelijk aan kinderen. Wekelijks volgen ongeveer 600 tot 700 kinderen er danslessen. Op 19 november 2019 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd om het pand in afwijking van het bestemmingsplan te mogen gebruiken als cultureel centrum.
2. Verweerder heeft de omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het geldende bestemmingsplan ‘Noordelijke Bedrijventerreinen’ rust op het perceel de bestemming ‘Bedrijventerreinen’ en is het gebruik van het pand als cultureel centrum, zoals een dansstudio, niet toegestaan. Verweerder wil geen omgevingsvergunning verlenen voor het gebruik van het pand als dansstudio. Als vaste gedragslijn hanteert verweerder dat niet-bedrijfsmatige functies op bedrijventerrein Hoornerhage niet worden toegelaten. Dit uitgangspunt is ingegeven door twee onderzoeken waaruit blijkt dat in de Haagse regio veel behoefte is of gaat ontstaan aan bedrijfsruimte en dat in Zoetermeer de ruimte bestaat om aan die vraag te voldoen. Verweerder verwijst in dit verband naar het rapport ‘Behoefteraming bedrijventerreinen’ van Stec uit 2017 en het rapport ‘Analyse bedrijventerreinen MRDH’ van Ecorys uit 2018.
3. Eiser betoogt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Hij voert aan dat de vaste gedragslijn waarnaar verweerder ter onderbouwing van het bestreden besluit heeft verwezen geen vastgesteld beleid is. Verweerder had daarom volgens eiser nader moeten motiveren waarom de vaste gedragslijn in dit geval is gevolgd. De verwijzing van verweerder naar de twee onderzoeksrapporten schiet volgens eiser tekort. Uit het rapport van Ecorys blijkt volgens eiser dat bedrijventerrein Hoornerhage tot de klassieke kleinschalige bedrijventerreinen wordt gerekend. In de Haagse regio bestaat binnen dat werkmilieu een tekort aan kleinere bedrijfsruimtes die gebruikt worden door ZZP’ers en het kleinbedrijf. Het aanbod dat er is, is vooral te vinden in Zoetermeer, terwijl de vraag juist erg lokaal georiënteerd is. Er is daarom sprake van een mismatch. Van een vermeende druk op de markt in Zoetermeer is volgens eiser echter niet gebleken. Volgens hem zal het vrijkomen van het pand ook niet bijdragen aan de afname van een eventuele druk op de markt, omdat het niet geschikt is voor bedrijfsmatige functies.
Eiser betoogt daarnaast dat verweerder onvoldoende oog heeft gehad voor zijn belangen. Hij stelt dat het bestreden besluit het voortbestaan van zijn onderneming in gevaar brengt. Eiser benadrukt in dit verband verder dat de gemeente Zoetermeer één van zijn grootste opdrachtgevers is en dat verschillende vertegenwoordigers van de gemeente zich meermalen positief hebben uitgelaten over de functie en het belang van de dansstudio voor de gemeente Zoetermeer.
Eiser doet tot slot een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hij wijst erop dat verweerder in de jaren vóór 2018 op bedrijventerrein Hoornerhage een aantal keer een afwijking van het bestemmingsplan heeft toegestaan voor niet-bedrijfsmatige activiteiten.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Niet in geschil is dat het bestemmingsplan ‘Noordelijke Bedrijventerreinen’ het huidige gebruik van het pand als cultureel centrum niet toelaat. Partijen zijn het met elkaar eens dat er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid bestaat om dit gebruik mogelijk te maken. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om het strijdig gebruik met toepassing van de zogenaamde kruimelregeling [1] te vergunnen.
4.2.
Het is vaste rechtspraak dat verweerder bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. De rechtbank kan de keuzes die verweerder heeft gemaakt bij het afwegen van de betrokken belangen daarom slechts terughoudend toetsen. De rechtbank dient wel indringend te toetsen of de belangenafweging op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of deugdelijk is gemotiveerd waarom verweerder een bepaalde keuze heeft gemaakt.
4.3.
In 2009 heeft de gemeenteraad het Ruimtelijk Functioneel Plan Noordelijke Bedrijventerreinen (RFP) vastgesteld, waarin voor de noordelijke bedrijventerreinen – waartoe ook bedrijventerrein Hoornerhage behoort – een visie en principeoplossingen zijn vastgelegd. In het RFP wordt voor de noordelijke bedrijventerreinen als uitgangspunt gehanteerd dat daar alleen bedrijfsfuncties worden toegelaten. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder ondanks dit uitgangspunt tot 2018 diverse keren heeft ingestemd met de vestiging van afwijkende functies op bedrijventerreinen, maar dat sinds 2018 de vaste gedragslijn wordt gevolgd dat uitsluitend bedrijfsfuncties worden toegelaten. Verweerder wil sindsdien op bedrijventerreinen geen afwijkende functies meer toestaan vanwege de toenemende vraag naar bedrijfsruimtes. De rechtbank stelt vast dat deze vaste gedragslijn van verweerder niet is vastgelegd in een beleidsregel. Dat betekent dat artikel 4:82 van de Awb hierop niet van toepassing is en dat ter motivering van een besluit dus niet kan worden volstaan met een verwijzing naar die vaste gedragslijn. Verweerder mag de vaste gedragslijn volgen, mits het de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. [2]
4.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de vaste gedragslijn is gevolgd dat in geen geval medewerking wordt verleend aan afwijkende functies op bedrijventerrein Hoornerhage. Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar de vaste gedragslijn en de hieraan ten grondslag liggende twee (algemene) rapporten uit 2017 en 2018, zonder een toereikende op het geval toegespitste ruimtelijke beoordeling te maken. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat aanvragen voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan worden voorgelegd aan de afdeling Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente die vervolgens per geval een beoordeling maakt of het beoogde gebruik strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening. Uit het dossier blijkt niet dat deze werkwijze ook voor de aanvraag van eiser is gevolgd. Afgezien daarvan heeft verweerder in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt welke ruimtelijke belangen zijn meegewogen bij de beantwoording van de vraag of de aanwezigheid van het cultureel centrum op de huidige locatie strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft uitsluitend verwezen naar meergenoemde onderzoeksrapporten uit 2017 en 2018. Uit deze onderzoeken kan weliswaar in algemene zin worden afgeleid dat in de Haagse regio de behoefte aan (kleinschalige) bedrijfsruimte toeneemt, maar hierin wordt ook vermeld dat het aanbod van dergelijke bedrijfsruimte vooral te vinden is in Zoetermeer terwijl de vraag naar dit type bedrijfsruimte erg lokaal georiënteerd is. De rechtbank leest deze passage aldus, dat de beschikbaarheid van deze bedrijfsruimten in Zoetermeer geen oplossing biedt voor de tekorten aan dergelijke bedrijfsruimten elders in de regio. Dat ook binnen Zoetermeer – en specifieker: op bedrijventerrein Hoornerhage – sprake is van een tekort aan deze bedrijfsruimten, leest de rechtbank niet terug in de rapporten die door verweerder zijn aangehaald in het bestreden besluit.
5. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit niet op een draagkrachtige motivering. Dat betekent dat het beroep van eiser gegrond is en dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. Wat eiser overigens heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Verweerder zal, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw op het bezwaar van eiser moeten beslissen. Dat betekent dat verweerder, op basis van de concrete omstandigheden van dit geval, zal moeten onderzoeken of het gebruik van het pand als cultureel centrum in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.