Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/49 en SGR 18/8452
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2021 in de zaken tussen
1. [eiser 1] en [eiser 2]te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
2. [eiser 3]te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. I.J.H. Edelmann-Bouwman)
gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van burgemeesters en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats] , vergunninghouder
(gemachtigde: mr. P.M. Waszink).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand aan de [straat] [huisnummers] te [plaats] naar 24 appartementen.
Bij besluit van 22 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder en vergunninghouder hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2021. [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De gemachtigde van [eiser 3] is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Namens vergunninghouder zijn de gemachtigde en [A] verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Op 13 september 2017 heeft vergunninghouder een aanvraag bij verweerder ingediend voor het inpandig veranderen van de groepswoningen aan [straat] [huisnummers] in 24 appartementen en het realiseren van balkons aan de achtergevel van dit pand.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Verweerder is er hierbij van uit gegaan dat de bouwactiviteiten vallen onder de zogenoemde kruimelgevallenlijst in artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Bij het bestreden besluit heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, gehandhaafd.
3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Regentesse/Valkenboskwartier” (het bestemmingsplan). Het perceel heeft de bestemming ‘Maatschappelijk-gezondheidszorg’. Niet in geschil is dat het vergunde project in strijd is met het bestemmingsplan wat betreft het voorziene gebruik voor woondoeleinden, het bouwen buiten het bouwvlak en het bieden van voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein.
4. Eisers betogen dat het vergunde project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hun woon- en leefklimaat zal worden aangetast. Hun gronden zijn met name gericht tegen de wijze waarop verweerder de parkeerbehoefte en parkeerdruk heeft bepaald. Ter zitting is duidelijk geworden dat eisers zich niet langer verzetten tegen het bouwen buiten het bouwvlak door de realisatie van balkons aan de achterzijde van het pand.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5.2
Het is vaste rechtspraak dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º en 2º van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan tot – in dit geval – de bevoegdheid van verweerder behoort, waarbij verweerder beleidsruimte heeft. De rechter dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Functiewijziging
5.3
In het desbetreffende pand waren voorheen groepswoningen voor verslaafden aanwezig. Volgens eisers is de door verweerder toegestane wijziging naar een woonfunctie in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat de beoogde 24 appartementen niet passen in het straatbeeld - eensgezinskoopwoningen in het hogere segment - van de [straat] . Eisers vrezen voor negatieve gevolgen voor hun woon- en leefklimaat, omdat de appartementen naar hun inschatting tijdelijk zullen worden bewoond en de huurders geen binding zullen hebben met de buurt.
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de beoogde functiewijziging valt onder artikel 4, negende lid, van het Bor. Dat betekent dat deze functiewijziging met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a sub 2° van de Wabo vergund kan worden als deze niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat het contract met de vorige huurder van het pand (Parnassia) afliep en dat vanuit de zorgsector geen belangstelling meer bestond voor het pand. Met de functiewijziging wordt volgens verweerder daarom leegstand van het pand voorkomen. Bovendien past de voorziene woonfunctie volgens verweerder bij het karakter van de omgeving en is niet aannemelijk dat de realisatie van de appartementen zal leiden tot afname van de sociale cohesie in de wijk of tot overlast. Daarbij heeft verweerder betrokken dat de betrokken locatie geen kwetsbaar gebied is. De rechtbank overweegt dat eisers deze overwegingen ten aanzien van de functiewijziging niet gemotiveerd hebben weersproken. Hun stellingen terzake zijn niet van een concrete en verifieerbare onderbouwing voorzien. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat gebruik van het pand voor woondoeleinden niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Parkeren
5.5
Vast staat dat het bouwplan in strijd is met artikel 33, onder b, van de planregels omdat niet is voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor personenauto’s op eigen terrein. Verweerder heeft deze afwijking toegestaan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1º van de Wabo, in verbinding gelezen met artikel 35.2, aanhef en onder d, van de planregels.
5.6
Verweerder heeft voor het bepalen van het aantal benodigde parkeerplekken toepassing gegeven aan de “Nota Parkeernormen Den Haag” van 10 november 2011 en de wijzigingen/aanvullingen op deze nota van 3 maart 2016 (hierna gezamenlijk: de Nota parkeernormen). Daarbij heeft verweerder de parkeerbehoefte in de oude en nieuwe situatie berekend en het verschil tussen deze twee (vier parkeerplaatsen) als parkeereis aan vergunninghouder opgelegd. Verweerder heeft vergunninghouder toegestaan deze vier parkeerplaatsen elders dan op het eigen terrein te realiseren, binnen de loopafstand zoals die is voorgeschreven in de Nota parkeernormen.
5.7
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich met toepassing van de Nota parkeernormen op het standpunt mogen stellen dat de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie 14,6 parkeerplaatsen bedraagt. Bij het berekenen van deze parkeerbehoefte heeft verweerder zich, zoals voorgeschreven in de Nota parkeernormen, rekenschap gegeven van het aantal en de oppervlakte van de te realiseren appartementen. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat verweerder een hogere parkeernorm per appartement had moeten hanteren, nu dit betoog niet nader is onderbouwd.
5.8
Verweerder heeft de parkeerbehoefte in de oude situatie berekend, uitgaande van 30 woningen voor verslaafdenzorg. Aan de hand van door vergunninghouder aangeleverde informatie over parkeernormen die worden gehanteerd in Nijmegen en Den Bosch, heeft verweerder een parkeernorm vastgesteld van 0,36 parkeerplaats per groepswoning. Aldus is verweerder voor de oude situatie uitgegaan van een parkeerbehoefte van
(30 x 0,36 =) 10,8 parkeerplaatsen en heeft hij de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie vastgesteld op (14,6 – 10,8 =) afgerond 4 parkeerplaatsen.
(30 x 0,36 =) 10,8 parkeerplaatsen en heeft hij de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie vastgesteld op (14,6 – 10,8 =) afgerond 4 parkeerplaatsen.
5.9
Eisers zijn het niet eens met de wijze waarop verweerder de parkeerbehoefte in de oude situatie heeft berekend. Zij stellen dat de parkeerbehoefte in de oude situatie veel lager was omdat de groepswoningen bestemd waren voor verslaafden, die niet over een auto beschikten, en omdat ’s avonds geen personeel in het pand aanwezig was.
5.1
De rechtbank overweegt dat verweerder op zichzelf heeft mogen kiezen voor het berekenen van de parkeerbehoefte in de oude situatie. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het feitelijk vaststellen van de parkeerbehoefte problematisch was, mede omdat onweersproken is dat in de aanloop naar de komst van het appartementencomplex geleidelijk leegstand was ontstaan in het gebouw. De feitelijke parkeersituatie was daarom niet duidelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook mogen uitgaan van de aanwezigheid van 30 groepswoningen voor verslavingszorg in de oude situatie. Eisers hebben hun stelling dat sprake was van minder woningen niet nader onderbouwd. De rechtbank volgt deze stelling daarom niet.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval is gekozen voor een parkeernorm van 0,36 parkeerplaats per groepswoning bij het berekenen van de parkeerbehoefte in de oude situatie. Verweerder heeft zich bij het bepalen van deze norm gebaseerd op normen die gelden in andere steden op basis van door vergunninghouder aangeleverde informatie. Niet valt in te zien waarom verweerder deze handelwijze heeft gevolgd en niet heeft aangesloten bij de parkeernorm van 0,3 die op grond van de Nota parkeernormen geldt voor zorgwoningen. Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie - dat als motivering voor het bestreden besluit dient - wordt verwezen naar de definitie van zorgwoningen in de Nota parkeernormen De bezwaarschriftencommissie heeft hierover het volgende opgemerkt:
“Voorheen waren in het pand groepswoningen voor verslavingszorg gevestigd. Voor deze functie bevat de Nota parkeernormen uit 2011 geen normen. De parkeernota bevat wel normen voor zorgwoningen. Zorgwoningen worden in de parkeernota uit 2011 als volgt gedefinieerd: “Aan ouderen aangepaste, en voor ouderen aanpasbare woningen en personen met fysieke en/of psychische beperkingen. Veel voorkomende types van zorgwoningen zijn begeleid wonen, gehandicaptenzorg, gezinsvervangend tehuis, groepswonen, psychogeriatrische zorg, short stay, somatische zorg, verpleeghotel, verpleeghuis, verslavingszorg, verzorgingshuis, zorgappartement, en zorghotel”.
Verweerder is er niet in geslaagd overtuigend toe te lichten waarom de voorheen aanwezige groepswoningen voor verslaafden niet onder deze definitie uit de Nota parkeernormen vallen. Dat brengt mee dat in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk is gemaakt waarom voor de oude situatie is uitgegaan van een parkeernorm van 0,36 per groepswoning (resulterend in een parkeerbehoefte van 10,8 parkeerplaatsen) en niet van een parkeernorm van 0,3 per groepswoning (resulterend in een parkeerbehoefte van 9 parkeerplaatsen). Aldus heeft verweerder niet duidelijk gemaakt waarom de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie is berekend op (14,6 – 10,8 =) afgerond 4 parkeerplaatsen in plaats van (14,6 – 9 =) afgerond 6 parkeerplaatsen. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust niet op een draagkrachtige motivering.
6. Gelet op het hetgeen hiervoor is overwogen zal de rechtbank de beroepen in beide zaken gegrond verklaren. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover hierin de bezwaren tegen het afwijken van artikel 33, onder b, van het bestemmingsplan ongegrond zijn verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Dat betekent dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit kan verweerder de heroverweging van het primaire besluit in het nieuw te nemen besluit op bezwaar beperken tot de bezwaargronden die betrekking hebben op het aspect parkeren.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor zowel [eiser 1] en [eiser 2] als [eiser 3] vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het door [eiser 1] en [eiser 2] betaalde griffierecht van € 174,- en het door [eiser 3] betaalde griffierecht van € 170,- te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in beide zaken gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan [eiser 1] en [eiser 2] het betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt;
- bepaalt dat verweerder aan [eiser 3] het betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 1] en [eiser 2] tot een bedrag van € 1.068,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 3] tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE: WET- EN REGELGEVING
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden, voor zover hier van belang, zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is, voor zover van belang, bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1⁰. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2⁰ . in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3⁰ .in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4 van Pro het Bor
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wetwaarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(…).
Bestemmingsplan “Regentesse/Valkenboskwartier”
Ingevolge artikel 33, onder b, van de planregels moet - indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft -, in geval geen sprake is van een uitbreiding van een bestaande woning zoals omschreven in de d.d. 3 maart 2016 vastgestelde wijzigingen/aanvullingen op de Nota parkeernormen Den Haag, volgens de parkeernormen en kaart zoals opgenomen in Bijlage 7 en Bijlage 8 van de regels ten behoeve van het parkeren of stallen van personenauto’s, fietsen en bromfietsen alsook voor het laden of lossen van goederen, ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort, tenzij dit elders in de (bestemmings)regels niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 35.2, aanhef en onder d, van de planregels kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van de regels van het plan ten behoeve van parkeernormen die gehanteerd worden voor het parkeren of stallen van auto’s, fietsen, bromfietsen en voor het laden en lossen van goederen, indien:
1. op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien;
2. nadere besluitvorming ten aanzien van het parkeerbeleid en/of parkeernormen aanleiding geeft om af te wijken van de in de bijlage van de regels opgenomen parkeernormen;
3. het voldoen aan de parkeernormen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit, tot welke bijzondere omstandigheden in elk geval worden gerekend een te verwachten meer dan gemiddeld aantal gehandicapte gebruikers of bezoekers van het gebouw.