ECLI:NL:RBDHA:2021:15983

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Team belastingrecht

zaaknummer: SGR 21/5055

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 december 2021 in de zaak tussen

Gemeente [eiseres] , eiseres

(gemachtigde: M. Soltysik),

de inspecteur van de Belastingdienst, verweerder.

Procesverloop

Met dagtekening 30 december 2020 is aan eiseres een naheffingsaanslag omzetbelasting over het tijdvak 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 opgelegd ten bedrage van
€ 9.781. Hierbij is aan eiseres belastingrente in rekening gebracht ten bedrage van € 666.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 4 juni 2021 het bezwaar tegen de naheffingsaanslag en de rentebeschikking ongegrond verklaard.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2021.

De gemachtigde heeft via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Namens verweerder zijn verschenen [A] drs. ing. [B] ,

mr. [C] , mr. [D] en [E] .

Ter zitting zijn tevens behandeld de zaken van eiseres met de zaaknummers SGR 21/5061, SGR 21/5063, SGR 21/5064, SGR 21/5066 en SGR 21/5072 en van de gemeenten [gemeenteplaats 1] (SGR 21/4372), [gemeenteplaats 2] (SGR 21/4344 en SGR 21/5239 tot en met SGR 21/5241, [gemeenteplaats 3] (SGR 21/4370 en SGR 21/5620 tot en met SGR 21/5622), [gemeenteplaats 4] (SGR 21/4346 en SGR 21/5631 tot en met SGR 21/5633), [gemeenteplaats 5]

(SGR 21/4345 en SGR 21/5625 tot en met SGR 21/5627), [gemeenteplaats 6] (SGR 21/4371, SGR 21/5608, SGR 21/5610 en SGR 21/5611), [gemeenteplaats 7] (SGR 21/5143 tot en met
SGR 21/5145, SGR 21/5147 en SGR 21/5149), [gemeenteplaats 8] (SGR 21/5091, SGR 21/5092,
SGR 21/5094 tot en met SGR 21/5096), [gemeenteplaats 9] (SGR 21/5195 tot en met SGR 21/5199) en [gemeenteplaats 10] (SGR 21/5083 tot en met SGR 21/5086 en SGR 21/5088). In die zaken speelt dezelfde problematiek als in de onderhavige zaak.

Overwegingen

Feiten

1. Gemeenten zijn op grond van artikel 10.21 Wet Milieubeheer (de WMB) verplicht om ten minste eenmaal per week huishoudelijke afvalstoffen (met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen) in te zamelen bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

2. Op basis van het Besluit beheer verpakkingen 2014^[1](Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan.^[2]Het verpakkend bedrijfsleven is verder verplicht om bepaalde doelstellingen te halen met betrekking tot hergebruik en andere nuttige toepassingen van de door hen in de handel gebrachte of geïmporteerde verpakkingen.^[3]

3. In artikel 9 van het Bbv is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven gezamenlijk uitvoering kan geven aan de verplichtingen die zijn opgenomen in het Bbv. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt. Daartoe is de [stichting] (Stichting A) opgericht.

4. Om praktisch uitvoering te kunnen geven aan de verplichtingen van het Bbv heeft het verpakkend bedrijfsleven een raamovereenkomst gesloten met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voor de jaren 2013 tot en met 2022 (de Raamovereenkomst 2013-2022). De Raamovereenkomst 2013-2022 is het vervolg en een aanvulling op de raamovereenkomst voor de jaren 2008 tot en met 2012 (Raamovereenkomst 2008-2012).

5. De Raamovereenkomst 2013-2022 heeft betrekking op de verpakkingsmaterialen glas, papier en karton, hout, metalen en kunststof. In deze Raamovereenkomst is bepaald dat de afspraken over de inzameling van glas, papier en karton, hout en metalen ongewijzigd blijven ten opzichte van de Raamovereenkomst 2008-2012, inclusief addendum, tenzij in de Raamovereenkomst 2013-2022 anders is bepaald.^[4]

6. In de Raamovereenkomst 2013-2022 is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven zorgt voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds (het fonds), waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst betaald worden.^[5]De gemeenten krijgen een vergoeding uit het fonds voor alle kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van de Raamovereenkomst 2013-2022.^[6]

7. Uit de Raamovereenkomst 2008-2012 volgt dat Stichting A het fonds administreert en dat VNG, VROM en het verpakkend bedrijfsleven een uitvoeringsprotocol zullen vaststellen waarin wordt vastgelegd onder welke voorwaarden en op welke wijze betaling uit het fonds zal plaatsvinden.^[7]Hiertoe is het zogeheten Uitvoerings- en Monitoringsprotocol (UMP) vastgesteld.

8. In het addendum bij de Raamovereenkomst 2013-2022 is opgenomen dat het verpakkend bedrijfsleven op grond van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (de voorloper van het Bbv) verplicht is om de door hen op de markt gebrachte hoeveelheid verpakkingen en de hoeveelheid ingezameld en hergebruikt verpakkingsafval te registreren en te monitoren. Tevens is vermeld dat dit in opdracht van Stichting A wordt gedaan door Stichting Nedvang (Stichting N).^[8]

9. Voor onderhavig jaar is niet in geschil dat eiseres met Stichting N een deelnemersovereenkomst (de deelnemersovereenkomst) heeft afgesloten waarmee zij zich wederzijds verplichten zich – elk voor de hen toebedeelde rol – te houden aan het bepaalde in de Raamovereenkomst 2013-2022.^[9]Dit houdt in dat eiseres zorgt voor de gescheiden inzameling of de inzameling en nascheiding van verpakkingen uit huishoudelijk afval.^[10]Eiseres doet vervolgens aan Stichting N elektronisch opgave van alle ingezamelde verpakkingsmaterialen.^[11]Stichting N controleert deze opgave en legt de geaccordeerde opgave van eiseres voor aan Stichting A ter vergoeding van de kosten van eiseres.^[12]Eiseres mag dienstverleners inschakelen voor het vervullen van haar verplichtingen, maar zij blijft jegens Stichting N verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van haar verplichtingen.^[13]

10. Eiseres heeft geen omzetbelasting op aangifte voldaan over de door haar uit het fonds ontvangen vergoedingen.

11. De VNG heeft op 17 september 2019 het Directoraat-Generaal Belastingdienst van het Ministerie van Financiën kennelijk verzocht om duidelijkheid te geven over de btw-aspecten die samenhangen met de inzameling van (zwerf)afval. Bij brief van 12 november 2019 heeft de Staatssecretaris van Financiën aan de VNG meegedeeld dat deze activiteiten van de gemeenten kwalificeren als een dienst die is belast tegen het algemene tarief en dat de verleggingsregeling niet van toepassing is. In die brief is – voor zover van belang – opgenomen:

“De wettelijke verplichting tot scheiden van (verpakkings-)afval ligt in de eerste plaats bij de verpakkingsindustrie. Daarnaast ligt er een belang bij [Stichting A] (en bij de Nederlandse staat op basis van de EU-richtlijn) om de (gescheiden) inzameling inzichtelijk te maken. Nu de gemeente tegen vergoeding een op een derde rustende taak (het scheiden, monitoren en rapporteren van het reguliere afval) uitvoert, verricht zij een dienst in de zin van de btw.

Samengevat kom ik tot de conclusie dat een dienst tegen vergoeding is te onderkennen in de taak die de gemeente uitvoert ten behoeve van [Stichting A]. Deze dienst is belast tegen het algemene btw-tarief.”

12. Verweerder heeft bij brief van 2 juli 2020 aan eiseres meegedeeld dat het standpunt van de Staatssecretaris zoals verwoord in de brief van 12 november 2019 tot gevolg heeft dat:

1) op grond van artikel 9, vierde lid, van het BCF een correctie aangebracht zal moeten worden voor de jaren 2015 tot en met 2019 voor zover de gemeente de omzetbelasting die drukt op de kosten van het scheiden van afval ten laste heeft gebracht van het BCF;

2) alsnog omzetbelasting verschuldigd is over de vergoeding die de gemeente heeft ontvangen inzake de scheiding van het huishoudelijk afval voor zover door de gemeente geen omzetbelasting in rekening is gebracht;

3) de omzetbelasting die drukt op de kosten van de prestatie in aanmerking komt voor aftrek op de verschuldigde omzetbelasting.

13. Eiseres heeft vervolgens onder meer suppletieaangiften omzetbelasting ingediend voor de jaren 2015 tot en met 2019. Dit heeft, voor zover hier van belang, geresulteerd in de onderhavige naheffingsaanslag en rentebeschikking.

Geschil14.In geschil is of de naheffingsaanslag en de rentebeschikking in stand kunnen blijven. Meer in het bijzonder is in geschil of eiseres de in geding zijnde activiteiten heeft verricht als ondernemer.

15. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij niet belastingplichtig is voor de in geding zijnde activiteiten. Zij stelt dat zij deze activiteiten niet heeft verricht in de hoedanigheid van ondernemer. Er is geen algemene markt voor deze activiteiten. Privaatrechtelijke organisaties zouden deze activiteiten namelijk nooit onder deze omstandigheden willen verrichten. Verder ontbreekt een rechtstreeks verband tussen de vergoeding en de verrichte activiteiten, omdat er geen rechtsbetrekking is tussen eiseres en de Stichting A die de vergoedingen betaalt en omdat de vergoedingen afhankelijk zijn van diverse elementen, zoals registratievergoedingen en garantievergoedingen. Ook stelt eiseres dat zij deze activiteiten verricht onder een specifiek voor haar geldend juridisch regime. In dit verband doet zij mede een beroep op het vertrouwensbeginsel. Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat als zij voor deze activiteiten wordt beschouwd als ondernemer, dit onwenselijke gevolgen kan hebben voor de afvalstoffenheffing en tot veel procedures daarover zal leiden.

16. Verweerder stelt dat eiseres met de in geding zijnde activiteiten een economische activiteit heeft verricht en dat zij ter zake heeft gehandeld als ondernemer en niet als overheid. De naheffingsaanslag is daarom terecht aan eiseres opgelegd en er is terecht belastingrente aan haar in rekening gebracht.

Beoordeling van het geschil

Ondernemer

17. Uit artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (de Btw-richtlijn) volgt dat als “belastingplichtige” wordt beschouwd eenieder die, op ongeacht welke plaats, zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.

18. Van een “economische activiteit” in de zin van artikel 9 van de Btw-richtlijn is sprake wanneer de uitoefening van een activiteit tot gevolg heeft dat een prestatie onder bezwarende titel in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Btw-richtlijn plaatsvindt. Dat is het geval wanneer tussen de verrichter en de ontvanger van een dienst een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld en de door de dienstverrichter ontvangen vergoeding de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan de ontvanger verleende dienst.^[14]Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een dienst verricht. Evenmin is in geschil dat eiseres met Stichting N de deelnemersovereenkomst heeft gesloten en dat er gelet daarop sprake is van een rechtsbetrekking tussen eiseres en Stichting N.

19. Blijkens jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft het begrip economische activiteit een ruime werkingssfeer^[15]en moet het begrip rechtsbetrekking ruim worden uitgelegd^[16]. Uit de feiten volgt dat eiseres uitvoering geeft aan de verplichtingen van het verpakkend bedrijfsleven bestaande uit de gescheiden inzameling of inzameling en nascheiding en de registratie van het huishoudelijk verpakkingsafval. Verder volgt daaruit dat Stichting N namens het verpakkend bedrijfsleven zorgt voor de monitoring van het ingezamelde en hergebruikte verpakkingsafval en dat Stichting A, via het fonds, namens het verpakkend bedrijfsleven de financiering regelt. Stichting A betaalt alleen een vergoeding aan eiseres indien Stichting N aangeeft dat eiseres de overeengekomen prestatie heeft verricht. Het fonds waaruit die vergoeding wordt voldaan, wordt gevuld door het verpakkend bedrijfsleven. Aldus is er een rechtstreeks verband tussen de diensten van eiseres en de betalingen van het verpakkend bedrijfsleven aan het fonds. Uit dit samenstel van handelingen blijkt dat er een rechtsbetrekking is tussen eiseres en het verpakkend bedrijfsleven en dat sprake is van een dienst onder bezwarende titel. Daaraan doet niet af dat de vergoeding wordt betaald door een derde. Niet is vereist dat de tegenprestatie van de dienstverrichting rechtstreeks wordt verkregen van degene voor wie zij is bestemd. Immers uit artikel 73 van de Btw-richtlijn volgt dat de tegenprestatie ook kan worden verkregen van een derde.^[17]

20. Niet in geschil is dat er een vrijwel kostendekkende vergoeding wordt betaald aan eiseres (indien zij haar verplichtingen nakomt) en dat de economische activiteit duurzaam wordt verricht. Eiseres heeft met hetgeen zij heeft gesteld ook niet aannemelijk gemaakt dat er geen sprake is van een markt waarop deze diensten worden aangeboden.^[18]Er is daarom sprake van een economische activiteit in de zin van artikel 9 van de Btw-richtlijn.

Handelen als overheid

21. Nu vaststaat dat sprake is van een economische activiteit als bedoeld in artikel
9 van de Btw-richtlijn, dient te worden beoordeeld of de belastingplicht wegvalt, omdat eiseres die activiteit verricht als overheid.

22. Artikel 13, eerste lid, van de Btw-richtlijn luidt:

“De staat, de regio’s, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.

Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot een verstoring van de mededinging van enige betekenis zou leiden.

De publiekrechtelijke lichamen worden in elk geval als belastingplichtige beschouwd voor de in bijlage I genoemde werkzaamheden, voor zover deze niet van onbeduidende omvang zijn.”

23. De hier in geding zijnde activiteiten worden niet genoemd in Bijlage 1 bij de Btw-richtlijn. Die opsomming is echter niet uitputtend. Er is sprake van een handelen als overheid als voldaan is aan de volgende drie voorwaarden:

- het moet gaan om een publiekrechtelijk lichaam;

- het publiekrechtelijk lichaam handelt onder een specifiek voor haar geldend regime;

- het publiekrechtelijk lichaam treedt niet in concurrentie met privaatrechtelijke marktpartijen.

24. Eiseres is een publiekrechtelijk lichaam. Vaststaat dat eiseres wettelijk verplicht is om huishoudelijk afval op te halen. Dat is dus een overheidstaak. Dat is tussen partijen ook niet in geschil. Eiseres stelt dat het gescheiden inzamelen of het inzamelen en nascheiden van het huishoudelijk verpakkingsafval en het afleveren van dit verpakkingsafval bij een gecertificeerde bewerker onder die overheidstaak valt, omdat dit in het verlengde daarvan ligt. Zij wijst ter onderbouwing van die stelling naar de artikelen 10.21 en 10.22 van de WMB. Verder stelt zij dat uit het besluit van de Staatssecretaris van Financiën van
25 januari 2012, nr. BLKB 2012/175M (het besluit) volgt dat ook de Staatssecretaris die mening is toegedaan. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In onderhavig tijdvak stond in de door eiseres aangehaalde artikelen van de WMB alleen een verplichting tot het afzonderlijk inzamelen van groente-, fruit- en tuinafval. Overigens volgt uit het feit dat deze taak/verplichting in het Bbv wordt toegewezen aan het verpakkend bedrijfsleven (private marktpartijen) op zichzelf reeds dat er geen sprake kan zijn van een specifiek voor eiseres geldend juridisch regime. Dat, zoals eiseres stelt, de Belastingdienst deze activiteiten voor de vennootschapsbelasting wel als overheidsactiviteiten heeft aangemerkt, is, wat daar ook van zij, voor de hier voorliggende vraag niet van belang. Het gaat hier immers om de toetsing in het kader van de omzetbelasting en niet in het kader van de vennootschapsbelasting. Eiseres handelt met betrekking tot de in geding zijnde activiteiten derhalve niet als overheid. Zij is daarom omzetbelasting verschuldigd over de vergoedingen die zij heeft ontvangen voor haar diensten.

Vertrouwensbeginsel

25. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat het beroep op het vertrouwensbeginsel alleen ziet op onderdeel 2.2.1 van het besluit. Daarin staat, voor zover hier van belang, het volgende:

“De jurisprudentie verschaft bepaalde aanknopingspunten voor de betekenis van de zinsnede specifiek juridisch regime voor publiekrechtelijke lichamen’. Van een specifiek juridisch regime voor publiekrechtelijke lichamen is sprake als:

a. (…)

b. een publiekrechtelijk lichaam handelt ter uitvoering van een opdracht van een hogere wetgever. Te denken valt aan een situatie waarin:

(…) gemeenten binnen hun grondgebied afval van particuliere huishoudens ophalen (op grond van de Wet milieubeheer);

(…)”

26. Ook in het besluit wordt dus uitsluitend gesproken over het ophalen van huishoudelijk afval op grond van de WMB, waarvan niet in geschil is dat dit een overheidstaak betreft. Uit het besluit volgt niet dat ook de gescheiden inzameling of de inzameling en nascheiding van verpakkingsafval en de registratie van het ingezamelde verpakkingsafval een overheidstaak is. Derhalve heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij aan het besluit het vertrouwen kon ontlenen dat zij niet belastingplichtig was voor de in geding zijnde activiteiten. Zij heeft dat evenmin kunnen en mogen afleiden uit het feit dat inmiddels met ingang van 1 juli 2020 op grond van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen, wel een verplichting tot scheiding bestaat.

Gevolgen voor de afvalstoffenheffing

27. De pas ter zitting ingenomen en niet nader geconcretiseerde stelling dat het aanmerken van eiseres als ondernemer voor de omzetbelasting onevenredige en/of onwenselijke gevolgen zou kunnen hebben voor de afvalstoffenheffing, leidt ook niet tot een ander oordeel. Wat er ook van deze stelling zij, dit kan geen ander licht werpen op de vraag of eiseres kwalificeert als ondernemer voor de omzetbelasting.

Slotsom

28. Eiseres verricht de hier voorliggende diensten in haar hoedanigheid van ondernemer in de zin van de omzetbelasting en niet in haar hoedanigheid als overheid. Dat betekent dat zij over de vergoedingen die zij heeft ontvangen voor deze diensten omzetbelasting verschuldigd is. Verweerder heeft daarom terecht de naheffingsaanslag en de rentebeschikking opgelegd. Gesteld noch gebleken is dat de naheffingsaanslag en de rentebeschikking tot te hoge bedragen zijn vastgesteld. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.

Proceskosten

29. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Ebbeling, voorzitter, en mr. D.M. Drok en

mr. H.W.M. van Kesteren, leden, in aanwezigheid van mr. W.M.M.A. van der Vegt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 december 2021.

De griffier is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht), Postbus 20302,

2500 EH Den Haag.