Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/390
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juli 2021 in de zaak tussen
Aqua Look B.V., te Delftgauw, eiseres
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. W.L.C. Rijk).
Procesverloop
In het besluit van 14 augustus 2018 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd eiseres ontheffing te verlenen voor het houden van de waterhyacint (
Eichhornia crassipes).
Eichhornia crassipes).
In het besluit van 4 december 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2021. Namens eiseres is verschenen [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiseres exploiteert een kwekerij en groothandel in aquarium- en vijverplanten. Zij kweekte en verhandelde ook waterhyacinten.
1.2.
De waterhyacint is door de Europese Commissie (de Commissie) op de lijst van voor de Unie zorgwekkende invasieve uitheemse soorten
(de Unielijst) geplaatst. De Unielijst is de uitvoeringshandeling als bedoeld in artikel 4 van Verordening (EU) 1143/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2014 betreffende de preventie en beheersing van de introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten (de Verordening) en is vastgesteld bij Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1141 van de Commissie van 13 juli 2016 (de Uitvoeringsverordening). Als gevolg van de plaatsing op de Unielijst gelden er verschillende beperkingen en mogen waterhyacinten onder meer niet langer worden gehouden, gekweekt of verhandeld.
1.3.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij één van de twee groothandels van waterhyacinten in Europa was. Omdat zij geen waterhyacinten meer mag verkopen, loopt zij jaarlijks € 500.000,- aan omzet mis. Op 1 augustus 2018 heeft eiseres daarom verzocht om ontheffing voor het kweken, vervoeren en verkopen van de waterhyacint.
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat volgens verweerder geen sprake is van een uitzonderlijk geval van dwingend algemeen belang om een uitzondering te maken op het verbod om waterhyacinten te kweken, vervoeren of verkopen.
1.5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Plaatsing waterhyacint op Unielijst
2. Eiseres stelt, kort samengevat, dat de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst onrechtmatig is. De risicobeoordeling die aan de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst ten grondslag is gelegd, voldoet niet aan de eisen die de Verordening daaraan stelt. Daarom kan ook de besluitvorming van verweerder niet in stand blijven. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie (het Hof).
3.1.
De rechtbank overweegt dat in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 januari 2020 [1] het toetsingskader is gegeven waarbinnen een beroep als het onderhavige beoordeeld dient te worden. Voor zover eiseres betoogt dat hiermee een onjuiste maatstaf wordt gehanteerd, ziet de rechtbank geen aanleiding het door de Afdeling gebruikte toetsingskader niet te volgen.
3.2.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat daar van uit, dat eiseres niet op basis van artikel 263, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) zélf beroep had kunnen instellen bij het Europese Gerecht van Eerste Aanleg (het Gerecht) tegen het besluit van de Commissie tot plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst. Dit betekent dat de rechtbank de rechtmatigheid van die plaatsing exceptief kan toetsen.
3.3.
De Afdeling heeft in rechtsoverweging 7.2 van de hiervoor genoemde uitspraak geoordeeld dat deze exceptieve toetsing overeenkomstig het Alpharma-arrest van het Gerecht [2] , zich moet beperken tot de vraag of sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.
4. Partijen zijn het erover eens dat de Commissie zijn besluit om de waterhyacint op de Unielijst te plaatsen, heeft gebaseerd op documenten van de European and Mediterranean Plant Protection Organization (de EPPO), te weten de ‘Pest Risk Analysis for Eichhornia crassipes’ met nummer 08-14407, de ‘Report of a Pest Risk Analysis’ met nummer 08-14408 (de risicoanalyses) en de ‘Eichhornia crassipes IAS Workshop’ (het Workshop document). De documenten zullen hierna tezamen worden aangeduid als de PRA.
5. Verweerder is uitgegaan van de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst en ook van de deugdelijkheid van de daaraan ten grondslag gelegde PRA.
6. Eiseres stelt dat de Commissie geen gebruik had mogen maken van de PRA uit 2008, omdat deze niet afkomstig is van een eigen gemeenschapsinstelling, maar van de EPPO. De Commissie heeft zich voorts niet op deze PRA kunnen baseren, omdat deze deels is gebaseerd op niet-wetenschappelijk materiaal.
7.1.
Op grond van artikel 4, derde lid, van de Verordening, worden invasieve uitheemse soorten uitsluitend opgenomen in de Unielijst als wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde criteria. De voor de beoordeling van deze zaak relevante criteria genoemd onder b en c zijn:
b. (als) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio’s;
c. (als) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie.
7.2.
In artikel 5 van de Verordening is opgenomen dat voor de toepassing van artikel 4 een risicobeoordeling wordt uitgevoerd in verband met het huidige en potentiële
verspreidingsgebied van de invasieve uitheemse soort, met inachtneming van de in dat artikel genoemde aspecten.
8. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de Commissie geen gebruik mocht maken van de PRA van de EPPO uit 2008, overweegt de rechtbank dat uit de Verordening niet volgt dat de Commissie geen gebruik mocht maken van die PRA. Dat de Commissie zich in beginsel dient te baseren op een wetenschappelijk advies van het bevoegde wetenschappelijk comité dat op gemeenschapsniveau is ingesteld, betekent niet dat dat zij daarvan niet kan afwijken, mits het gebruikte bewijsmateriaal beschikbaar en wetenschappelijk is. Zoals blijkt uit hetgeen hieronder wordt overwogen, ziet de rechtbank geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Anders dan eiseres betoogt, behoefde de Commissie dan ook geen advies bij de European Environment Agency in te winnen. De rechtbank ziet in de verwijzing van eiseres naar het hiervoor genoemde Alpharma-arrest geen aanleiding voor een ander oordeel, aangezien het Gerecht in overweging 226 van dat arrest juist overweegt dat de in die zaak gehanteerde rapporten van nationale, internationale en communautaire instellingen geschikt zijn voor de risicobeoordeling en dat niets de gemeenschapsinstellingen belette om bij hun beoordeling van de risico's rekening te houden met deze rapporten.
9. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar betoog dat de Commissie geen gebruik mocht maken van de PRA omdat deze deels is gebaseerd op niet-wetenschappelijk materiaal. Uit de in de PRA vermelde geraadpleegde literatuur leidt de rechtbank af dat de PRA vooral is gebaseerd op wetenschappelijk materiaal. Het is de rechtbank niet gebleken dat dit materiaal de daaruit getrokken conclusies niet kan dragen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat andere deskundigen ter zake tot andere conclusies zijn gekomen. De rechtbank acht verder van belang dat het zogenoemde Wetenschappelijk Forum, dat bestaat uit wetenschappers die zijn benoemd door de lidstaten, op grond van artikelen 27 en 28 van de Verordening, betrokken is geweest bij de plaatsing van de soorten op de Unielijst en daartegen vanuit wetenschappelijk oogpunt kennelijk geen bezwaren heeft gehad.
10.1.
Eiseres stelt dat de risicobeoordeling enerzijds uit een gevareninventarisatie en anderzijds uit een beoordeling van het risico dient te bestaan. In het onderhavige geval is volgens eiseres geen volledige risicobeoordeling uitgevoerd. Volgens eiseres is niet onderzocht of de waterhyacint in de Unie een leefbare populatie kan vormen en zich kan verspreiden in normale omstandigheden. Eiseres wijst er in dit verband op dat de PRA niet specifiek is opgesteld voor de lidstaten van de Unie, maar voor de grotere EPPO-regio en de ultraperifere regio’s. De onderzoeksresultaten die wel betrekking hebben op de Unie, gaan uitsluitend over het stroomgebied van de Guadianarivier in Spanje en Portugal. Dit is een sterk verontreinigd gebied, waarin de waterhyacint snel kan groeien. Bovendien is de biodiversiteit in dat gebied ernstig verstoord. Dit gebied is dan ook niet representatief voor de andere lidstaten. Dat de waterhyacint tijdelijk voorkomt in andere delen van de Unie, betekent niet de plant daar een leefbare populatie kan vormen, omdat daarvoor een permanente vestiging nodig is, aldus eiseres.
10.2.
Overeenkomstig artikel 5, eerste lid onder e, van de Verordening is in de PRA een beschrijving opgenomen van het huidige en waarschijnlijke toekomstige verspreidingsgebied van de waterhyacint, ook binnen de Unie. Deze bevindingen heeft de Commissie dan ook kunnen gebruiken, ook al kent de EPPO een ruimer werkgebied en is de PRA niet specifiek voor de lidstaten van de EU opgesteld. Uit de in de PRA opgenomen beschrijving volgt dat de waterhyacint een leefbare populatie heeft gevormd in Spanje, Portugal en Italië, maar ook (tijdelijk) voorkomt in andere landen, zoals Nederland, België, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Tsjechië en Slovenië. Eiseres heeft gesteld dat de in de PRA beschreven situatie over het stroomgebied van de Guadianarivier in Spanje en Portugal niet representatief is voor de andere lidstaten, omdat de Guadianarivier sterk verontreinigd is en daar sprake is van een hoge mate van eutrofiëring, zodat dan extreme groei ontstaat. Dat doet er echter niet aan af dat de waterhyacint zich daar heeft gevestigd. Eiseres gaat er verder aan voorbij dat de waterhyacint ook blijvend in Italië voorkomt en dat uit de PRA blijkt dat het grootste risico op vestiging verder aanwezig is in Frankrijk en Griekenland. Hierdoor is in ieder geval sprake van een onder de huidige omstandigheden aanwezige leefbare populatie in de mediterrane regio van de Unie, die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld. De omstandigheid dat de waterhyacint in andere regio’s binnen de Unie alleen nog maar tijdelijk voorkomt, doet daaraan niet af. Daarbij komt nog dat in de PRA ook is geconcludeerd dat door klimaatverandering ook in de meer centraal en westelijk gelegen landen van de Unie de vestiging en spreiding van de waterhyacint een gemiddeld risico vormt. Het voorgaande brengt met zich dat met de PRA is aangetoond dat is voldaan aan de criteria van artikel 4, derde lid, aanhef en onder b van de Verordening.
11.1.
Eiseres voert verder, kort samengevat, aan dat de PRA niet voldoet omdat deze geen volledige risicobeoordeling bevat van de schade aan biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten in de Unie. Ook is niet vooraf bepaald welke gevolgen wel of niet aanvaardbaar zijn.
11.2.
Ingevolge artikel 5, eerste lid onder f, van de Verordening dient de PRA een beschrijving te bevatten van de nadelige gevolgen voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten — met inbegrip van de nadelige gevolgen voor inheemse soorten, beschermde sites, bedreigde habitats, alsook voor de menselijke gezondheid, veiligheid, en de economie — en een beoordeling van de mogelijke toekomstige gevolgen rekening houdend met de beschikbare wetenschappelijke kennis.
11.3.
De rechtbank stelt vast dat in de onderhavige PRA nadelige gevolgen van de aanwezigheid en verspreiding van de waterhyacint in zoetwater- en ecosystemen worden beschreven, onder meer voor het milieu en de economie. In de PRA is bijvoorbeeld als belangrijk nadelig milieugevolg opgenomen dat de waterhyacint dichte matten vormt, waardoor de lichtinval wordt belemmerd en er minder zuurstof in het water is, hetgeen een grote negatieve impact heeft op de aanwezige aquatische biodiversiteit. Ook in het Workshop document worden verschillende, ook inheemse, soorten genoemd die worden bedreigd door de waterhyacint. Als belangrijkste economische gevolg wordt genoemd dat de waterhyacint leidt tot waterverlies, waardoor er schade ontstaat aan gewassen, kosten moeten worden gemaakt en opbrengsten minder zijn. Verder worden er onder meer negatieve gevolgen genoemd voor de visserij, de kwaliteit van het drinkwater, recreatie en toerisme. De omstandigheid dat de PRA de nadelige gevolgen voor de verschillende aspecten van de biodiversiteit en aanverwante ecosystemen in de diverse lidstaten niet uitputtend heeft beschreven, maakt niet dat daarin niet voldoende bruikbare informatie is opgenomen om te kunnen concluderen dat naar verwachting aanzienlijke nadelige gevolgen zullen optreden. De omstandigheid dat de eigenschappen van de waterhyacint die positieve gevolgen kunnen hebben niet in de risicobeoordeling zijn meegenomen, maakt dat niet anders. Daarbij merkt de rechtbank op dat niet vooraf bepaald hoeft te worden welke gevolgen wel of niet aanvaardbaar zijn. [3] Naar het oordeel van de rechtbank volgt dit niet uit de door eiseres genoemde jurisprudentie van het Gerecht en het Hof van Justitie, aangezien uit recente uitspraken volgt dat eerst de wetenschappelijke risicobeoordeling kan worden uitgevoerd en om vervolgens te bepalen welk risico aanvaardbaar is voor de samenleving. [4]
11.4.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Commissie de waterhyacint heeft mogen aanmerken als een invasieve uitheemse soort die waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zal hebben als bedoeld in artikel 4, derde lid, aanhef en onder c, van de Verordening.
12. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat het betoog van eiseres niet slaagt. De plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst is niet dusdanig gebrekkig onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden. De rechtbank heeft daarom geen twijfel aan de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst en ziet geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Ontheffing
13.1.
Eiseres voert verder aan dat verweerder de gevraagde ontheffing ten onrechte niet heeft verleend. Volgens eiseres levert het kweken en verhandelen van de waterhyacint aanzienlijke maatschappelijke en economische voordelen op. Het plaatsen van de waterhyacint op de Unielijst brengt met zich dat de hele bedrijfstak verdwijnt. Verweerder heeft dit miskend.
13.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan de weigering tot het verlenen van ontheffing ten grondslag mogen leggen dat geen sprake is van een dwingend algemeen belang, bestaande uit voor een lidstaat aanzienlijke maatschappelijke en economische voordelen. De enkele stelling dat de hele bedrijfstak wegvalt en dat er ook omzetverlies wordt geleden in de verdere verkoopketen, leidt niet tot een ander oordeel. Nog daargelaten dat eiseres haar standpunt dat daarmee sprake is van dringende redenen van economische aard niet heeft onderbouwd, kan dit betoog al niet slagen omdat daarmee niet kan worden gesproken van een dwingend algemeen belang Een eigen persoonlijk (economisch) belang valt daar immers niet onder.
13.3.
De beroepsgrond dat de weigering ontheffing te verlenen onevenredig is omdat de waterhyacint in Nederland geen populatie met nadelige gevolgen kan vormen, heeft eiseres niet onderbouwd, zodat de rechtbank daaraan voorbijgaat.
Conclusie
14. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep van eiseres ongegrond verklaren.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en mr. J. Schaaf, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.