ECLI:NL:RBDHA:2021:3858

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: NL21.136 tussenuitspraak

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2021 in de zaak tussen

[eiser] , geboren op [geboortedatum] 2001 en van Soedanese nationaliteit, eiser,

V-nummer: [V-nummer] ,

(gemachtigde: mr. M.B. van den Toorn-Volkers),

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: mr. P. van Zijl).

Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet in behandeling genomen op grond van artikel 30, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).

Eiser heeft op 5 januari 2021 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en tevens de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om hangende het beroep een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer NL21.137 en is bij uitspraak van heden toegewezen.

Verweerder heeft op 26 januari 2021, 16 februari 2021 en 4 maart 2021 verweerschriften ingediend. Eiser heeft op 8 februari 2021 en ter zitting hierop gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2021, waar eiser is verschenen, bijgestaan door mr. A.K.E. van den Heuvel, waarnemend kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Feiten

1. Eiser heeft op 26 augustus 2019 de buitengrens van de lidstaten van de Europese Unie overschreden door Malta in te reizen en heeft op 16 oktober 2019 in Malta een verzoek om internationale bescherming ingediend.

2. Verweerder heeft de stelling van eiser dat hij onmiddellijk na aankomst in Malta negen maanden is gedetineerd geloofwaardig geacht en hierop inhoudelijk gereageerd.

3. Eiser heeft op 4 oktober 2020 Malta verlaten en is op 14 oktober 2020 Nederland ingereisd, waar hij op dezelfde datum een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft ingediend.

4. Verweerder heeft bij de Maltese autoriteiten op 2 december 2020 een terugnameverzoek op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Dublinverordening (Vo 604/2013) ingediend. De autoriteiten van Malta zijn met het claimverzoek op 10 december 2020 akkoord gegaan op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dublinverordening. Verweerder heeft de aanvraag van eiser om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in Nederland vervolgens bij bestreden besluit niet in behandeling genomen, omdat verweerder Malta hiervoor verantwoordelijk acht.

Standpunten van partijen

5. Verweerder gaat – onder verwijzing naar jurisprudentie van andere rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) - ten aanzien van Malta uit van het interstatelijk vertrouwensbeginsel en stelt zich op het standpunt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat in Malta de detentie- en opvangomstandigheden en de kwaliteit van de asielprocedure zo slecht zijn dat die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 4 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Op grond van jurisprudentie van de Afdeling stelt verweerder zich op het standpunt, dat een eerder ondergane detentie niet met zich brengt, dat verweerder gehouden is af te zien van overdracht van eiser aan die lidstaat.

6. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij na overdracht aan Malta het reële risico loopt op het opnieuw ondergaan van door artikel 3 EVRM en artikel 4 van het Handvest verboden onmenselijke en vernederende behandelingen, zoals hij reeds in Malta heeft ondervonden toen hij door de Maltese autoriteiten na illegale inreis gedurende negen maanden zonder rechterlijke toetsing, rechtsbijstand en in strijd met de Richtlijn 2013/33/EU (Opvangrichtlijn) is gedetineerd, vernederd en fysiek en psychisch is mishandeld.

Daarnaast voert eiser aan dat de Maltese overheid bootvluchtelingen weert en terug de zee opstuurt, omdat Malta geen asielzoekers op haar grondgebied wenst. Eiser wijst ter onderbouwing hiervan op informatie van Amnesty International (AI) van 8 september 2020 (https://www.amnesty.org/en/latest/news/2020/09/malta-illegal-tactics-mar-another-year-of-suffering-in-central-mediterranean/).

Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat ten aanzien van Malta ten onrechte wordt uitgegaan van het internationale vertrouwensbeginsel, omdat het asielsysteem in Malta structurele tekortkomingen kent op het gebied van opvang en detentie. Zo worden asielzoekers die op grond van de Dublinverordening terugkeren naar Malta structureel gedetineerd, zonder dat sprake is van een risico op onttrekking. Dublinclaimanten kunnen ook worden gedetineerd op grond van het mogelijke verspreiden van ziekten en vreemdelingen worden pas uit detentie vrijgelaten als er een plek vrij is in een open opvangcentrum. De gronden van bewaring worden niet proportioneel toegepast, wat een schending is van artikel 5 EVRM en de Opvangrichtlijn. Ook zijn de detentie- en opvangvoorzieningen in Malta al jaren zeer slecht en inmiddels nog verder verslechterd. Niet blijkt dat de opvang- en detentieomstandigheden voor Dublinterugkeerders beter zijn. Verder heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in een aantal uitspraken geoordeeld dat er geen effectief rechtsmiddel bestaat in Malta om zich te beklagen over deze structurele tekortkomingen. Ter onderbouwing wordt door eiser verwezen naar:

de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 8 juli 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:6212);
de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, van 3 december 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:12417).
het AIDA-rapport over Malta, Update 2018, van maart 2019;
het AIDA-rapport over Malta, Update 2019, van april 2020;
het UNHCR Progress report 2018: “
het UNHCR Universal Periodic Review Malta report, van juli 2018, pagina 3; en
het rapport van de European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), “

De omstandigheden worden volgens eiser bevestigd door hetgeen hij persoonlijk heeft meegemaakt. Eiser stelt zich uitdrukkelijk op het standpunt dat het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet deelbaar is.

7. Het houdt partijen verdeeld of:

ten aanzien van Malta van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan of dat in Malta sprake is van ernstige, structurele tekortkomingen in het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen en/of de Maltese autoriteiten zich schuldig maken aan illegale pushbacks door vluchtelingen van het grondgebied te weren en terug de zee op te sturen;

eiser na overdracht aan Malta (wederom) het reële risico loopt om door artikel 3 EVRM en artikel 4 van het Handvest verboden onmenselijke en vernederende behandelingen te ondergaan;

in Malta sprake is van een effectief rechtsmiddel ten aanzien van de opvang- en detentieomstandigheden (artikel 5 EVRM juncto artikel 13 EVRM).

Algemene uitgangspunten

8. Bij de beoordeling van een beroep tegen een overdrachtsbesluit neemt de rechtbank de navolgende jurisprudentie en algemene beginselen als uitgangspunt.

 Kwaliteit van de asielprocedure en de opvang

9. Uit vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (vgl. de zaken K.R.S. tegen het Verenigd Koninkrijk van 2 december 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1202DEC003273308 en M.S.S. tegen België en Griekenland van 21 januari 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609) en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) in de gevoegde zaken N.S. tegen het Verenigd Koninkrijk en M.E. en anderen tegen Ierland van 21 december 2011 (ECLI:EU:C:2011:865) volgt dat het uitgangspunt is dat in iedere lidstaat die is aangesloten bij de Dublinverordening mogelijkheden bestaan om bescherming te krijgen tegen een dreigende schending van artikel 3 EVRM. Verder kan uit dit arrest van het HvJEU worden opgemaakt dat bij de beoordeling, of een overdracht in het kader van de Dublinverordening in strijd is met artikel 4 Handvest, de kwaliteit van de asielprocedure en de levensomstandigheden voor de asielzoeker in het land waaraan wordt overgedragen dienen te worden betrokken en dat de lidstaat die wenst over te dragen zich hiervan dient te vergewissen. Volgens het HvJ-EU moet artikel 4 Handvest zo worden uitgelegd dat de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, een asielzoeker niet aan de "verantwoordelijke lidstaat" in de zin van de Dublinverordening mogen overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de tekortkomingen in de asielprocedure en/of de opvangvoorzieningen (waaronder de toegang tot medische voorzieningen) voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van deze bepaling.

10. Voorts blijkt uit het arrest van het HvJ-EU in de zaak Jawo tegen Duitsland van 19 maart 2019 (ECLI:EU:C:2019:218) dat artikel 4 Handvest aldus wordt uitgelegd dat het niet in de weg staat aan overdracht van een persoon, tenzij op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens en afgemeten aan het beschermingscriterium van de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten aannemelijk is dat de asielzoeker in geval van overdracht, buiten zijn wil en persoonlijke keuzes om, in een situatie van zeer verregaande materiële deprivatie kan terechtkomen. Voorts overweegt de rechtbank dat verweerder op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel er in beginsel van uit mag gaan dat andere lidstaten de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (Vluchtelingenverdrag, Vlv) en het EVRM naleven. Verder geldt als uitgangspunt dat over een dreigende schending van een bepaling uit het Handvest en EVRM kan worden geklaagd vanuit de betreffende lidstaat, in dit geval Malta, en dat – zoals volgt uit voormelde jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU – hiervan slechts hoeft te worden afgeweken als er in die lidstaat sprake is van ernstige, structurele tekortkomingen in het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen. Het is aan eiser om dit aannemelijk te maken, tenzij reeds bij verweerder of (ambtshalve) bij de rechtbank informatie bekend is dat concrete aanknopingspunten bestaan dat sprake is van structurele tekortkomingen die een bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid bereiken en daarmee onder het bereik van artikel 3 EVRM en artikel 4 Handvest vallen.

 Vreemdelingendetentie en een doeltreffende voorziening in rechte

11. In artikel 3, tweede lid 2, van de Dublinverordening, noch in een andere bepaling uit de Dublinverordening, is bepaald dat bij een reëel risico op een schending van artikel 6 Handvest de verplichting bestaat om als verzoekende lidstaat het asielverzoek alsnog in behandeling te nemen en de desbetreffende verzoeker niet over te dragen. Uit de door partijen overgelegde en de bij de rechtbank overigens ambtshalve bekende informatie blijkt echter dat de kans om in Malta op vreemdelingrechtelijke gronden gedetineerd te worden aanzienlijk is. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:199) overwogen dat uit het AIDA-rapport van 23 april 2021 blijkt dat
“in de grote meerderheid van de gevallen het detineren van asielzoekers niet in lijn is met de Opvangrichtlijn maar dat de staatssecretaris terecht heeft betoogd dat uit het AIDA-rapport niet blijkt dat die informatie ook van toepassing is op Dublinclaimanten”.

11. Zoals hiervoor overwogen heeft verweerder niet betwist dat eiser vanwege een illegale inreis negen maanden in Malta in detentie heeft verbleven. Eiser heeft – eveneens onbetwist – verklaard dat hij gedurende deze negen maanden geen juridische bijstand heeft ontvangen en dat hij de rechtmatigheid van deze detentie niet ter beoordeling aan een rechter heeft kunnen voorleggen. De rechtbank zal daarom het risico om na een Dublinoverdracht op grond van de Opvangrichtlijn gedetineerd te worden, de omstandigheden van de detentiecentra waarin vreemdelingen ter fine van uitzetting worden geplaatst en de doeltreffendheid van de voorziening(en) om in rechte op te komen tegen vreemdelingendetentie betrekken bij de beoordeling of verweerder ten aanzien van Malta van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan.

11. De rechtbank acht bij deze beslissing van belang dat het EHRM ten aanzien van Malta reeds meerdere malen heeft geoordeeld dat sprake was van schending van artikel 5 EVRM bij straf- en vreemdelingendetentie (vgl. de zaken Louled Massoud tegen Malta van 27 juli 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0727JUD002434008, Aden Ahmed tegen Malta van 23 juli 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0723JUD005535212, Suso Musa tegen Malta van 23 juli 2013 / 9 december 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0723JUD004233712, en Abdullahi Elmi en Aweys Abubakar tegen Malta van 22 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1122JUD002579413). Ondanks het gegeven dat in Malta een aantal rechtsmiddelen beschikbaar is voor gedetineerden om hun detentie aan te vechten, met inbegrip van de remedie die in 2014 werd geïntroduceerd, verklaarde het EHRM in de arresten Louled Massoud, Abdullahi Elmi en Aweys Abubakar en Suso Musa tegen Malta dat drie van deze remedies niet kwalificeren als “speedy, judicial remedies” in de zin van artikel 5, vierde lid, EVRM.

11. Hierbij wijst de rechtbank er op dat het EHRM bij arrest van 11 maart 2021 in de zaak Feilazoo tegen Malta (ECLI:CE:ECHR:2021:0311JUD000686519) ten aanzien van Malta wederom een schending van artikel 3 en artikel 5, eerste lid, EVRM heeft vastgesteld in verband met de detentieomstandigheden in vreemdelingendetentie.

Beoordeling door de rechtbank

15. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 februari 2021 geoordeeld dat verweerder ten aanzien van Malta van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan en heeft de uitspraak van de deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 8 juli 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:6212) vernietigd. De Afdeling heeft in deze uitspraak niet vermeld wanneer het onderzoek is gesloten. De rechtbank constateert dat in de uitspraak van de Afdeling enkel het AIDA-rapport "Country Report: Malta. 2019 Update", gepubliceerd op 23 april 2020, als algemene informatie is betrokken.

De Afdeling heeft in deze uitspraak – onder meer – het navolgende overwogen:

“(…)

De vreemdeling vindt dat voor Malta niet langer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan, omdat Dublinclaimanten volgens hem in Malta structureel worden gedetineerd en omdat er structurele tekortkomingen bestaan in de detentieomstandigheden en opvangvoorzieningen. Daarnaast bestaat in Malta volgens hem geen effectief rechtsmiddel en geen mogelijkheid om over de detentie te klagen. Deze uitspraak gaat over het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris gelet op het AIDA-rapport "Country Report: Malta. 2019 Update", gepubliceerd op 23 april 2020, (hierna: het AIDA-rapport) ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat die tekortkomingen in Malta niet bestaan.

(…)

Gelet op wat hiervoor is overwogen klaagt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat in Malta geen sprake is van structurele detentie van Dublinclaimanten in strijd met de Opvangrichtlijn, een gebrek aan een effectief rechtsmiddel dan wel structurele tekortkomingen in de detentieomstandigheden en opvangvoorzieningen die maken dat de vreemdeling na overdracht een reëel risico loopt op een behandeling als bedoeld in artikel 3 van het EVRM en artikel 4 van het EU Handvest. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat daarom uit het AIDA-rapport niet blijkt dat hij voor Malta niet langer kan uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel.

(…)”

16. De rechtbank stelt vast dat ook in de onderhavige procedure partijen hun standpunten voornamelijk onderbouwen door te verwijzen naar het AIDA-rapport van 23 april 2020. Dit rapport is gebaseerd op feiten en omstandigheden tot en met 31 december 2019.

17. Ter zitting heeft de rechtbank partijen voorgehouden een volledig en ex nunc onderzoek te zullen verrichten naar de vraag of de kwaliteit van de asielprocedure en/of de opvang en/of het risico op onrechtmatige vreemdelingendetentie en de detentieomstandigheden in de weg staan aan een bevoegdheid voor verweerder om eiser thans op grond van het claimakkoord aan Malta over te dragen. Het tijdsverloop tussen de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling en het onderzoek ter zitting in de onderhavige procedure is weliswaar gering, maar de beoordeling door de Afdeling in bovengenoemde uitspraak heeft zich beperkt tot het beoordelen van de standpunten van partijen over de beoordeling door de rechtbank van het AIDA-rapport over 2019.

18. De rechtbank acht het weinig zinvol om thans te beoordelen hoe de situatie in 2019 is geweest. De rechtbank moet immers beoordelen of eiser indien hij
nuaan Malta zal worden overgedragen een reëel en voorzienbaar risico loopt om in een situatie terecht te komen die in strijd is met fundamentele rechten die het Handvest en het EVRM garanderen. Daarmee is geen sprake van een ambtshalve aangelegde toets; eiser stelt immers gemotiveerd dat overdracht aan Malta moet worden verboden op grond van artikel 3 EVRM, artikel 5 EVRM, de Dublinverordening en de Opvangrichtlijn. Eiser heeft hierbij gewezen op de asielprocedure, de opvang, het structureel detineren van vreemdelingen, de omstandigheden in de detentie- en opvangcentra, het gebrek aan een doeltreffende voorziening in rechte om op te komen tegen vreemdelingrechtelijke detentie en de pushbacks.

19. De rechtbank heeft verweerder ter zitting de vraag voorgehouden of hij bereid is zich nader te vergewissen van de actuele feiten en omstandigheden door zich tot de Maltese autoriteiten te wenden indien de rechtbank hem daartoe een opdracht geeft. Verweerder heeft aangegeven daartoe niet bereid te zijn omdat hij uitgaat van het interstatelijk vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft desgevraagd aangegeven evenmin bereid te zijn om voor eiser individuele garanties te vragen en te verkrijgen dat eiser zal worden opgevangen in een locatie die in overeenstemming is met het Unierecht en dat hij gevrijwaard zal blijven van onrechtmatige vreemdelingendetentie.

20. De rechtbank zal zelf nader onderzoeken wat de situatie voor Dublinclaimanten na overdracht aan Malta is omdat de rechtbank gehouden is de door eiser gestelde dreiging van schending van artikel 4 Handvest en artikel 6 Handvest in samenhang gelezen met artikel 47 Handvest grondig te onderzoeken en ten volle te beoordelen. Eiser heeft ter zitting aangegeven dat, indien de rechtbank zelf nader onderzoek gaat verrichten, hij hierover op voorhand wil worden geïnformeerd, zodat hij het verzoek om een voorlopig voorziening kan intrekken. De rechtbank acht het niet wenselijk dat door de tijd die gemoeid zal zijn met het nadere onderzoek de overdrachtstermijn verloopt. Dit zou immers betekenen dat als de rechtbank haar taak om rechtsbescherming te bieden door de gestelde schendingen van het Handvest en EVRM grondig en volledig te onderzoeken, een overdracht niet meer is te realiseren, ook als nadien zou blijken dat het beroep niet slaagt. De rechtbank merkt hierbij op dat indien eiser het - bij uitspraak van heden toegewezen - verzoek om een voorlopige voorziening zou hebben ingetrokken, de rechtbank met toepassing van de in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb opgenomen bevoegdheid een voorlopige voorziening had getroffen totdat op het beroep is beslist om te voorkomen dat het onderzoek op zichzelf beslissend is voor de vraag of eiser kan worden overdragen en daarmee de uitkomst van de onderhavige procedure.

21. De rechtbank heeft partijen ter zitting voorgehouden ambtshalve bekend te zijn met de navolgende informatie:

AIDA Country report Malta: Overview of the main changes since the previous report, update van 30 november 2020;
2020 Operational & Technical Assistance Plan Agreed by EASO and Malta, 12 december 2019;
Report to the Maltese Government on the visit to Malta carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 17 to 22 September 2020, Strasbourg, 10 March 2021;
Response of the Maltese Government to the report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment of Punishment on its visit to Malta from 17 – 22 September 2020, Strasbourg, 10 March 2021.
Media release Council of Europe, Torture Prevention Committee calls on Malta to improve treatment of detained migrants, 10 maart 2021.

22. De rechtbank overweegt dat artikel 33 van de Dublinverordening een mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing, paraatheid en crisisbeheersing bevat. Artikel 33, eerste lid, van de Dublinverordening luidt als volgt:

“
1. Indien de Commissie, in het bijzonder op basis van de door de op grond van Verordening (EU) nr. 439/2010 door het EASO vergaarde informatie, constateert dat de toepassing van deze verordening in gevaar kan komen hetzij door een kennelijk risico van bijzondere druk op het asielstelsel van een lidstaat en/of doordat er zich problemen voordoen in de werking van het asielstelsel van een lidstaat, richt de Commissie in samenwerking met het EASO aanbevelingen aan die lidstaat waarin zij hem verzoekt een preventief actieplan op te stellen.

De betrokken lidstaat stelt de Raad en de Commissie ervan in kennis of hij voornemens is een preventief actieplan voor te leggen teneinde de druk op zijn asielstelsel en/of de problemen in de werking daarvan te boven te komen, en daarbij tevens de bescherming van de grondrechten van personen die om internationale bescherming verzoeken te waarborgen.

Een lidstaat kan naar eigen inzicht en op eigen initiatief een preventief actieplan opstellen en dat vervolgens een of meer malen herzien. Bij het opstellen van een preventief actieplan kan de lidstaat de hulp van de Commissie, andere lidstaten, het EASO en andere bevoegde bureaus of agentschappen van de Unie inroepen.”

23. Verordening Nr. 439/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 tot oprichting van een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (Vo 439/2010) regelt verder de ondersteuning en samenwerking van EASO met de lidstaten op asielgebied. Het hiervoor genoemde Plan tussen EASO en Malta van 12 december 2019 is tot stand gekomen op grond van artikelen 8, 10, en 13 tot en met 23 van Vo 439/2010.

Ook in 2019 en in 2021 zijn – op verzoek van Malta – samenwerkingsovereenkomsten tussen Malta en EASO voor ondersteuning bij de asielprocedure en opvang tot stand gekomen (“
EASO Operational and Technical Assistance Plan to Malta 2019” en “EASO Operating Plan to Malta 2021”). Uit de overeenkomsten blijkt verder dat ook de Europese Commissie, UNHCR en IOM betrokken zijn bij deze samenwerking.

24. Artikel 8 van Vo 439/2010 luidt als volgt:

“Artikel 8 Bijzondere druk op de asielstelsels en opvangvoorzieningen

Het ondersteuningsbureau coördineert en steunt alle gemeenschappelijke maatregelen ten behoeve van asielstelsels en opvangvoorzieningen van lidstaten die onder bijzondere druk staan waardoor uitzonderlijk zware en dringende eisen worden gesteld aan hun opvangvoorzieningen en asielstelsels. Een dergelijke druk kan ontstaan door de plotselinge toestroom van een groot aantal onderdanen van derde landen die wellicht internationale bescherming nodig hebben of kan voortkomen uit de geografische ligging of de demografische situatie van de lidstaat.”

Artikel 10 van Vo 439/2010 luidt als volgt:

“Maatregelen ter ondersteuning van de lidstaten

Op verzoek van de betrokken lidstaten coördineert het ondersteuningsbureau de maatregelen ter ondersteuning van de lidstaten waarvan het asielstelsel en de opvangvoorzieningen onder bijzondere druk staan en zorgt met name voor de coördinatie van: a) de maatregelen die moeten worden genomen ten behoeve van lidstaten die onder bijzondere druk staan, met het oog op het faciliteren van de eerste analyse van asielverzoeken die door de bevoegde nationale asielautoriteiten worden behandeld; b) de maatregelen voor het beschikbaar maken van geschikte opvangfaciliteiten door de lidstaten die onder bijzondere druk staan, met name noodhuisvesting, vervoersmiddelen en medische bijstand; c) asiel-ondersteuningsteams, waarvan de werking is omschreven in hoofdstuk 3.”

Artikelen 13 tot en met 23 regelen praktische en organisatorische zaken als het mechanisme van artikel 33 van de Dublinverordening in werking wordt gesteld.

25. De Afdeling heeft overwogen dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de kwaliteit van de asielprocedure, de opvang en de vreemdelingendetentie(omstandigheden) in Malta in overeenstemming zijn met het recht van de Unie en het EVRM. Uit bovengenoemde stukken blijkt echter dat Malta in 2019, in 2020 en in 2021 om bijstand van EASO heeft verzocht vanwege de druk op het asielstelsel en dus ook thans ondersteuning verzoekt om de asielprocedure en de opvang in overeenstemming te brengen met de vereisten die uit het Unierecht voortvloeien. In bovengenoemde samenwerkingsovereenkomst van 12 december 2019 is een aantal concrete afspraken vastgelegd over doelstellingen, de verantwoordelijke autoriteiten, de vaststelling van de actuele situatie, voorwaarden om de doelstellingen te bereiken en organisatorische aspecten van de samenwerking en ondersteuning. Tevens is overeengekomen dat de duur van de samenwerking een jaar is, van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020.

In het rapport van 11 december 2020 is voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021 overeengekomen dat EASO wetenschappelijke, technische en operationele steun zal verlenen aan Malta en op verzoek van Malta.

26. Uit het rapport van 2019 blijkt dat Malta EASO op 5 juni 2019 formeel om ondersteuning heeft gevraagd bij het verwerken van (de achterstand van) asielaanvragen, de Dublinprocedure en de gehoren. In de overeenkomst die betrekking heeft op 2020 hebben Malta en EASO de navolgende doelstellingen vastgelegd:

“Measure MT 1.0: Improved access to asylum procedure in Malta, through support with information provision, registration of applications for international protection and timely screening and referral of vulnerable cases;

Measure MT 2.0.: Malta has increased capacity to manage and reduce asylum backlog at first-instance determination;

Measure MT 3.0.: Malta Dublin Unit capacity is enhanced

Measure MT 4.0.: Malta has enhanced capacity to implement reception standards in line with CEAS.”

In de overeenkomst die betrekking heeft op 2021 hebben Malta en EASO de navolgende prioriteiten vastgelegd:

“1: Improved access to asylum procedure in Malta and increased capacity to manage the asylum backlog at first instance determination;

2. Enhanced capacity of the Maltese authorities to implement reception standards in line with CEAS”

27. Uit deze prioritering leidt de rechtbank af dat Malta ook in 2021 onderkent dat de kwaliteit van de opvang (nog) niet in overeenstemming is met het Unierecht.

28. Malta heeft het claimverzoek van verweerder geaccordeerd zonder enige referentie te maken aan deze door Malta aan EASO verzochte steun om in Dublinprocedures te kunnen voldoen aan het Unierecht. Uit de overeengekomen doelstellingen van de ondersteuning door EASO en de toelichting hierop blijkt echter dat Malta, anders dan verweerder en de Afdeling, zich op het standpunt stelt dat de kwaliteit van de asielprocedure en de opvang niet (geheel) voldoet aan de eisen die het Unierecht hieraan stelt.

De rechtbank heeft partijen ter zitting ook voorgehouden dat het CPT een rapport heeft uitgebracht over - kort gezegd - de detentiepraktijk en detentieomstandigheden waaraan vreemdelingen in Malta worden onderworpen. De “Concluding Remarks” luiden - deels - als volgt:

“B. Concluding remarks

(…)

85. The CPT has repeatedly underlined at least since its 2004 visit to Malta the need to address the structural deficiencies in Malta’s immigration detention policy and has attempted to exercise its preventive function by recommending practical measures to ensure that all migrants in an irregular situation deprived of their liberty are held in decent humane conditions. The 2015 Reception Strategy represented a positive review of the way in which immigration detention should be approached.

86. In 2020, however, the CPT’s delegation witnessed an immigration system that was struggling to cope; a system that purely “contained” migrants who had essentially been forgotten, within poor conditions of detention and regimes, which verged on institutional mass neglect by the authorities.

Various of the Committee’s previous recommendations to improve the living conditions of detained migrants have not been acted upon. For example, the carceral design of detention centres such Hermes Block and the Warehouses at Safi Detention Centre are totally inappropriate – large rooms crammed with beds, no privacy, and communication with staff via locked doors.

Other deficiencies noticeable in most, if not all, places in which migrants in an irregular situation are detained include a lack of maintenance of the building (especially the sanitary facilities), insufficient personal hygiene products and cleaning materials, inability to obtain a change of clothes, lack of information provided to detained persons, no access to daily outdoor exercise or any contacts with the outside world. The situation was further aggravated by the extreme overcrowding prevalent in the facilities visited during the 2020 visit.

87. The Covid-19 pandemic has served only to push a strained immigration reception and detention system to the point of breaking. Most migrants appeared to have no lawful basis for their detention and were held in severely overcrowded facilities under extremely poor living conditions, offered no purposeful activities, and with an absence of regular and clear information being imparted to them. Moreover, the lack of information was exacerbated by the restricted contacts with the outside world (limited access to telephone communication and no NGOs or external organizations visiting the places of detention since March 2020). The long lock-down and quarantine of migrants of all ages, along with poor conditions, have resulted in mass neglect and instilled a deep frustration in migrants, at times exploding into violent riots.

88. In addition, vulnerable migrants were not getting the care and support they required. To begin with, the CPT considers that young children and their parents as well as unaccompanied/separated minors should not be detained. Moreover, they were being detained in very poor conditions and were being held together with unrelated adult men. Clear protection policies and protocols for looking after vulnerable migrants need to be put in place.

90. Overall, there is an urgent need for Malta to reconsider its immigration detention policy, to one better steered by its duty of care to treat all persons deprived of their liberty with dignity. Equally, the length, and legal basis, of all three grounds governing the detention of migrants in Malta need review and reform, most notably the system of public health restriction of movement and detention.

91. The problem of migration into Malta is not new and will almost certainly continue given the push factors that exist in those countries from which the vast majority of migrants come. Therefore, Malta together with the support of the European Union and other member states must put in place an immigration detention system which abides by European values and norms. No persons held in immigration detention in Europe should ever be subjected to treatment or conditions which amount to inhuman and degrading treatment according to Article 3 of the European Convention on Human Rights.

(…)

The Maltese authorities must now take decisive steps to address the very serious issues outlined in this report and reform their immigration detention system accordingly.In doing so, they should seek the support of the European Union and the Council of Europe, as appropriate.

(…)”|

30. Uit de reactie van de Maltese autoriteiten blijkt dat wordt onderkend dat migranten bij wijze van
opvangin (gesloten) detentiecentra worden geplaatst. Zo vermeldt het rapport dat op 16 februari 2021 304 derdelanders in detentiecentra bij wijze van opvang van hun vrijheid zijn beroofd. De rechtbank constateert dat de ernstige kritiek die de CPT in haar 37 pagina’s tellende rapport gedetailleerd benoemt en motiveert niet wordt weerlegd door Malta. Malta benoemt - kort gezegd - in haar 46 pagina’s tellende reactie de oorzaken van benoemde misstanden en de inspanningen die worden geleverd om wel te -gaan- voldoen aan het Unierecht en het EVRM. Zo wordt gewezen op het aantal derdelanders dat de maand na het bezoek van het CPT vanuit detentiecentra is doorgestroomd naar opvanglocaties die (wel) voldoen aan het Unierecht.

31. De rechtbank acht het voor een goede beoordeling van het beroep noodzakelijk om concrete informatie te verkrijgen over de omstandigheden waaronder eiser na een mogelijke overdracht op grond van de Dublinverordening door de Nederlandse autoriteiten aan Malta zal worden opgevangen. De rechtbank wenst nader te worden geïnformeerd over de resultaten die de ondersteuning van EASO aan Malta inmiddels heeft opgeleverd om te kunnen beoordelen of het verweerder moet worden verboden om eiser aan Malta over te dragen. De rapporten die te raadplegen zijn op de website van EASO en het rapport van CPT bevatten geen informatie die specifiek van toepassing is op Dublinclaimanten. De Afdeling heeft in de eerder genoemde uitspraak van 2 februari 2021 in rechtsoverweging 2.2. overwogen
“dat voor zover uit het Aida-rapport volgt dat in de overgrote meerderheid van de gevallen het detineren van asielzoekers niet in lijn is met de Opvangrichtlijn (…) niet blijkt dat die informatie ook van toepassing is op Dublinclaimanten”.De rechtbank overweegt daarentegen dat voor zover de beschikbare informatie betrekking heeft op “asielzoekers” niet blijkt dat deze informatie over tekortkomingen in de asielprocedure, opvang en vreemdelingendetentie(omstandigheden)
geenbetrekking heeft op Dublinclaimanten. Gelet op de aard en strekking van de informatie, te weten dat méér dan incidenteel want “in de overgrote meerderheid van de gevallen”, de detentie van asielzoekers onrechtmatig is, dit reeds aanleiding geeft tot het verrichten van nader onderzoek in plaats van aan te nemen dat de informatie geen betrekking zal hebben op Dublinclaimanten. Dat het Aida-rapport in een separate paragraaf die specifiek is gewijd aan Dublinclaimanten vermeldt dat Malta de asielaanvraag van Dublinclaimanten na overdracht als ingetrokken beschouwt, brengt niet zonder meer mee dat de bewaring daarmee rechtmatig is, dat de detentieomstandigheden voldoen aan het Unierecht en dat sprake is van een doeltreffende voorziening in rechte om op te komen tegen de detentie. De rechtbank wijst er hierbij op dat eiser alvorens naar Nederland te komen reeds negen maanden in detentie heeft verbleven zonder toegang tot rechtsbijstand en de rechter.

32. Gelet op de hiervoor genoemde samenwerkingsovereenkomsten acht de rechtbank EASO de meest gerede organisatie om deze informatie te verschaffen en zal zich daartoe bij brief tot EASO wenden. Om volledige transparantie te betrachten zal de rechtbank deze brief en alle volgende correspondentie met EASO toevoegen aan het digitale dossier, zodat dit voor partijen inzichtelijk is en het verloop kan worden gevolgd.

33. De vragen die de rechtbank aan EASO over de actuele (kwaliteit van de) asielprocedure, de actuele (kwaliteit van de) asielopvang, de vreemdelingendetentieprocedure en de detentieomstandigheden zal stellen luiden – vooralsnog – als volgt:

Algemeen

Kunt u aangeven wat de samenwerking tussen Malta en EASO thans concreet voor resultaten heeft opgeleverd als het gaat om de kwaliteit van de asielprocedure en de opvang voor Dublinclaimanten?
Stelt EASO zich op het standpunt dat lidstaten thans Dublinoverdrachten aan Malta kunnen uitvoeren of verzet de actuele feitelijke kwaliteit van de asielprocedure en de actuele feitelijke kwaliteit van de opvang zich op dit moment hiertegen?
Stelt EASO zich op het standpunt dat lidstaten thans Dublinoverdrachten aan Malta kunnen uitvoeren of verzet de actuele feitelijke kwaliteit van de detentiecentra waar vreemdelingen ter fine van uitzetting worden gedetineerd zich op dit moment daartegen?
Stelt EASO zich op het standpunt dat lidstaten thans Dublinoverdrachten aan Malta kunnen uitvoeren of verzet de procedure waarbij vreemdelingen kunnen opkomen tegen vreemdelingenbewaring ter fine van uitzetting zich op dit moment daartegen?

Asielprocedure

Kunt u aangeven of het accepteren van een claimverzoek op grond van artikel 18b van de Dublinverordening daadwerkelijk betekent dat na overdracht de asielprocedure de behandeling van het (eerste) asielverzoek wordt voortgezet? Maakt het hierbij verschil of de overdragende lidstaat het claimverzoek op grond van verklaringen van de verzoeker heeft gebaseerd op grond van artikel 18d van de Dublinverordening?
Is de grondslag van het claimakkoord leidend of bestaat de kans dat Malta na de feitelijke overdracht zal tegenwerpen dat het vertrek uit Malta wordt beschouwd als intrekking van de asielaanvraag en dat daarmee de asielprocedure als beëindigd wordt beschouwd en dat de verzoeker een opvolgend asielverzoek dient in te dienen?

Opvang van Dublinclaimanten

Kunt u aangeven hoe thans de opvang van Dublinclaimanten na overdracht is geregeld en welke verschillende opvangregimes de Maltese overheid daarbij hanteert: gesloten opvang, open opvang, geen opvang en/of detentie als opvang?
Worden Dublinclaimanten na overdracht uit andere lidstaten door Malta opgevangen in opvangcentra of in detentiecentra? Is de plaatsing in een opvanglocatie na een Dublinoverdracht voorzien in een regeling of is dit afhankelijk van op welke locatie op de datum van de overdracht een opvangplaats beschikbaar is? Kunt u hierbij aangeven waarnaar een Dublinclaimant wordt overgebracht indien op de datum van de feitelijke overdracht geen plaats beschikbaar is in een opvanglocatie?
Kunt u een beschrijving geven van de feitelijke omstandigheden waarin en waaronder Dublinclaimanten worden opgevangen, hetzij in een opvanglocatie, hetzij in een detentiecentrum dat als opvang wordt gebruikt? Met hoeveel personen delen zij een kamer, ruimte of een cel? Wat zijn de basisvoorzieningen per kamer, ruimte of cel?
Acht EASO de kwaliteit van de opvangvoorzieningen op dit moment in overeenstemming met de eisen (norm) die het Unierecht hieraan stelt? Zo nee, in welk(e) opzicht(en) niet?
Bestaat de mogelijkheid voor asielzoekers, waaronder Dublinclaimanten, om zich over de opvangomstandigheden te beklagen? Zo ja, hoe? Kan dat feitelijk leiden tot verbetering?

Omstandigheden in detentiecentra waar vreemdelingen ten behoeve van uitzetting verblijven

Kunt u een beschrijving geven van de omstandigheden waarin Dublinclaimanten na afronding van de asielprocedure ter fine van uitzetting worden gedetineerd?
Kunt u bij de beantwoording van bovenstaande vraag uitdrukkelijk ingaan op de bevindingen uit het “
Stelt EASO zich op het standpunt dat de omstandigheden in de detentiecentra waar vreemdelingen die ter fine van uitzetting worden gedetineerd in overeenstemming is met het Unierecht en het EVRM? Zo nee, in welk(e) opzicht(en) niet?
Bestaat de mogelijkheid om zich over de detentieomstandigheden te beklagen? Zo ja, hoe? Kan dat feitelijk leiden tot verbetering?

Procedure om op te komen tegen vreemdelingenbewaring

Kunt u aangeven welke rechtsmiddelen openstaan tegen vreemdelingendetentie?
Wordt in Malta voorzien in (gratis) onafhankelijke rechtsbijstand in een procedure tegen vreemdelingendetentie?
Acht EASO de procedure om op te komen tegen vreemdelingendetentie een doeltreffende voorziening in rechte zoals wordt gegarandeerd in artikel 6 Handvest gelezen in samenhang met artikel 47 Handvest?
Kun u aangeven of en in hoeverre de procedure om op te komen tegen vreemdelingendetentie, zoals neergelegd in Maltese nationale wetgeving, in de praktijk wordt nageleefd?

34. Ter zitting is reeds met partijen besproken dat de rechtbank voornemens was nader onderzoek te verrichten. De rechtbank heeft deze concreet geformuleerde vragen ter zitting niet voorgelegd aan partijen. De rechtbank zal partijen in de gelegenheid stellen om schriftelijk te reageren op dit voornemen en nadere onderzoeksvragen voor te stellen.

35. Na ontvangst van de reacties van partijen zal de rechtbank zich tot EASO wenden. Indien EASO de rechtbank informeert dat zij niet bereid of niet in staat is de door de rechtbank gevraagde informatie te verschaffen, zal de rechtbank partijen zo spoedig mogelijk berichten over de voortgang van de procedure. Indien EASO de rechtbank informeert dat zij deze informatie zal verschaffen, zal deze informatie worden toegevoegd aan het digitale dossier. Na ontvangst van de gevraagde informatie van EASO zal de rechtbank partijen informeren over het verdere verloop van de procedure.

36. De rechtbank acht het thans niet opportuun om de gronden van beroep te bespreken. De behandeling van het beroep zal in afwachting van de aan EASO gevraagde informatie worden aangehouden. Iedere overige beslissing wordt aangehouden.

Beslissing

De rechtbank:

stelt partijen in de gelegenheid te reageren op het voornemen van de rechtbank om vragen te stellen aan EASO en om nadere vragen aan te dragen zoals bepaald in rechtsoverwegingen 33 tot en met 35;
stelt hiervoor een termijn van 2 weken na de datum van bekendmaking van deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is aldus gedaan op 19 april 2021 door mr. S. van Lokven, voorzitter, en

mr. C.T.C. Wijsman en mr. G.J.W.M. Kipping, leden, in aanwezigheid van mr. B.J. Groothedde, griffier.

griffier voorzitter

de griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open maar kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegelijk met het beroep tegen de einduitspraak.