Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/5339
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , v-nummer: [nummer] , eiseres
(gemachtigde: mr. B.G. Smouter),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. E. ter Riet).
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om naturalisatie afgewezen.
Bij besluit van 2 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is via een beeldverbinding vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Het verzoek van eiseres
1. Eiseres heeft op 12 december 2018 een verzoek tot naturalisatie ingediend en daarbij verzocht om ontheffing van het afleggen van het inburgeringsexamen op medische gronden, omdat zij vanwege intensieve zorgtaken ten behoeve van haar echtgenoot en dochter niet in staat is om inburgeringslessen te volgen en het inburgeringsexamen te behalen. Ter onderbouwing van dit verzoek heeft eiseres een medisch advies overgelegd van Argonaut van 1 oktober 2018.
Standpunt van verweerder
2. Verweerder wijst het verzoek af, omdat eiseres niet heeft voldaan aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Eiseres kan namelijk volgens verweerder niet als voldoende ingeburgerd in de Nederlandse samenleving worden beschouwd, want eiseres heeft geen inburgeringsdiploma overgelegd. Het medisch advies van Argonaut is onvoldoende om voor vrijstelling dan wel ontheffing van het inburgeringsexamen in aanmerking te komen. Verder doen volgens verweerder zich geen bijzondere feiten en omstandigheden voor als bedoeld in artikel 10 van de RWN, op grond waarvan hij in afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de RWN aan eiseres het Nederlanderschap moet verlenen.
Ontheffing vanwege medische omstandigheden; uitleg van de regelgeving
3. Eiseres voert aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat zij niet in aanmerking komt voor ontheffing van het afleggen van het inburgeringsexamen vanwege medische omstandigheden. Eiseres betoogt dat er geen wettelijke bepaling is waaruit blijkt dat alleen ontheffing kan worden verleend vanwege medische omstandigheden van eiseres zelf. Volgens eiseres volgt dit ook niet uit de Handleiding RWN 2003 (Handleiding). Daarnaast mag verweerder deze Handleiding niet aan het bestreden besluit ten grondslag leggen, omdat het gaat om beleid en geen wetgeving.
3.1
Voor de inburgeringsverplichting in het kader van naturalisatie zijn de RWN, het Besluit naturalisatietoets (BNT), de Regeling naturalisatietoets Nederland (RNT) en de Handleiding van belang. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2
De rechtbank staat voor de vraag hoe dit wettelijk kader moet worden uitgelegd. Kan alleen ontheffing worden verleend als het inburgeringsexamen [1] niet kan worden behaald vanwege (kort gezegd) de medische situatie van de verzoeker om naturalisatie zelf, of ook als medische belemmeringen bij anderen dan die verzoeker in de weg staan aan het behalen van dat examen?
De mogelijkheid om in het kader van naturalisatie vrijstelling of een ontheffing te krijgen van het inburgeringsexamen is geregeld in artikel 4 van het BNT.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 4, onder a, van het BNT redelijkerwijs zo moet worden uitgelegd dat ontheffing alleen kan worden verleend als het gaat om “een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap” van de verzoeker om naturalisatie zelf. De rechtbank vindt bevestiging voor deze uitleg in de Nota van Toelichting bij het BNT. Daarin staat: “In het kader van de naturalisatie wordt apart beoordeeld of de verzoeker door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, binnen een periode van vijf jaar niet in staat is om de naturalisatietoets te behalen…”. [2]
Hoewel artikel 5 van de RNT in algemene zin spreekt over “de in artikel 4, aanhef en onder a, van het BNT bedoelde psychische of lichamelijke belemmering dan wel verstandelijke handicap,” brengt de verwijzing naar artikel 4 van het BNT naar het oordeel van de rechtbank met zich dat artikel 5 van de RNT op dezelfde wijze moet worden uitgelegd.
De rechtbank vindt verdere steun voor deze uitleg in paragraaf 2.3.2 van de Handleiding, dat gaat over de ontheffing op grond van een psychische of lichamelijke beperking. Die kan enkel zo worden gelezen dat ontheffing kan worden verleend als de verzoeker zelf een medische belemmering heeft. Daarin staat over het verkrijgen van een ontheffing immers: “Als de verzoeker een ernstige psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap heeft…”.
Weliswaar vermeldt paragraaf 2.3.1 van de Handleiding in meer algemene zin: “Een verzoeker die aantoont dat hij wegens een psychische of lichamelijke belemmering dan wel een verstandelijke handicap redelijkerwijs niet in staat is de naturalisatietoets (het inburgeringsexamen) te behalen…”, maar deze paragraaf biedt een algemene inleiding op het onderwerp ontheffing in paragraaf 2.3 van de Handleiding. Daarom hecht de rechtbank meer betekenis aan de specifieke uitwerking van het beleid in paragraaf 2.3.2 van de Handleiding.
Een verdere bevestiging ziet de rechtbank in paragraaf 1.4 van het Protocol medische advisering 2014, in Bijlage 4 bij de Regeling inburgering. Daarin staat expliciet: “De medisch adviseur zal vervolgens een advies opstellen over de medische toestand van betrokkene in het kader van het wel of niet kunnen behalen van het inburgeringsexamen binnen een termijn van vijf jaar.”
Dat de Handleiding een beleidsregel is, staat er niet aan in de weg dat dit wordt betrokken bij de uitleg van wettelijke regels. De rechtbank verwijst naar artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Kan het advies van Argonaut eiseres baten?
4. Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de conclusie van het advies van Argonaut niet wordt gedragen door de inhoud van dat advies. Uit dat advies volgt immers dat eiseres door medische belemmeringen het inburgeringsexamen niet kan behalen, aldus eiseres. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2011 [3] gaat volgens eiseres daarom niet op.
4.1
Uitgaande van het oordeel onder 3.2, kan aan het medisch advies van Argonaut niet de betekenis worden gehecht dat eiseres hieraan hecht. Uit dat advies volgt dat eiseres niet in staat is om binnen vijf jaar het inburgeringsexamen te behalen, omdat zij intensieve zorgtaken heeft vanwege de medische omstandigheden van haar echtgenoot en dochter. Dit advies is op zich aan te merken als een deskundigenadvies. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich echter terecht op het standpunt dat hij het advies niet in zijn besluit heeft hoeven betrekken. Uit het advies kan immers niet worden afgeleid dat eiseres vanwege haar eigen medische situatie niet in staat was het inburgeringsexamen te behalen binnen vijf jaar, en dat was de vraag die, in het licht van de regelgeving hierover zoals die hiervoor is uitgelegd, moest worden beantwoord.
Verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd
5. Eiseres wijst er verder op dat zij bij besluit van 14 november 2018 in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Voor het verkrijgen van deze verblijfsvergunning moet op grond van artikel 3.107a, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) eerst het inburgeringsexamen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Wet inburgering zijn behaald. In het geval van eiseres is dit buiten toepassing gelaten op grond van artikel 3.107a, derde lid, van het Vb 2000. In deze bepaling wordt net als in artikel 5, eerste lid, van de RNT gewezen op een advies als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van het Besluit inburgering. Aan eiseres is ontheffing verleend van het inburgeringsvereiste en deze beslissing moet zijn gebaseerd op het advies van Argonaut. Daarom moet ook nu aan eiseres een ontheffing worden verleend. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat voor ontheffing in het kader van naturalisatie andere regelgeving geldt dan in het kader van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Artikel 2.8, eerste lid, van het Besluit inburgering geldt zowel in de naturalisatieprocedure als in de verblijfsrechtelijke procedure. De onderzoeksplicht voor verweerder is dus in beide procedures hetzelfde. De wetgever heeft beoogd te waarborgen dat dezelfde kring van artsen die adviseren over ontheffingen wegens medische omstandigheden in het kader van de Wet inburgering, ook in naturalisatieprocedures advies geven, aldus eiseres.
5.1
De rechtbank volgt dit betoog niet. Op zich is het juist dat voor inburgering in het kader van naturalisatie regelgeving geldt waarvan in het kader van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd ook gebruik wordt gemaakt. Dit betekent echter niet, zoals verweerder terecht stelt, dat de voorwaarden voor ontheffing van het inburgeringsexamen in beide procedures hetzelfde zijn. In paragraaf 1.1.3 van de toelichting op artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Handleiding RWN is dit ook benadrukt. Zoals hiervoor is overwogen, is in het kader van de naturalisatie voorzien in de mogelijkheid van een ontheffing van het inburgeringsexamen vanwege psychische en lichamelijke belemmeringen van de verzoeker zelf. Welke grond is gebruikt voor ontheffing van het inburgeringsvereiste in het kader van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, is daartoe, in dit geval, niet relevant. Verweerder stelt zich daarom terecht op het standpunt dat de omstandigheid dat eiseres in de verblijfsrechtelijke procedure is ontheven van het inburgeringsexamen (op welke grond ook), niet betekent dat zij ook in deze procedure automatisch daarvan kan worden ontheven. Dit brengt met zich dat de verwijzing naar paragraaf B9/8.1.2.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000, waar het gaat om de ontheffing van het inburgeringsvereiste in een reguliere procedure ‘humanitair niet-tijdelijk’, verder geen bespreking behoeft.
De beroepsgrond slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden
6. Eiseres voert aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, omdat zij vanwege de medische situatie van haar dochter en echtgenoot niet binnen vijf jaar het inburgeringsexamen kan behalen. Dat het moet gaan om medische omstandigheden die haar zelf betreffen, maakt dit volgens eiseres niet anders. Het wordt eiseres onmogelijk gemaakt om te naturaliseren, zo betoogt zij.
6.1
In wat eiseres heeft aangevoerd heeft verweerder in redelijkheid geen omstandigheden hoeven aannemen die zo bijzonder zijn dat verweerder alleen al hierom had moeten afwijken van de Handleiding.
Het betoog van eiseres kan ook zo worden uitgelegd dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 10 van de Handleiding. Verweerder heeft in deze omstandigheden daarvoor in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien.
De beroepsgrond slaag niet.
De inhoud van eerder aangevoerde stukken en correspondentie
7. Daarnaast heeft eiseres voor het overige verzocht wat in de zienswijze is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen in de gronden van beroep. Omdat verweerder hier in het bestreden besluit op in is gegaan en eiseres deze gronden in beroep niet nader heeft onderbouwd, kan de enkele verwijzing niet leiden tot het daarmee door eiseres nagestreefde resultaat. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. van Breda, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Rashid, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 30 april 2021.
De griffier en de rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
BIJLAGE
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 7
1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken
[…]
Artikel 8:
1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt slechts in aanmerking de verzoeker:
[…]
d. die in het Koninkrijk en het land van ingezetenschap als ingeburgerd kan worden beschouwd op grond van het feit dat hij beschikt over een bij algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen mate van kennis van de Nederlandse taal en - indien hij in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba hoofdverblijf heeft - de taal die op het eiland van het hoofdverblijf gangbaar is, alsmede van de staatsinrichting en maatschappij van het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en hij zich ook overigens in een van deze samenlevingen heeft doen opnemen; […].
Artikel 10
Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
Artikel 23
1. Bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur kunnen nadere regelen worden gesteld ter uitvoering van deze Rijkswet.
[…]
Besluit naturalisatietoets
Artikel 4
Het verzoek wordt niet afgewezen om de reden dat de naturalisatietoets niet is behaald, indien ten genoegen van Onze Minister is aangetoond dat:
a.de verzoeker door een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap, niet binnen vijf jaar in staat is de naturalisatietoets te behalen; of
b. het op grond van door de verzoeker geleverde inspanningen voor hem redelijkerwijs niet mogelijk is de naturalisatietoets te behalen.
Regeling naturalisatietoets Nederland
Artikel 5
1. De in artikel 4, aanhef en onder a, van het besluit bedoelde psychische of lichamelijke belemmering dan wel verstandelijke handicap toont verzoeker, die woonachtig is in Nederland, aan door overlegging van een medisch advies van een arts, bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van het Besluit inburgering, dat op de dag van indiening van het naturalisatieverzoek niet ouder is dan zes maanden en inhoudende dat sprake is van een belemmering of een handicap.
2. De arts, bedoeld in het vorige lid, stelt het advies op conform het protocol dat is opgenomen in bijlage 4 bij de Regeling inburgering. [..]
Bijlage 4 bij de Regeling inburgering
Protocol medische advisering 2014
Paragraaf 1.4 Taken betrokkene, DUO, IND en medisch adviseur
[…]
Betrokkene kan door DUO of de IND namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op basis van een medisch advies worden ontheven van het inburgeringsvereiste op grond van een psychische of lichamelijke belemmering dan wel verstandelijke handicap die zodanig is dat de betrokkene het inburgeringsexamen blijvend niet zal kunnen behalen. Degene die een ontheffing van het inburgeringsexamen wil, kan voor een medisch advies naar de medisch adviseur waarmee DUO afspraken heeft gemaakt. DUO en de IND verstrekken betrokkene hier desgewenst informatie over. Betrokkene richt zich voor een medisch advies rechtstreeks tot de medisch adviseur. De medisch adviseur zal vervolgens een advies opstellen over de medische toestand van betrokkene in het kader van het wel of niet kunnen behalen van het inburgeringsexamen binnen een termijn van vijf jaar.
[…].
Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003
8-1-d. Toelichting ad artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d
Paragraaf 1.1.3
Als de vreemdeling ooit op grond van de Wet inburgering inburgeringsplichtig is geweest en hij heeft in dat kader met succes het inburgeringsexamen behaald, dan legt hij in zijn naturalisatieprocedure dat inburgeringsdiploma over. Als de vreemdeling ooit vrijgesteld of ontheven is van de inburgeringsplicht door een vrijstellend document te overleggen of een ontheffingsbeschikking te krijgen, dan zal het vrijstellend document of de ontheffingsbeschikking in veel gevallen ook voldoende zijn in de naturalisatieprocedure. In paragraaf 2.2 en 2.3 wordt uiteengezet wanneer dit het geval is. Let op! Niet alle vrijstellingen en ontheffingen die op grond van de onderscheidenlijke versies van de Wet inburgering door de gemeente of DUO zijn verleend gelden ook voor in de naturalisatieprocedure.
Ook een verzoeker om naturalisatie die nooit inburgeringsplichtig is geweest, moet in zijn naturalisatieprocedure in beginsel de naturalisatietoets (het inburgeringsexamen) behalen en het inburgeringsdiploma overleggen.
Paragraaf 2.3.1
Een verzoeker die aantoont dat hij wegens een psychische of lichamelijke belemmering dan wel een verstandelijke handicap redelijkerwijs niet in staat is de naturalisatietoets (het inburgeringsexamen) te behalen, is op grond van artikel 4 van het Besluit Naturalisatietoets (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0013604&artikel=4&g=2021-03-15&z=2021-03-15) van het examen ontheven. Dit geldt ook voor de verzoeker die ondanks geleverde inspanningen niet in staat is de naturalisatietoets te behalen.
Paragraaf 2.3.2
Als de verzoeker een ernstige psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap heeft en het inburgeringsexamen niet op de gebruikelijke wijze of met aangepaste examenomstandigheden kan afleggen is hij ontheven van het examen. […] De verzoeker moet zelf aantonen dat hij in aanmerking komt voor ontheffing van het afleggen van het inburgeringsexamen. Dit kan met ingang van 1 januari 2013 op de volgende manieren:
1. overleggen van een medisch advies, niet ouder dan 6 maanden, van een door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen medisch adviseur […]; of
2.een beschikking van DUO, namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarin staat dat de verzoeker door een psychische of lichamelijke belemmering, of een verstandelijke handicap, blijvend niet in staat is het inburgeringsexamen te behalen. […]. De beschikking mag niet ouder zijn dan drie jaar.
3.een beschikking van het college van B&W op medische gronden, niet ouder dan drie jaar, op grond van artikel 6, eerste lid, Wet inburgering zoals deze luidde tot 1 januari 2013.
[…]
Ad 1 Medisch advies inburgeringsexamen
De verzoeker om naturalisatie die aantoont dat hij een zodanig psychische of lichamelijke belemmering dan wel een zodanige verstandelijke handicap heeft, dat hij binnen vijf jaar niet in staat is het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen is ontheven van de verplichting een naturalisatietoets af te leggen.
[…].
10-alg. Toelichting algemeen
Paragraaf 1
Dit artikel biedt de mogelijkheid van naturalisatie wanneer aan bepaalde in de Rijkswet zelf gestelde voorwaarden niet is voldaan. Uitgangspunt is dat er sprake is van een zeer ‘bijzonder geval’. In uitzonderlijke gevallen kunnen er belangen zijn die prevaleren boven het handhaven van de wettelijke voorwaarden voor naturalisatie. Het moet dan mogelijk zijn om van die voorwaarden af te wijken. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (één van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, zoals op het gebied van de internationale economische en culturele betrekkingen. In concreto kan worden gedacht aan vreemdelingen die in aanmerking komen voor een functie waarvoor het Nederlanderschap is vereist of gewenst en eventueel hun echtgenoten/partners. Ook in gevallen van ernstig ambtelijk verzuim of om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende voorwaarden voor naturalisatie.