Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/2745
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 mei 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. D. Nijman),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigden: mr. W.M. Logtenberg en mr. D. Prevoo).
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen het in werking hebben van het carillon van de Grote Kerk te Den Haag.
Bij besluit van 22 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld van beiaardier [A] . De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met de beroepen geregistreerd onder de zaaknummers SGR 19/4765, SGR 20/2502 en SGR 20/6339.
Overwegingen
1. Eiser woont aan [straat] [huisnummer] te [plaats] , in de nabijheid van de Grote Kerk. Bij brief van 16 mei 2018 heeft hij verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het in werking hebben van het carillon van de Grote Kerk. Ter onderbouwing daarvan heeft hij het akoestisch rapport van 25 april 2018 van E. Roelofsen van de Nederlandse Stichting Geluid overgelegd. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) worden overschreden. In het rapport staat verder dat het ten gehore brengen van het geluid van de carillon kan worden beoordeeld als versterkte muziek omdat het hierbij gaat om een mechanisch aangedreven muziekinstrument en de klok en de toren voor de versterking zorgen. Ook kan van een versterking worden gesproken doordat het geluid van het carillon over een grote omgeving hoorbaar is.
1.1.
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft de Omgevingsdienst Haaglanden een onderzoek uitgevoerd in de toren van de Grote Kerk om vast te stellen of sprake is van versterkte muziek. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de rapportage van 30 mei 2018. Daarin wordt geconcludeerd dat in geen enkele ruimte aanwijzingen zijn gevonden voor het elektronisch of akoestisch versterken van het geluid afkomstig van het carillon.
1.2.
Verweerder heeft vervolgens het handhavingsverzoek van eiser afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de normen uit het Activiteitenbesluit niet van toepassing zijn omdat het geluid afkomstig van het carillon kan worden aangemerkt als onversterkte muziek. Evenmin is sprake van overtreding van artikel 4:6 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Den Haag (APV). Deze bepaling ziet namelijk op het verrichten van handelingen en het in werking hebben van toestellen of geluidsapparaten buiten een inrichting. Het carillon is onderdeel van een inrichting is als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer en dit betekent dat artikel 4:6, eerste lid, van de APV niet van toepassing is, aldus verweerder.
Het Activiteitenbesluit
2. Eiser stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het carillon wel in strijd is met artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Volgens eiser kan het geluid van het carillon niet als muziek worden aangemerkt als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit. Hij stelt in dat verband dat enkel van muziek als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, kan worden gesproken wanneer de beiaardier het carillon handmatig bespeelt en niet op het moment dat het carillon mechanisch wordt aangedreven. Uit de Nota van Toelichting (Kamerstukken 2008/2009, 29383 nr. 12) blijkt duidelijk dat de wetgever voor artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, door de mens gemaakte muziek op het oog heeft gehad, aldus eiser. Eiser voert verder aan dat het geluid van het carillon wordt versterkt. Het carillon wordt namelijk mechanisch en elektrisch aangedreven. Voorts zorgen de toren en de galmborden voor versterking van het geluid.
2.1.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.2.
De Grote Kerk, waar het carillon deel van uitmaakt, is een type B-inrichting als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit. Ten aanzien van geluidhinder stelt afdeling 2.8 van het Activiteitenbesluit regels.
Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau (LAmax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting zijn in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit grenswaarden opgenomen.
Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in artikel 2.17, buiten beschouwing het ten gehore brengen van onversterkte muziek tenzij en voor zover daarvoor bij gemeentelijke verordening regels zijn gesteld.
2.3.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat het geluid van het carillon niet als muziek kan worden aangemerkt. In het Activiteitenbesluit noch in daaraan gerelateerde regelgeving is gedefinieerd wat onder muziek moet worden verstaan. De door eiser vermelde Nota van Toelichting geeft evenmin een definitie hiervan. Het betoog dat uit deze toelichting volgt dat enkel van muziek sprake is indien dat direct door een mens wordt gemaakt, slaagt niet. Dat in de Nota van Toelichting een fanfarekorps als voorbeeld wordt genoemd waarop de uitzondering uit artikel 2.18, eerste lid, onderdeel f, van het Activiteitenbesluit van toepassing is, maakt niet dat de wetgever zonder meer alleen door de mens gemaakte onversterkte muziek op het oog heeft gehad. De rechtbank ziet daarom aanleiding aan te sluiten bij het algemeen spraakgebruik. Volgens ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ wordt verstaan onder muziek ‘1 het kunstzinnig ordenen van klanken […]’. Nu niet in geschil is dat bij de mechanische aandrijving het carillon melodieën speelt, is de rechtbank van oordeel dat het geluid van het carillon als muziek kan worden gekwalificeerd.
2.4.
De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn stelling dat het geluid van het carillon wordt versterkt. De rechtbank overweegt hiertoe dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) in de uitspraak van 23 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP8760) al heeft overwogen dat carillonmuziek onversterkte muziek is als bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval daar anders over te oordelen. Dat sprake is van mechanische aandrijving van het carillon betekent niet dat het geluid daarom als versterkte muziek moet worden aangemerkt. De mechanische aandrijving zorgt slechts voor het ontstaan van het geluid en niet voor de versterking daarvan. Dat volgens eiser de galmborden de natuurlijke verstrooiing van het geluid tegengaan en de vormgeving van de klokkentoren ervoor zorgt dat het geluid harder klinkt, leidt evenmin tot de conclusie dat de muziek daarom als versterkt moet worden aangemerkt. De rechtbank overweegt dat verweerder onder verwijzing naar de in 1.1 genoemde rapportage heeft toegelicht dat hiermee het geluid van het carillon niet harder wordt gemaakt. Ook dit betoog slaagt derhalve niet.
2.5.
De rechtbank overweegt dat verweerder zich gelet hierop terecht op het standpunt heeft gesteld dat het geluid van het carillon op grond van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit buiten beschouwing blijft bij het bepalen van het geluidsniveau van de inrichting. Dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van strijd met het Activiteitenbesluit.
Exceptieve toetsing
3. Eiser betoogt verder dat artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit buiten toepassing dient te worden verklaard. Daartoe voert hij aan dat deze bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) omdat hij geen handhaving kan afdwingen tegen de geluidsoverlast. Voorts is artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit in strijd met artikel 8 van het EVRM omdat eiser het recht heeft om gevrijwaard te worden van ernstige geluidsoverlast. Verder is artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat de nadelige gevolgen voor hem zodanig groot zijn dat dit niet in verhouding staat tot de met de regel te dienen doelen.
3.1.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
3.2.
Op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Volgens vaste rechtspraak van de AbRvS (zie onder meer de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4442) staat die bepaling niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
3.3.
Dat niet op basis van het Activiteitenbesluit kan worden opgetreden tegen het geluid van het carillon, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat de genoemde bepalingen van het EVRM, het rechtszekerheid- en evenredigheidsbeginsel worden geschonden. De regelgever heeft bij de totstandkoming van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit betrokken dat bij het ten gehore brengen van muziekgeluid in de buitenlucht het doorgaans niet mogelijk is om maatregelen te treffen ter beperking van de geluidsemissie. Omdat het onwenselijk is deze activiteiten onmogelijk te maken, worden ze bij het bepalen van de geluidsniveaus buiten beschouwing gelaten (zie Stb 2007, 415, pagina 206). Bij de latere wijziging van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit, is ook het belang van geluidshinder betrokken. In het licht van die hinder kan de ongereguleerde vrijheid voor onversterkte muziek beperkt worden bij een gemeentelijke verordening (zie Kamerstukken 2008/2009, 29383 nr. 12, pagina 10). Gelet op deze afwegingen bestaat geen grond voor het oordeel dat de regelgever niet in redelijkheid tot artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit heeft kunnen komen. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat het geluid van een carillon zich in een ‘rechtsvacuüm’ bevindt omdat hierop geen enkele norm van toepassing is. Dit geluid dient naar het oordeel van de rechtbank immers wel bij de totstandkoming van het bestemmingsplan te worden beoordeeld in het kader van de norm van de goede ruimtelijke ordening, zoals bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Het betoog van eiser faalt.
Artikel 4:6 van APV
4. Eiser betoogt ten slotte dat verweerder op grond van artikel 4:6, eerste lid, van de APV dient over te gaan tot handhaving. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat artikel 4:6, eerste lid, van de APV enkel ziet op hinder buiten een inrichting. Uit de formulering van deze bepaling volgt dit niet, aldus eiser.
4.1.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRvS van 23 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP8760) zich op het standpunt gesteld dat artikel 4:6 van de APV geen voorschriften kent voor onversterkte muziek vanuit inrichtingen. Ter zitting heeft verweerder nader gemotiveerd dat het verbod neergelegd in artikel 4:6, eerste lid, van de APV niet geldt op grond van artikel 4:6, derde lid van de APV omdat het Activiteitenbesluit, gebaseerd op de Wet milieubeheer, van toepassing is op het carillon.
4.2.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.3.
Artikel 4:6 van de APV luidt als volgt:
1. Het is verboden toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.
2. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.
3. Het verbod geldt niet, voor zover artikel 2:56, de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, de Luchtvaartwet, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1990, de Bouwverordening of het Vuurwerkbesluit van toepassing zijn.
4.4.
De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verbod neergelegd in artikel 4:6, eerste lid, van de APV in dit geval niet geldt. Dit verbod geldt immers op grond van het derde lid niet voor zover de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, waaronder het Activiteitenbesluit, van toepassing zijn. De Grote Kerk, waar het carillon deel van uitmaakt, is een type B-inrichting waarop het Activiteitenbesluit van toepassing is. Het Activiteitenbesluit is ook van toepassing op het geluid van het carillon door in artikel 2.18, aanhef, eerste lid en onder f, te bepalen dat dit geluid buiten beschouwing blijf bij het bepalen van het geluidniveau van de kerk. Verweerder heeft zich daarom naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het verbod in artikel 4:6, eerste lid, van de APV niet geldt en hij daarom niet bevoegd is op basis van die bepaling handhavend op te treden tegen het gebruik van het carillon.
4.5.
Voor zover eiser betoogt dat in beroep een wijziging in de motivering heeft plaatsgevonden van het bestreden besluit en verweerder om die reden dient te worden veroordeeld in de proceskosten, slaagt dit betoog niet. Verweerder heeft immers het standpunt gehandhaafd dat sprake is van een inrichting en om die reden artikel 4:6, eerste lid, van de APV niet van toepassing is op het carillon. De nadere motivering daarvan in beroep rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank geen veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiser.
Conclusie
5. Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit en evenmin dat artikel 4:6, eerste lid, van de APV wordt geschonden. Verweerder was dan ook niet bevoegd om tot handhaving over te gaan en heeft daarom bij het bestreden besluit terecht afwijzend beslist op eisers verzoek om handhaving.
6. Het beroep is ongegrond
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. E.L. Denters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.