Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 19/4626
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 mei 2021 in de zaak tussen
Coöperatie Park-Schiphol-Rijk U.A.,
Coöperatie Park Data Hub 3.0 U.A.,
Forward Business Parks 2000 N.V.,
Chipshol IV B.V.,
Verhoef Beheer B.V.,
Vastgoed Rietveld B.V.,
Maatschap [maatschap] en
Stichting Parkmanagement Schiphol-Regio, eiseressen
(gemachtigde: mr. H.J.M. van Schie),
en
het college van Dijkgraaf en Hoogheemraden van Rijnland, verweerder
(gemachtigde: mr. E.W. ten Heuw).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Schiphol Nederland B.V., vergunninghoudster
Schiphol Nederland B.V., vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. F. Onrust).
Procesverloop
In het besluit van 13 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder vergunninghoudster een watervergunning verleend voor het brengen van stoffen, afkomstig van een gronddepot voor schone en verontreinigde grond, in een oppervlaktewaterlichaam, te weten de poldersloot ten zuidwesten van de Koolhovenlaan te Schiphol-Rijk.
In het besluit van 29 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseressen hebben aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2021. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verder zijn verschenen namens
Coöperatie Park-Schiphol-Rijk: [A] , namens Forward Business Parks N.V.: [B] en [C] , namens Stichting Parkmanagement Schiphol-Regio: [D] en namens Maatschap [maatschap] : [E] . Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens is namens vergunninghoudster [F] verschenen.
Eiseressen hebben, nadat het onderzoek is gesloten, op 23 maart 2021 een nader stuk ingestuurd. Nu dit stuk geen aanleiding gaf tot heropening van het onderzoek, laat de rechtbank dit stuk onder verwijzing naar artikel 2.16 van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet KEI-zaken) 2017, buiten beschouwing.
Overwegingen
1. Op 2 augustus 2018 heeft vergunninghoudster een aanvraag om een watervergunning ingediend om, op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet, stoffen te mogen lozen in een oppervlaktewaterlichaam, te weten de poldersloot ten zuidwesten van de Koolhovenlaan te Schiphol-Rijk. Deze watervergunning ziet op de lozing van stoffen uit regenwater dat is neergeslagen op de definitieve opslagplaats voor het tijdelijk opslaan (DTOP) van met PFOS verontreinigde grondpartijen. Deze lozing vindt plaats op oppervlaktewater vanuit een open-foliebassin. Nadat het regenwater is opgevangen in de ondergrondse waterberging (direct onder de verharding van de DTOP), wordt het in dit open-foliebassin gepompt. Het water wordt daarna uit het open-foliebassin gecontroleerd geloosd op het oppervlaktewater. De watervergunning voor aanleg van de DTOP en de omgevingsvergunning voor de aanleg en de ingebruikname van de DTOP zijn reeds eerder verleend.
2. Verweerder heeft de gevraagde watervergunning bij het primaire besluit verleend voor de duur van vijf jaar, tot 1 januari 2024. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard. Verweerder heeft daaraan, samengevat, ten grondslag gelegd dat in dit geval geen formele lozingsnorm bestaat, omdat de poldersloot waarop geloosd wordt geen landoppervlaktewater is in de zin van de Kaderrichtlijn Water en het Besluit Kwaliteitseisen en Monitoring Water 2009 (BKMW 2009). De gehanteerde lozingsnorm van 0,1 ug/l voor PFOS leidt volgens verweerder, na toepassing van de best beschikbare technieken (BBT), niet tot een significante of meetbare bijdrage aan het PFOS-gehalte dat reeds aanwezig is in het watersysteem. Daarnaast is in de watervergunning een bronaanpak beschreven die onder meer bestaat uit het met folie afdekken van partijen verontreinigde grond, waardoor emissie van stoffen naar het oppervlaktewater volgens verweerder zoveel mogelijk wordt voorkomen. Volgens verweerder is vergunningverlening daarom verenigbaar met de doelstellingen en de belangen uit artikel 2.1 en artikel 6.11 van de Waterwet.
3. Eiseressen betogen, verkort weergegeven, dat verweerder ten onrechte een watervergunning heeft verleend. Eiseressen wijzen erop dat PFOS moet worden beschouwd als een zeer zorgwekkende stof en dat het vanwege de grote gevaren van deze stof wenselijk is dat deze niet wordt geloosd. Verweerder had volgens eiseressen daarom moeten kiezen voor een nul-emissie. Eiseressen hebben in dit kader verwezen naar het rapport Milieukwaliteitswaarden voor PFOS van het RIVM en naar het BKMW 2009. De lozing in een poldersloot op een bedrijventerrein waar veel mensen werken dient volgens eiseressen aan strenge normen te voldoen. De redenering van verweerder dat de lozingslocatie al is verontreinigd en dat de vergunde lozing hieraan niet meetbaar bijdraagt, vinden eiseressen strijdig met het internationale streven om de aanwezigheid van zeer zorgwekkende stoffen in het milieu tegen te gaan en is volgens eiseressen bovendien in strijd met de BBT-eisen. Eiseressen stellen dat in dit geval door het plaatsen van een overkapping over de DTOP vermenging van hemelwater met vervuilde grond voorkomen kan worden.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de nul-emissie zoals door eiseressen bepleit geen juridische grondslag bestaat. Zolang het bereiken van de waterkwaliteitsdoeleinden niet in gevaar komt, is er volgens verweerder geen reden voor een verplicht te stellen nul-emissie. Voor zogenoemde ‘overige wateren’, zoals de poldersloot, gelden nog geen formele normen, maar hanteert verweerder de getalswaarden uit het BKMW 2009 als vertrekpunt. De vergunde lozing zal volgens verweerder niet leiden tot een significante of meetbare bijdrage aan het PFOS-gehalte dat reeds aanwezig is in het watersysteem en zal niet leiden tot een verdere verslechtering of het niet kunnen vervullen van maatschappelijke functies van het watersysteem. Ter zitting heeft verweerder in dit kader nog toegelicht dat de geloosde stoffen zich vanuit de poldersloot niet kunnen verspreiden via het grondwater onder de nabijgelegen percelen van eiseressen, omdat de grondwaterstand onder de percelen hoger ligt dan de poldersloot. In de watervergunning is volgens verweerder voorgeschreven dat de emissie naar oppervlaktewater door toepassing van BBT zoveel mogelijk wordt beperkt. Hiervoor hoeft niet per definitie de meest vergaande techniek te worden toegepast om een nul-emissie te bereiken – voor zover die al te bereiken is met de door eiseressen gewenste overkapping – aldus verweerder.
5. Vergunninghoudster heeft aangevoerd dat eiseressen niet als belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt en, subsidiair, dat het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden in de weg staat. Meer subsidiair heeft vergunninghoudster bepleit dat de beroepsgronden van eiseressen niet kunnen slagen.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1.
Allereerst dient beoordeeld te worden of eiseressen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. De rechtbank overweegt in dit verband dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het uitgangspunt volgt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Daarnaast is het bestendige rechtspraak dat de enkele omstandigheid dat iemand eigenaar is van percelen die in de onmiddellijke nabijheid zijn gelegen van een perceel waarop het bestreden besluit betrekking heeft, voldoende is om hem aan te merken als belanghebbende. Niet in geschil is dat eiseressen percelen bezitten die (nagenoeg) grenzen aan het perceel waar de vergunde lozingsactiviteit plaatsvindt. Reeds gelet daarop kunnen eiseressen naar het oordeel van de rechtbank als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt.
6.2.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of het zogenoemde relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat het bestreden besluit wordt vernietigd. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit immers niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.3.
Eiseressen hebben in dit verband ter zitting nader toegelicht dat zij zich met name zorgen maken over de gezondheid van hun werknemers die op het bedrijventerrein nabij de lozingslocatie werken. Eiseressen wijzen er verder op zij grond en kantoorpanden bezitten in de nabijheid van de lozingslocatie.
6.4.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009 - 2010, 32 450 nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiseressen door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiseressen.
6.5.
Vaststaat dat de kantoorpanden van eiseressen niet in de directe nabijheid van de lozingslocatie zijn gelegen maar zijn gesitueerd op een afstand van enkele honderden meters hier vandaan. In dit geval is een watervergunning verleend als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Een dergelijke vergunning wordt ingevolge artikel 6.11 van de Waterwet geweigerd als verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1 van de Waterwet of de belangen, bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet. Tussen partijen is niet in geschil – en ook de rechtbank gaat daarvan uit – dat in dit geval het belang van bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen zoals genoemd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder b, van de Waterwet het meest zwaarwegende belang is waarmee verweerder in zijn besluitvorming rekening heeft moeten houden. De vraag ligt voor of deze bepaling strekt ter bescherming van de belangen van eiseressen.
6.6.
De rechtbank stelt vast dat de geschiedenis van de totstandkoming van de Waterwet onder meer het volgende vermeldt:
“Het waterbeheer vormt een belangrijk onderdeel van de overheidszorg die is gericht op de bewoonbaarheid van ons land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze achterliggende zorgplicht van de overheid is vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet. De in dit wetsvoorstel opgenomen doelstellingen vormen een uitwerking van de grondwettelijke opdracht aan de overheid om zorg te dragen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. In het wetsvoorstel zijn de doelstellingen als volgt geformuleerd:
• voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met:
• bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van
watersystemen en
• vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.”
(Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30 818 nr. 3, blz. 13)
Voorts wordt hierin het volgende toegelicht:
“Het wetsvoorstel draagt overigens zelf ook bij aan milieubeheer en natuurbescherming. Het integraal waterbeheer is mede gericht op de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. Deze doelstelling is verankerd in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel”
(Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30 818 nr. 3, blz. 10)
En:
“Er treden naar verwachting geen negatieve milieueffecten op als gevolg van dit wetsvoorstel. Integendeel, het wetsvoorstel is mede gericht op “de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen” en heeft ook betrekking op milieu en (natte) natuur binnen het watersysteem. Deze doelstelling wordt verankerd in hoofdstuk 2 van het Watersysteem.”
(Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30 818 nr. 3, blz. 71 en 72)
Specifiek met betrekking tot (thans) artikel 2.1 van de Waterwet vermeldt de Memorie van Toelichting het volgende:
“Hier gaat het met name om de milieudoelstellingen van artikel 4 van de
kaderrichtlijn water. Kort gezegd houden deze in:
a. voor oppervlaktewateren:
1°. het voorkomen van achteruitgang van de toestand van alle
oppervlaktewaterlichamen,
2°. het streven naar het bereiken van de goede toestand van alle
oppervlaktewaterlichamen,
3°. het streven naar het bereiken van een goed ecologisch potentieel
en een goede chemische toestand van alle kunstmatige en sterk
veranderde oppervlaktewaterlichamen en
4°. het geleidelijk verminderen van de verontreiniging door de zogenaamde
prioritaire stoffen en het stopzetten of geleidelijk beëindigen
van emissies, lozingen en verliezen van prioritaire gevaarlijke
stoffen (…).”
(Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30 818 nr. 3, blz. 94)
De rechtbank leidt hieruit af dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet strekt tot bescherming van het natuur- en milieubelang in het desbetreffende watersysteem en geen betrekking heeft op de belangen van omliggende bedrijven.
6.7.
Naar het oordeel van de rechtbank is op zichzelf niet uitgesloten dat ook de belangen van natuurlijke personen of rechtspersonen zodanig met dit natuur- en milieubelang verweven kunnen zijn dat zij hier in rechte een beroep op kunnen doen. Dat een dergelijke situatie zich in dit geval voordoet, is de rechtbank echter niet gebleken. Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat niet in geschil is dat de commerciële activiteiten die eiseressen ontplooien niet gericht zijn op het behartigen van de waterkwaliteit ter plaatse. Voorts staat vast dat de percelen van eiseressen weliswaar gesitueerd zijn nabij de sloot waar de lozingsactiviteit plaatsvindt, maar dat zij niet bedrijfsmatig of anderszins gebruikmaken van deze sloot. Verder heeft verweerder ter zitting onbestreden uiteengezet dat het water uit de sloot waarop wordt geloosd, zich niet kan verspreiden richting de percelen van eiseressen omdat de grondwaterstand onder die percelen hoger is dan het waterpeil in de poldersloot. Ook overigens is niet gebleken dat de (bedrijfs)belangen van eiseressen op enigerlei wijze zijn vervlochten met het waterkwaliteitsbelang zoals dit wordt beschermd in artikel 2.1 van de Waterwet. Derhalve doet zich de situatie voor dat de toepasselijke regels uit de Waterwet kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van eiseressen. Dat betekent dat artikel 8:69a van de Awb zich ertegen verzet dat het bestreden besluit wordt vernietigd, zelfs als zou komen vast te staan dat dit is genomen in strijd met de Waterwet. Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van eiseressen.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. O.M. Harms en
mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. K.A. Linthout, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2021.
de griffier is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.