Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: 22/1904
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], eiseres,
V-nummer: [nummer]
(gemachtigde: mr. M. Pals),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.D. Albarda).
ProcesverloopOp 17 december 2021 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag gedaan om een verblijfsvergunning regulier met als doel ‘tijdelijke humanitaire gronden’.
Verweerder heeft de aanvraag op 20 december 2021 afgewezen.
Met het bestreden besluit van 24 maart 2022 is verweerder bij zijn beslissing gebleven.
Op 25 maart 2022 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het bestreden besluit. Eiseres heeft haar beroep onderbouwd met beroepsgronden.
De rechtbank heeft het beroep, tezamen met de zaak 22/1905, op 9 augustus 2022 op zitting behandeld. Eiseres is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 1 april 2015 stelt eiseres te zijn vertrokken uit Nigeria en op 31 augustus 2016 te
zijn aangekomen in Italië. Daar heeft zij op 15 februari 2017 een asielaanvraag ingediend. Zij stelt in Italië slachtoffer te zijn geweest van mensenhandel. In maart 2017 is zij vertrokken uit Italië naar Frankrijk en op 19 april 2018 heeft zij in Frankrijk een asielaanvraag ingediend. Haar asielaanvraag is toen inhoudelijk behandeld en afgewezen. In Nederland heeft zij vervolgens op 19 juni 2021 een asielaanvraag ingediend. Die aanvraag is niet in behandeling genomen, omdat op grond van de Dublinverordening is vastgesteld dat Frankrijk verantwoordelijk is voor de behandeling van die aanvraag. Het beroep tegen die afwijzing is door de rechtbank op 1 december 2021 ongegrond verklaard.
1.1.
Eiseres heeft 9 december 2021 aangifte gedaan van mensenhandel. Verweerder
heeft de kennisgeving van aangifte aangemerkt als aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning met als doel ‘tijdelijke humanitaire gronden’. Op 21 december 2021 heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) meegedeeld dat geen opsporing en vervolging zal plaatsvinden, omdat Nederland geen rechtsmacht heeft en dat eiseres’ aanwezigheid in Nederland daarom niet noodzakelijk wordt geacht.
Wat vindt verweerder?
2. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard, omdat het OM heeft laten
weten dat eiseres’ aanwezigheid in Nederland niet noodzakelijk is in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Eiseres voldoet daarom niet aan de voorwaarden uit verweerders beleid op grond waarvan de verblijfsvergunning wordt verleend (hierna: het beleid). [1]
2.1.
Verweerders beleid is erop gericht dat aan personen op wie de Dublinverordening
aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk is voor het opsporen en vervolgen van mensenhandel. Het beleid beoogt ondermijning van de Dublinverordening te voorkomen.
Weliswaar wordt in het beleid onderscheid gemaakt tussen Dublinclaimanten en personen op wie de Dublinverordening niet van toepassing is, maar Dublinclaimanten worden daardoor niet in hun belangen geschaad. Voor de personen op wie de Dublinverordening niet van toepassing is, geldt namelijk begunstigend beleid. Voor Dublinclaimanten is het beleid in overeenstemming met artikel 8 van Richtlijn 2004/81/EG (hierna: de richtlijn), [3] want het blijft mogelijk om aangifte te doen van mensenhandel en de aangiftes worden nog steeds bezien op opsporingsindicaties. De richtlijn verplicht niet tot het verstrekken van een verblijfstitel na een aangifte van mensenhandel. De richtlijn blijft verder ook van toepassing in het land waaraan de Dublinclaimant wordt overgedragen. Het onderscheid is gerechtvaardigd gelet op de verschillen tussen beide groepen en nodig om te voorkomen dat de Dublinverordening wordt ondermijnd.
Het beleid is ook niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, want het is op juiste wijze bekendgemaakt.
Ook als geen verblijfsvergunning wordt verleend, houdt de vreemdeling bij rechtmatig verblijf toegang tot opvang en voorzieningen.
2.2.
in de situatie waarin eiseres asiel heeft gevraagd, gedurende de procedure rechtmatig verblijf heeft en geen uitzettingsdreiging is, wordt al voldaan aan de voorwaarden voor de bedenkperiode. Bovendien heeft eiseres met haar aangifte aangegeven dat zij bereid is tot medewerking, zodat ook daarom geen bedenktijd vereist is.
Wat vindt eiseres?
3. Volgens eiseres worden op grond van het beleid groepen ongelijkwaardig
behandeld. Aan de groep niet-Dublinclaimanten wordt namelijk binnen 24 uur na de kennisgeving van de aangifte een verblijfsvergunning verleend, terwijl aan de groep Dublinclaimanten pas een verblijfsvergunning wordt verleend als het OM zijn aanwezigheid in Nederland gewenst acht. Voor Dublinclaimanten gelden dus de minimumvoorwaarden van de richtlijn. Dit heeft tot gevolg dat Dublinclaimanten langer moeten wachten op een beslissing of aan hen een verblijfsvergunning wordt verleend. Het op verschillende wijzen toepassen van artikel 8 van de richtlijn ten aanzien van verschillende groepen is onrechtmatig. Dit onderscheid wordt in artikel 3, eerste lid, van de richtlijn ook niet gemaakt.
3.1.
Het is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door een gunstigere bepaling
ten aanzien van een bepaalde groep, in dit geval Dublinclaimanten, met de beleidswijziging van 1 augustus 2019 terug te draaien. [5] Als gevolg van de beleidswijziging is eiseres ernstig benadeeld. Zij zou immers op grond van het oude beleid onmiddellijk in het bezit worden gesteld van een verblijfstitel. Verweerders beleid is ingegeven door politieke motieven en ziet op het terugdringen van het aantal Dublinclaimanten dat aanspraak wil maken op de verblijfsregeling mensenhandel. Dit is in strijd met het doel en nuttig effect van de richtlijn. Dit is ook in strijd met het verbod op détournement de pouvoir, omdat de wijziging niet is ingegeven door bescherming van slachtoffers van mensenhandel, maar slechts door een vermoeden van misbruik dat verder niet is onderbouwd.
3.2.
Met verweerders besluit worden eiseres rechten ontzegd die haar toekomen als
slachtoffer van mensenhandel. Het beleid is in strijd met de Slachtofferrichtlijn [6] en geeft het signaal af dat slachtoffers niet gerespecteerd worden en beter geen aangifte kunnen doen in Nederland. Het beleid is ook in strijd met artikel 10 van het Verdrag inzake de bestrijding van mensenhandel (hierna: het verdrag). [7] Zonder onmiddellijke afgifte van de verblijfsvergunning is er geen toegang tot bescherming en voorzieningen. Dat eiseres rechtmatig verblijf heeft is meer een soort gedoogstatus. Feitelijk kan eiseres pas de rechten die haar toekomen op grond van de richtlijnen effectueren op het moment dat haar bedenktijd is gegeven of een verblijfsvergunning is verleend. Doordat eiseres geen toegang heeft tot bescherming en voorzieningen, is dit ook in strijd met artikel 11 van richtlijn 2011/36 waaruit expliciet blijkt dat lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat (mogelijke) slachtoffers bijstand en ondersteuning ontvangen voor, tijdens en na de strafprocedure en dat dit losstaat van de medewerking van het slachtoffer aan het strafrechtelijk onderzoek.
3.3.
Volgens eiseres is vanaf het moment van haar aangifte voldaan aan de voorwaarden
van artikel 8 van Richtlijn 2004/81 en had haar daarom een verblijfsvergunning verleend moeten worden op grond van artikel 3.48 van het Vb. Dat het strafrechtelijk onderzoek slechts twaalf dagen heeft geduurd, maakt niet dat er geen strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Uit de sepotbeschikking blijkt dat er wel degelijk opsporingsonderzoek heeft plaatsgevonden en dat de politie nader onderzoek heeft verricht. Aan dat onderzoek heeft eiseres medewerking verleend.
3.4.
Ook de omstandigheid dat eiseres nooit een bedenktijd is gegeven is in strijd met
artikel 6 van de richtlijn, artikel 13 van het Verdrag inzake de bestrijding van mensenhandel en verweerders beleid. In haar aanmeldgehoor van 24 juni 2021 waren indicaties van mensenhandel aanwezig en dat was reden om haar een bedenktijd te geven. Die bedenktijd ook van toepassing als iemand onder de Dublinverordening valt. Dat eiseres rechtmatig verblijf had in Nederland, maakt niet dat zij geen bedenktijd behoeft. De bedenktijd staat hier namelijk los van. Doordat haar geen bedenktijd is gegeven, heeft zij geen recht op de voorzieningen voor een slachtoffer van mensenhandel.
3.5.
Eiseres stelt ten slotte dat onvoldoende is gemotiveerd dat het bezwaarschrift
kennelijk ongegrond was zonder eiseres te horen.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat het in de kern om?
4. Tussen partijen staat niet ter discussie dat op eiseres de Dublinverordening
van toepassing is en dat zij rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Verder staat niet ter discussie dat verweerder de kennisgeving van de aangifte mensenhandel heeft aangemerkt als een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier op tijdelijke humanitaire gronden. Daarnaast is niet in geschil dat met het Wijzigingsbesluit 2019/10 paragraaf B8/3.1 van de Vc is gewijzigd waardoor ten aanzien van Dublinclaimanten geen begunstigend beleid meer wordt gevoerd. Tussen partijen is niet in geschil dat de bekendmaking van deze wijziging op juiste wijze is gebeurd. Ook is niet in geschil dat het OM eiseres’ verzoek tot strafrechtelijke vervolging van mensenhandel heeft geseponeerd en heeft medegedeeld dat haar aanwezigheid in Nederland niet noodzakelijk is in het belang van de opsporing en vervolging van mensenhandel. Wat partijen in de kern verdeeld houdt is of verweerder paragraaf B8/3.1 van de Vc heeft kunnen toepassen bij de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een verblijfsvergunning.
Komt eiseres in aanmerking voor vrijstelling van het griffierecht?
4.1.
Eiseres heeft gesteld dat zij niet in staat is het verschuldigde griffierecht te
voldoen. Uit de stukken blijkt dat eiseres geen inkomen en geen vermogen heeft waaruit het griffierecht kan worden betaald. Redelijkerwijs kan dan ook niet worden geoordeeld dat eiseres door het niet betalen van het griffierecht in verzuim is geweest. Niet-ontvankelijkverklaring van het beroep blijft daarom achterwege.
Leidt toepassing van het beleid tot een ongelijke behandeling die niet te rechtvaardigen is?
4.2.
Verweerder heeft voldoende gemotiveerd waarom het gemaakte onderscheid tussen
Dublinclaimanten en niet-Dublinclaimanten in zijn beleid gerechtvaardigd is. Het verschil in beleid is niet in strijd met het doel of nuttig effect van de richtlijn, want de doelstelling van de richtlijn is een verblijfstitel in te voeren voor de betrokken onderdanen van derde landen die hun medewerking verlenen aan de bestrijding van mensensmokkel. [8] Die doelstelling blijft gewaarborgd indien de Dublinclaimant op grond van de richtlijn dezelfde minimumbescherming toekomt als de niet-Dublinclaimant. Dat is het geval, want de Dublinclaimant kan op grond van het beleid, samengevat, aangifte doen van mensenhandel, de aangifte wordt onderzocht en als het OM dat wenselijk acht voor het onderzoek, mag de Dublinclaimant gedurende het onderzoek op het grondgebied van de staat blijven. Voor zover eiseres stelt dat in het beleid geen onderscheid mag worden gemaakt tussen verschillende categorieën vreemdelingen omdat de richtlijn zelf zulk onderscheid niet maakt, heeft verweerder haar hierin niet hoeven volgen. Verweerder heeft daarbij kunnen wijzen op de omstandigheid dat het verlenen van een verblijfsvergunning aan een Dublinclaimant, zonder te weten of daadwerkelijk wordt voldaan aan de vereisten van artikel 8 van de richtlijn, tot gevolg heeft dat Nederland verantwoordelijk wordt voor de asielaanvraag. Verweerder geeft hiermee een legitieme reden aangevoerd om het gemaakte onderscheid te rechtvaardigen.
Is het beleid in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
4.3.
Dat verweerder minder gunstiger beleid is gaan voeren ten aanzien van
Dublinclaimanten, betekent niet automatisch dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Artikel 4 van de richtlijn belet lidstaten niet om voor personen die onder deze richtlijn vallen, gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven. Verweerder voldoet met de beleidswijziging nog steeds aan de richtlijn. Uit geen van de bepalingen uit de richtlijn valt af te leiden dat gunstigere bepalingen niet meer kunnen worden teruggedraaid. Eiseres heeft verder niet geconcretiseerd waarom dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Bovendien is eiseres tijdens het aanmeldgehoor gewezen op verweerders beleid met de mededeling dat zij alleen een verblijfsvergunning krijgt wanneer dit voor het onderzoek belangrijk is, zodat dit haar bekend was. [9]
Heeft het beleid als gevolg dat slachtoffers van mensenhandel worden beperkt in hun rechten?
4.4.
Verweerder heeft kunnen concluderen dat eiseres niet wordt gevolgd in haar
bezwaar dat zij als slachtoffer van mensenhandel niet de bescherming en rechten toekomt die zij behoort te ontvangen. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat eiseres, zo lang zij rechtmatig verblijf heeft, op grond van de Opvangrichtlijn en de Regeling verstrekkingen asielzoekers in aanmerking komt voor opvang en voorzieningen. Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers houdt volgens verweerder tijdens het verblijf in de opvang rekening met de specifieke situatie van kwetsbare personen, waaronder slachtoffers van mensenhandel. Daarnaast kan eiseres beroep doen op kosteloze rechtsbijstand. Eiseres heeft niet geconcretiseerd en ook niet is gebleken dat er andere rechten zouden zijn waar eiseres geen beroep meer op heeft kunnen doen.
Het beroep van eiseres op artikel 10 van het verdrag slaagt ook niet. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat lidstaten een vreemdeling ten aanzien waarvan een redelijk vermoeden van slachtofferschap van mensenhandel bestaat, niet mogen verwijderen van hun grondgebied totdat het identificatieproces is voltooid. Het gaat in deze procedure echter over de vraag of verweerder terecht een verblijfsvergunning heeft geweigerd. De daadwerkelijke verwijdering (overdracht) van eiser van het grondgebied van Nederland is nu (nog) niet aan de orde.
Tussenconclusie
4.5.
Gelet op het voorgaande kan het beleid niet als kennelijk onredelijk worden
aangemerkt.
Leidt toepassing van het beleid tot onevenredige gevolgen voor eiseres?
4.6.
Voor zover eiseres heeft beoogd te stellen dat de gevolgen van het
beleid vanwege haar bijzondere omstandigheden niet meer in verhouding staan tot de met het beleid te dienen doelen, wordt zij hierin niet gevolgd. Verweerder heeft gemotiveerd dat het beleid erop is gericht om te voorkomen dat Nederland automatisch verantwoordelijk wordt voor de behandeling van de asielaanvraag van Dublinclaimanten die aangifte doen van mensenhandel. Dat eiseres geen verblijfsvergunning is toegekend, omdat zij onder de Dublinverordening valt, ondanks haar gedane aangifte van mensenhandel, is de beoogde uitwerking van dit beleid. De omstandigheden van eiseres zijn niet onevenredig in relatie tot de doelen die met het beleid worden nagestreefd.
Is aan eiseres terecht geen verblijfsvergunning verleend op grond van het beleid?
4.7.
Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat eiseres niet heeft voldaan aan de
voorwaarden uit het beleid op grond waarvan de verblijfsvergunning wordt verleend. In de sepotbeslissing van het OM is immers vermeld dat de aangifte niet tot een nader strafrechtelijk onderzoek in Nederland kan leiden en de aanwezigheid van eiseres in Nederland daarom niet langer noodzakelijk is. Uit het beleid blijkt dat in zo een geval geen verblijfsvergunning wordt verleend indien de Dublinverordening van toepassing is op de vreemdeling. [10]
De omstandigheid dat onderzoekshandelingen zijn verricht in de aanvraagfase en het eiseres in die periode was toestaan om in Nederland te verblijven, maakt niet dat daarmee is voldaan aan artikel 8 van de richtlijn en dus een verblijfsvergunning afgegeven moest worden. Uit de bewoordingen van artikel 8, eerste lid, onder a, van de richtlijn volgt namelijk niet dat alleen na het doen van een aangifte en daarop volgende handelingen van de politie, overgegaan moet worden tot het verlenen van de verblijfsvergunning en dat daarmee het verblijf in Nederland ook daadwerkelijk noodzakelijk is voor verder onderzoek. Uit die bepaling volgt daarentegen dat de lidstaat bekijkt – dit veronderstelt een beoordeling door de lidstaat – of het voor het onderzoek dienstig is dat de vreemdeling op het grondgebied verblijft.
Is eiseres ten onrechte geen bedenktijd aangeboden?
4.8.
Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat eiseres geen bedenktijd gegeven hoefde
te worden. [11] In de situatie waarin eiseres asiel heeft gevraagd, gedurende de procedure rechtmatig verblijf heeft en geen uitzettingsdreiging is, wordt namelijk al voldaan aan de voorwaarden voor de bedenkperiode. Bovendien heeft eiseres met haar latere aangifte aangegeven dat zij bereid is tot medewerking, zodat ook daarom geen bedenktijd vereist is.
Is eiseres ten onrechte niet gehoord?
4.9.
Verweerder mag afzien van het horen als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel
over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een ander besluit. [12] Gelet op de motivering van het primaire besluit, wat eiser daartegen in bezwaar heeft aangevoerd en gelet op de aard van het geschil is aan deze maatstaf voldaan. Verweerder heeft de hoorplicht daarom niet geschonden en het bezwaar kennelijk ongegrond kunnen verklaren.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder terecht eiseres’ bezwaar
tegen de afwijzing van haar verblijfsaanvraag ongegrond heeft verklaard.
5.1.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.H. de Boef, rechter, in aanwezigheid van mr. W.H. van Veen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. Artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (herstel verzuim) is niet van toepassing. U moet dit beroepschrift binnen 4 weken indienen na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet de datum hierboven