Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 20/6786
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2021 in de zaak tussen
mr. [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
en
de minister van Financiën, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2020 (primaire besluit) heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) namens verweerder aan eiseres een vergoeding van de eigen bijdrage kinderopvang toegekend.
Bij beslissing op bezwaar van 15 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep bij de rechtbank ingesteld.
Eiseres heeft op 28 juni 2021 een nader stuk ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2021. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. [A] ,
mr. [B] en [C] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres ontvangt kinderopvangtoeslag voor de opvang van haar drie kinderen.
2. Op 20 juni 2019 heeft eiseres een wijziging in het aantal opvanguren per
1 februari 2019 doorgegeven. Hierbij is doorgegeven dat [D] 51 uur per maand naar de dagopvang bij de peuterspeelzaal gaat.
3. Op 5 november 2019 heeft eiseres doorgegeven dat [D] vanaf
1 januari 2019 43 uur per maand naar de gastouderopvang gaat. Tevens is doorgegeven dat [E] en [F] per 1 januari 2019 ieder 31 uur per maand naar de gastouderopvang gaan.
4. Bij beschikking van 27 december 2019 is het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2020 vastgesteld op € 5.749.
5. Op 29 april 2020 heeft eiseres opnieuw wijzigingen in de opvangsituatie doorgegeven. Hierbij heeft eiseres per maand aangegeven hoeveel opvanguren per kind zijn genoten vanaf 1 januari 2020.
6. Bij beschikking van 22 mei 2020 is het voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2020 herzien naar € 8.215.
7. In verband met de maatregelen tegen het Coronavirus was de kinderopvang (voor een deel) gesloten in de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020. Op verzoek van het kabinet is eiseres echter wel doorgegaan met de betaling daarvan. De SVB heeft namens verweerder de vergoeding van de eigen bijdrage kinderopvang aan eiseres toegekend op grond van de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO [1] (TKO). De te vergoeden eigen bijdrage is berekend op € 1.605 en heeft betrekking op de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020. Daarbij is verweerder uitgegaan van het aantal opvanguren dat op
6 april 2020 (de peildatum) door de Belastingdienst/Toeslagen was verwerkt.
Geschil8.In geschil is of verweerder bij de berekening van de hoogte van de vergoeding van de eigen bijdrage kinderopvang terecht het bij de Belastingdienst/Toeslagen op 6 april 2020 verwerkte aantal opvanguren heeft gebruikt.
9. Eiseres stelt dat verweerder uit had moeten gaan van het aantal uren dat de gastouder daadwerkelijk zou hebben opgepast in de periode van 16 maart 2020 tot en met
7 juni 2020. Eiseres maakt namelijk gebruik van flexibele gastouderopvang. Aan het begin van elk jaar geeft zij voorzichtigheidshalve een laag aantal opvanguren door, waardoor voorkomen wordt dat te veel uren worden opgegeven met het risico later te moeten terugbetalen. De op de peildatum geregistreerde opvanguren waren zodoende lager dan de aan de gastouder toegezegde en betaalde uren. Het juiste aantal opvanguren heeft eiseres op 29 april 2020 en dus vóór de datum van publicatie van de TKO doorgegeven. Zowel de datum van aankondiging van de regeling als de datum van de TKO liggen na de peildatum. De regeling gaat volgens eiseres voorbij aan het belang van ouders die gebruik maken van flexibele opvang. Daar komt bij dat voor de sluitingsperiode van 19 december 2020 tot en met 7 februari 2021 gekozen is voor een peildatum gelegen ná die sluitingsperiode. In de brief van de Staatssecretarissen van 17 april 2020 [2] staat voorts dat bij substantiële afwijkingen de mogelijkheid bestaat om herziening aan te vragen. Aan het door eiseres in bezwaar gedane verzoek om herziening is echter geen gehoor gegeven, terwijl volgens eiseres sprake is van een substantiële afwijking. Ter zitting heeft eiseres in dit verband nog gesteld dat zij ten onrechte niet is gehoord. Eveneens ter zitting heeft eiseres een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel, omdat de overheid te kennen heeft gegeven dat de eigen bijdrage gecompenseerd zou worden.
10. Verweerder stelt dat voor de berekening van de vergoeding van de eigen bijdrage kinderopvang moet worden uitgegaan van de gegevens die op de peildatum waren verwerkt. Voor deze datum is gekozen om de vergoeding zo snel mogelijk te kunnen uitbetalen. Met een wijziging van het aantal opvanguren dat is doorgegeven na 6 april 2020 kan geen rekening worden gehouden.
Beoordeling van het geschil
11. De rechtbank overweegt allereerst als volgt. Niet in geschil is dat eiseres in de bezwaarfase niet is gehoord. Dat daartoe geen noodzaak bestond, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond was acht de rechtbank, gelet op de argumenten die eiseres heeft aangedragen, niet evident. Dit betekent dat de hoorplicht is geschonden. De rechtbank ziet geen aanleiding aan dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorbij te gaan. Gelet hierop zal het beroep in zoverre gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Nu eiseres in beroep voldoende in de gelegenheid is gesteld om haar standpunt zowel schriftelijk als mondeling naar voren te brengen, ziet de rechtbank aanleiding de zaak zelf af te doen.
12. In artikel 5 van de TKO is bepaald dat de gegevens die bepalend zijn voor de hoogte van de tegemoetkoming, bedoeld in artikel 4, eerste lid, de gegevens zijn zoals verwerkt bij de Belastingdienst/Toeslagen op 6 april 2020.
13. In artikel 8 van de TKO is bepaald dat bij ministeriële regeling onder meer kan worden afgeweken van artikel 5. In de Regeling nadere regels inzake de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling KO [3] (de Regeling) is van de mogelijkheid om de peildatum anders vast te stellen dan op 6 april 2020 gebruik gemaakt voor de situatie waarin ná
6 april 2020 voor het eerst kinderopvangtoeslag aan een ouder is toegekend over de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020 of voor het eerst kinderopvangtoeslag is toegekend voor een of meer volgende kinderen. Alleen voor deze in artikel 4 van de Regeling omschreven groep bestaat een mogelijkheid tot herziening [4] en is in artikel 5 van de Regeling de peildatum bepaald op 4 september 2020 in plaats van 6 april 2020 als dat leidt tot een eerste of hogere tegemoetkoming.
14. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet behoort tot de groep van ouders als bedoeld in artikel 4 van de Regeling, zodat van de peildatum 6 april 2020 moet worden uitgegaan. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder is uitgegaan van de gegevens die volgen uit de melding van eiseres van het te verwachten aantal uren kinderopvang en zoals die verwerkt zijn in de voorschotbeschikking van 27 december 2019. Eerst op 29 april 2020 heeft eiseres een wijziging in het aantal opvanguren doorgegeven. Op 6 april 2020 was aldus bij verweerder bekend en verwerkt dat eiseres in totaal 156 opvanguren per maand afnam. Niet is gebleken dat het door de SVB toegekende bedrag van € 1.605, uitgaande van deze gegevens en overeenkomstig de in de TKO gegeven regels, onjuist is berekend.
15. De rechtbank begrijpt de beroepsgronden van eiseres zo dat deze gericht zijn tegen de TKO zelf. De TKO is een algemeen verbindend voorschrift. In artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep kan worden ingesteld. Deze bepaling staat echter niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer’. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen.
Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
16. De rechtbank is van oordeel dat er geen grond is om de TKO strijdig met hogere regelgeving te achten.
17.1
Vervolgens komt aan de orde of zich strijd voordoet met de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
17.2
In de brief van 25 maart 2020 [5] van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Financiën- Toeslagen en Douane aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal staat onder meer:
“(…) wil het kabinet de kosten compenseren die ouders nu maken voor reguliere kinderopvang, maar die door de maatregelen van het kabinet in verband met de Corona uitbraak, hun kinderen niet naar de opvang kunnen brengen.
(…)
Aan ouders die normaliter kinderopvang gebruiken, is gevraagd de
gehelefactuur aan de kinderopvang te blijven betalen. Ook als zij op dit moment niet van kinderopvang gebruik kunnen maken. De kinderopvangsector blijft daarmee in staat goede (nood)opvang te verzorgen en tegelijk zorgen we er hiermee voor dat de kinderopvangsector stabiel blijft en de draad snel weer opgepakt kan worden wanneer de samenleving terug kan keren naar de gewone situatie. Voor ouders betekent het doorbetalen dat het recht op de kinderopvangtoeslag blijft bestaan en dat terugvorderingen kinderopvangtoeslag zoveel mogelijk voorkomen worden. Ook zorgt het doorbetalen ervoor dat ouders hun plek in de kinderopvang behouden wanneer deze weer regulier opengaat.
gehelefactuur aan de kinderopvang te blijven betalen. Ook als zij op dit moment niet van kinderopvang gebruik kunnen maken. De kinderopvangsector blijft daarmee in staat goede (nood)opvang te verzorgen en tegelijk zorgen we er hiermee voor dat de kinderopvangsector stabiel blijft en de draad snel weer opgepakt kan worden wanneer de samenleving terug kan keren naar de gewone situatie. Voor ouders betekent het doorbetalen dat het recht op de kinderopvangtoeslag blijft bestaan en dat terugvorderingen kinderopvangtoeslag zoveel mogelijk voorkomen worden. Ook zorgt het doorbetalen ervoor dat ouders hun plek in de kinderopvang behouden wanneer deze weer regulier opengaat.
(…)
Het kabinet realiseert zich dat wanneer ouders de factuur doorbetalen en toeslag blijven ontvangen, zij een gedeelte eigen bijdrage betalen voor een dienst die nu noodgedwongen niet geleverd wordt. Ouders die de factuur blijven doorbetalen, krijgen daarom de eigen bijdrage die ze hierbij betalen, gecompenseerd. Dit geldt zowel voor kinderdagopvang, buitenschoolse opvang, als gastouderopvang. Daarmee wordt ook voorkomen dat ouders zich genoodzaakt voelen de kinderopvang om die reden op te zeggen, met alle gevolgen van dien.”
17.3
In de nota van toelichting van de TKO staat onder meer:
“De gegevens bij de Belastingdienst/Toeslagen op de gehanteerde peildatum zullen niet altijd volledig aansluiten bij de actuele gegevens en op de facturen van de opvangorganisatie over de maanden maart, april en mei 2020 aan de ouders. Bij het opstellen van dit besluit zijn keuzes gemaakt. Een van de keuzes betreft de peildatum. Nog niet doorgegeven wijzigingen in bijvoorbeeld het inkomen kunnen niet worden verwerkt in de kinderopvangtoeslag. Dit kan effect hebben op de hoogte van het bedrag. De reguliere systematiek van herberekening, die wel geldt voor de kinderopvangtoeslag, wordt niet meegenomen in de tegemoetkoming eigen bijdrage. De tegemoetkoming zal wegens de snelheid en het beperken van de uitvoeringslast uitgaan van een definitieve vaststelling van de tegemoetkoming (niet eerst verlenen/voorschot) op basis van de peildatum.
Het kan zo zijn dat door de gekozen peildatum het besluit buitengewoon nadelig uitwerkt. Voor deze uitzonderlijke omstandigheden kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.”
17.4
Als uitzonderlijke omstandigheden in bovengenoemde zin zijn aangemerkt de situatie dat ná 6 april 2020 voor het eerst kinderopvangtoeslag is toegekend of voor een volgend kind kinderopvangtoeslag is toegekend. Dit heeft geleid tot de uitbreiding van de kring van rechthebbenden als vermeld in overweging 13.
17.5
De rechtbank overweegt dat uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de regering bewust heeft gekozen voor een regeling die omwille van de benodigde snelheid eenvoudig uitvoerbaar zou zijn. Hierbij is uitgegaan van de gegevens die de betrokken ouders zelf hadden aangeleverd. Uit de nota van toelichting van de TKO kan verder worden afgeleid dat het een bewuste keuze is geweest van de wetgever om de peildatum van
6 april 2020 te handhaven en - behoudens de in artikel 8 genoemde uitzondering - geen herberekening te maken na indiening van wijzigingen na die datum, omdat op die datum alle doorgegeven wijzigingen betreffende het begin van de periode (16 maart 2020) verwerkt zouden zijn en omdat per die datum oneigenlijk gebruik van de TKO vrijwel onmogelijk zou zijn. Omdat dit onredelijk uitpakte in het geval dat ouders in de periode van
16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020 voor het eerst kinderopvangtoeslag kregen of die toeslag voor een volgend kind voor het eerst kregen, is, zoals hiervoor is overwogen, de regeling nadien aangepast en gekozen voor vaststelling van een latere peildatum. De rechtbank is van oordeel dat bij de keuze voor de opzet van de TKO politieke en bestuurlijke afwegingen zijn gemaakt mede in verband met de tijdsdruk waaronder de regeling tot stand moest komen, waarbij de belangenafweging buiten het toetsingskader van de rechtbank valt.
17.6
Naar het oordeel van de rechtbank is de TKO niet strijdig met de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het hanteren van de door de ouders zelf aangeleverde gegevens zoals bekend op de peildatum leidt tot een zekere grofmazigheid. Dit wordt nog verergerd in het geval ouders om hen moverende redenen minder uren laten registreren dan er uiteindelijk worden afgenomen om te voorkomen dat het voorschot te hoog wordt vastgesteld. Het is mogelijk dat sommige ouders minder en sommige ouders meer vergoeding krijgen dan zij daadwerkelijk op grond van gesloten opvangovereenkomsten als eigen bijdrage hebben betaald. Het is echter niet aannemelijk geworden dat dit in het algemeen tot vergaande onevenredigheid leidt. Hierbij is ook van belang dat het geen regeling is die ingrijpt in het leven van de betrokkenen maar juist een begunstigend karakter heeft. Daar komt bij dat de vergoeding eigen bijdrage ziet op de periode van 16 maart 2020 tot en met 7 juni 2020, terwijl de kinderopvang en gastouderopvang vanaf 11 mei 2020 al weer geheel open waren en de buitenschoolse opvang vanaf die datum weer gedeeltelijk gebruikt kon worden. Vanuit de sector zijn ouders voorts grotendeels gecompenseerd voor het eventuele deel boven de maximum uurprijs [6] . Het standpunt van eiseres dat de TKO niet is toegesneden op de situatie van ouders met een flexibel opvangcontract, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het is niet aan de rechter om de groep waarvoor de regelgever – daarbij de belangen wegend – een voorziening heeft getroffen uit te breiden met de groep waartoe eiseres behoort. Verschuiving van de peildatum voor een nader uit te breiden kring van rechthebbenden vraagt om een politiek-bestuurlijke afweging. De rechter heeft niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.
18. De rechtbank heeft overigens geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in dit geval sprake zou zijn van een individuele en buitensporige last als bedoeld in de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad. [7]
19. De rechtbank overweegt verder dat volgens vaste rechtspraak een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen als van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan
in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Niet gebleken is dat de overheid concreet en ondubbelzinnig heeft toegezegd dat in het geval van eiseres de volledige eigen bijdrage zou worden vergoed, zonder dat daarbij een peildatum zou worden gehanteerd en voorbijgaand aan het feit dat het juiste aantal opvanguren door eiseres niet was doorgegeven aan de Belastingdienst/Toeslagen. Gelet hierop kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
20. Gelet op hetgeen hiervoor onder 14, 16, 17, 18 en 19 is overwogen, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Proceskosten
21. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, omdat niet is gebleken dat eiseres kosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Kouwenhoven, voorzitter, mr. E.I. Batelaan-Boomsma en M.C.J.A. Huijgens, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Habetian, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2021.
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. (Nadere informatie www.raadvanstate.nl)